Методики надзора прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

5.3.1. Надзор за соблюдением Закона «О занятости населения в РФ»

Данный закон позволяет сформировать правовые, экономи­ческие и организационные основы государственной политики содействия занятости населения. Надзор за его исполнением помогает реализовать политику, направленную на обеспечение рационального использования работающего населения и его со­циальной зашиты.

Для осуществления надзора прокурор должен хорошо знать законодательство: Закон «О занятости населения в РФ» от 20 апреля 1996 года с изменениями и дополнениями по состоянию на 25 июля 2002 г.'"° Кроме того, прокурору следует опираться па законодательство о труде, в том числе Трудовой Кодекс РФ¹"¹, законодательство об охране труда, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие нормативные акты.

В соответствии с названными законами Генеральный про­курор поставил перед органами прокуратуры две основные за­дачи: 1)оказать содействие государству в проведении реформ в области экономики; 2) обеспечить гарантии государства по реа­лизации конституционных прав граждан РФ на труд и социаль­ную защиту от безработицы.

Прокурор должен знать компетенцию органов, ведающих вопросами занятости населения и защиты его социальных прав: это - Федеральная служба по труду и занятости, входящая в со­став Министерство здравоохранения и социального развития, которое возглавляет и организует работу этой службы и создает территориальные органы службы занятости. Территориальные органы службы занятости не являются структурными подразде­лениями соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Они координируют свою деятельность с дея­тельностью соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в пре­делах их компетенции.

Надзор прокурора осуществляется по трем направлениям: 1. в службах занятости; 2. в исполнительных органах власти и ме­стного самоуправления; 3. у работодателей.

Прокурор должен знать полномочия, которыми наделены органы власти и службы занятости. Федеральные органы госу­даре I венной власти (Министерство) обеспечивают принятие пли принимают нормативные акты, устанавливающие общие принципы государственной политики в сфере занятости населе­ния, разрабатывают и финансово обеспечивают федеральные целевые программы в области содействия занятости населения, определяют минимальные и обязательные нормы социальной и экономической защищенности граждан от безработицы.

Федеральная служба занятости и ее территориальные орга­ны формируют средства на финансирование мероприятий по содействию занятости, осуществляют контроль за их использо­ванием, координируют деятельность органов государственной власти субъектов Федерации.

При проведении проверок в территориальных органах службы занятости прокурор обращает внимание: 1. на своевре­менность и правильность регистрации безработных в службе занятости по месту жительства этих лиц (не позже 11 дней после подачи заявления с представлением всех необходимых докумен­тов);

2. на правильность предложений безработным «подходящей работы» (нередко нарушения связаны с предоставлением рабо­ты с переменой места жительства без согласия гражданина, ус­ловия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда, предоставлением работы, где заработок ниже среднего заработка по последнему месту работы за последние 3 месяца, в то же время, если среднемесячный заработок гражданина пре­вышал величину прожиточного минимума, исчисленного в ус­тановленном порядке в субъекте Федерации, то предлагаемый заработок не должен быть ниже прожиточного минимума);

3. на проведение специальных мероприятий, способствую­щих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках рабо­ты (инвалиды, граждане, имеющие на содержании лиц, которым по заключению уполномоченного органа необходимы постоян­ный уход, помощь или надзор, лица, освобожденные из мест лишения свободы, молодежь в возрасте до 18 лет, впервые ищущая работу, лица прсдпенсионного возраста (за два года до выхода на пенсию), беженцы и вынужденные переселенцы, гра­ждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, одино­кие и многодетные родители, воспитывающие несовершенно­летних детей, детей инвалидов, семьи, в которых оба родителя признаны безработными, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф), предотвращение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы

4. на обеспечение дополнительных гарантий занятости гра­жданам, особо нуждающимся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы путем разработки и реали­зации целевых программ занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций, установления квоты для приема на работу инвалидов, предоставления женам (мужьям) военнослужащих и 1раждан, уволенных с военной службы, при прочих равных условиях преимущества при посту­плении на работу на государственные и муниципальные уни­тарные предприятия.

5. предоставление безработным гражданам бесплатных кон­сультаций н информация для трудоустройства и возможности профессионального обучения, а также осуществление с ними бесплатной профориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышение квалификации;

6. получают ли безработные, поступающие на работу в дру­гую местность, компенсации материальных затрат, предоставля­ется ли им бесплатное медицинское обслуживание и медицин­ское освидетельствование при приеме на работу и направлении на учебу:

7. создаются ли места оплачиваемых общественных работ и предоставляется ли эта работа с учетом возраста и других осо­бенностей граждан;

Прокурор должен также выяснять выполняет ли служба за­нятости, се территориальные органы работу по оценке состоя­ния н прогнозу развития занятости; разрабатывается ли и реали­зуется федеральная, территориальная и другие целевые про­граммы содействия занятости, особенно нуждающимся в соци­альной защите, испытывающих трудности в устройстве на рабо­ту.

Службы занятости должны организовывать рабочие места, профориентацию, профессиональную подготовку, переподго­товку и повышение квалификации лиц, не имеющих работы. Органы власти и местного самоуправления обязаны осуществ­лять содействие и координацию со службами занятости в реше­нии тгих вопросов.

В соответствии с ч.4 ст. 6 Закона «О занятости» в случае массового высвобождения работников и затруднений в их даль­нейшем трудоустройстве службы занятости могут обратиться в органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а последние приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников, или принять решение о поэтапном высвобождении в течение года,

проводя при этом финансирование мероприятий за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии со ст. 22 Закона «О занятости» создастся фонд занятости из обязательных страховых взносов работодате­лей, страховых взносов, удерживаемых с заработка работаю­щих, ассигнований (при необходимости) из бюджетов всех уровней, добровольных взносов. Он не входит в состав феде­рального бюджета, его средства должны расходоваться служба­ми занятости только на финансирование мероприятий по содей­ствию занятости (однако зта статья Закона фактически не дейст­вует в связи со вступлением в действие с 1 января 2002 г.гл. 24 «Единый социальный налог (взнос)» части 11 Налогового ко­декса РФ и отменой постановления ВС РФ от 8 июня 1993 г., утвердившего Положение о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации.

В соответствии со ст. 25 Закона органы государственной власти, местного самоуправления и службы занятости осущест­вляют контроль за работодателями, соблюдением ими условий договоров (контрактов), регулирующих трудовые отношения в соответствии с законодательством Российской Федерации, вы­полнением коллективных договоров и соглашений о защите трудящихся в случае приостановки производства или высвобо­ждения работников.

Работодатели обязаны оказывать высвобождаемым работ­никам помощь в трудоустройстве, участвовать в создании усло­вий для профессиональной подготовки, предоставлять дополни­тельную материальную помощь (сверх установленной законода­тельством Российской Федерации), Они должны разрабатывать и реализовывать социальный план организации, предусматри­вающий сохранение и рациональное использование профессио­нального потенциала работников, их социальную защиту, улуч­шение условий труда и иные льготы

Они также должны соблюдать установленную для них квоту для трудоустройства инвалидов. Должны трудоустраивать опре­деленное органами исполнительной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления число граждан, особо ну­ждающихся в социальной защите, или резервировать отдельные виды работ (профессий) для трудоустройства таких граждан.

В обязанности работодателя входит предоставление за 3 ме­сяца до мероприятий информацию в службу занятости и проф­союзные органы или в иные представительные органы о возможности массовых увольнений, числе и категориях работни­ков, которых они могут коснуться, сроках проведения. Они так­же должны сообщать в службу занятости о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов.

Работодатели путем перечисления средств в фонд занятости должны полностью возместить затраты органов занятости на создание специальных рабочих мест и профессиональную под­готовку, повышение квалификации, переподготовку в связи с трудоустройством работников, получивших профессиональное заболевание или инвалидность в данной организации.

В случае отказа в приеме на работу без уважительных при­чин ранее заявленного выпускника начального профессиональ­ного, среднего профессионального и высшего профессиональ­ною образования организация должна произвести целевое фи­нансовое отчисление в фонд занятости в размере среднего зара­ботка работника данной категории за год.

Прокурор при проведении проверок как у работодателей, так и в службах занятости, в органах исполнительной власти субъектов Федерации, в органах местного самоуправления дол­жен проверять как выполняются эти требования закона и как осуществляется контроль за исполнением этих требований.

Прокурору следует следить, чтобы службы занятости кон­тролировали перечисление тех средств, о которых было сказано выше.

В случае выявления нарушений, связанных с отсутствием целевых программ создания рабочих мест, невыполнением тре­бований о переподготовке, обучении безработных, прокуроры должны вносить представления в соответствующие службы за­нятости, а также в органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

В случае издания незаконных правовых актов о неправиль­ном использовании финансовых средств из фонда занятости прокуроры приносят протесты в службы занятости, вносят представления о возврате сумм не целевого их расходования, а для взыскания не восстановленных работодателями средств, компенсирующих расходы, связанные с профориентацией,, пе­реподготовкой и т.д. в соответствующих случаях - предъявляют к виновным работодателям иски в арбитражные суды. При об­наружении преступных злоупотреблений, приведших к существенному нарушению прав и законных интересов граждан долж­ностными лицами, возбуждают уголовные дела.

5.3.2. Надзор прокурора за соблюдением социальных прав граждан

В центре внимания прокурора при осуществлении надзора за соблюдением социальных прав граждан должно находиться исполнение трудового законодательства.

Прокурор должен знать законодательство, регулирующее охрану трудовых прав граждан. Это, прежде всего, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон РФ «Об ос­новах охраны труда в Российской Федерации»,¹²² ФЗ РФ «О по­рядке разрешения коллективных трудовых споров», ^:з Закон РФ «О санитарно-эпидсмнологичсском благополучии населения», а также другие законы и нормативные акты, регулирующие сфе­ру трудовых отношений работодателей и работников.

В своё время Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 28 февраля 1996 года «Об усилении прокурорского надзора за ис­полнением законодательства о своевременной выплате заработ­ной платы и соблюдении платежной дисциплины».

Прокурор также должен знать, какие типичные нарушения законодательства допускаются в трудовой сфере. К таковым от­носятся: нарушения законодательства о найме и увольнении ра­ботников, о соблюдении гарантий прав женщин и несовершен­нолетних, о своевременной выплате заработной платы, о произ­водственном травматизме.

В последнее время предметом разбирательства прокуратуры и суда стали забастовки граждан, вызываемые неудовлетвори­тельным разрешением коллективных трудовых споров. В соот­ветствии с гл.61 Трудового кодекса РФ установлен порядок раз­решения трудовых споров. Согласно ст. 400 ТК работодатель обязан принять к рассмотрению направленные ему требования работников. В случае его отказа от участия в примирительных процедурах, или отказа в выполнении достигнутого соглашения, или если примирительные процедуры не дали результата, ра­ботники имеют право на забастовку, участие в которой не дас! права работодателю на их увольнение, а работники сохраняют право получать заработную плату. Прокурор должен следить в этих случаях, чтобы не нарушались указанные права работни­ков. В то же время он должен вмешиваться, если забастовка яв­ляется неправомерной. Она не допускается и подлежит прекра­щению или признанию не законной в судебном порядке по ос­нованиям, предусмотренным ст. 413 ТК РФ. Реагирование про­куроров применяется в случаях, когда забастовки используются не как установленное законом право на защиту интересов ра­ботников, а являются проявлением некоторой «вседозволенно­сти». В этих случаях прокуроры должны предъявлять в суды иски о признании забастовок незаконными, если при их прове­дении не были соблюдены установленные законом требования С этой целью прокурор может заявить иск в соответствии с прави­лами ст. 45 ГПК РФ и ч. 3 ст. 413 ТК РФ. Ныне ст. 236 Трудово­го кодекса установлена материальная ответственность работода­теля за задержку выплаты заработной платы, оплаты отпуска, а также за моральный вред, причинённый работнику неправомер­ными действиями работодателя.

Прокурор должен знать, какие органы осуществляют госу­дарственный надзор и контроль за соблюдением трудового за­конодательства.

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудо­вого законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории РФ осуществляют органы Федеральной инспекции труда. Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некото­рых объектах промышленности наряду с ними осуществляют специально уполномоченные органы - федеральные надзоры. Внутриведомственный контроль за соблюдением трудового за­конодательства в подведомственных организациях осуществля­ют федеральные органы исполнительной власти, органы испол­нительной власти субъектов Федерации и органы местного са­моуправления.

Положение о Федеральной инспекции труда утверждено по­становлением Правительства РФ от 28 января 2000 г., а Поло­жение о государственной инспекции труда в субъекте РФ При­казом Министерства труда и социального развития от 29 февра­ля 2000 г. с изменениями от 12 июля 2002 г.¹'

Важную роль в осуществлении контроля за соблюдением норм и правил безопасного ведения работ играет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному над­зору, Эта служба осуществляет государственный надзор в об­ласти состояния безопасности работ в угольной, горно-рудной и нерудной, металлургической, нефте- и газодобывающей и пере­рабатывающей, оборонной промышленности, на химических и нефтехимических производствах повышенной опасности, на предприятиях по хранению и переработке зерна, при ведении подземного транспортного и гидротехнического строительства, геолого-разведочных и других горных работ, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, надзор в сфере энергетики, обеспе­чивающий безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок. Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потребителя и благополучия человека осуществля­ет санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарно-гигиеничсских и санитарно-противоэпидемических норм и правил на производстве.

Кроме того, проводят общественный контроль за соблюде­нием трудовых прав работников соответствующие профессио­нальные союзы.

Прокурор должен знать о системе общественных отноше­ний, возникающих в сфере охраны трудовых прав граждан. К таким отношениям относятся, в частности, отношения, регули­руемые нормативными требованиями по охране труда для пред­приятий всех форм собственности.

Законодательством установлены нормы обеспечения работ­ников специальной обувью, средствами коллективной и инди­видуальной защиты, лечебно-профилактическим питанием за счет средств работодателей.

Законодательством предусмотрены также компенсации и льготы за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда, защита интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших про­фессиональные заболевания.

Источниками информации прокуратуры о имеющихся на­рушениях трудового законодательства являются Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная инспекция труда и подведомст­венные ей государственные инспекции труда субъектов РФ, районов и городов, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и подведомственные ей региональные (окружные) органы, и округа, созданные на от­дельных территориях по необходимости, санитарно-эпидемиологическая служба РФ в составе Федеральной службы в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека Ми­нистерства здравоохранения и социального развития РФ и вхо­дящие в её систему органы и учреждения санитарно-эпидемиологической службы в субъектах Российской Федера­ции, городах, районах и на транспорте (водном, воздушном).

Источники информации имеются также в профессиональ­ных союзах (независимые профсоюзы, отраслевые профсоюзы и т.п.). Прокурор должен знать компетенцию этих органов. Ос­новные их полномочия предусмотрены ст. 356 Трудового кодек­са РФ. Органы Федеральной инспекции труда имеют право про­водить проверки, обследования. Государственная инспекция труда в субъектах Федерации проводит инспектирование усло­вий и охраны труда на производстве, в том числе, по запросу самого работника, может выдавать обязательные для исполне­ния предписания об устранении нарушений, о привлечении к ответственности нарушителей в соответствии с федеральным законом, приостанавливать работу отдельных организаций, от­дельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, направлять в суды при наличии государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении дея­тельности их структурных подразделений вследствие наруше­ния требований охраны труда. Они анализируют обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимают меры по их уст­ранению и восстановлению нарушенных трудовых прав, осуще­ствляют надзор и контроль за соблюдением установленного по­рядка в расследовании несчастных случаев на производстве. Должностные лица этих инспекций имеют право беспрепятст­венного посещения предприятий всех форм собственности и доступа к необходимой информации. Они в установленном по­рядке расследуют несчастные случаи на производстве, им также предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы за на­рушения законодательства об охране труда и нормативных ак­тов по безопасности труда. Органам по экологическому, техно­логическому и атомному надзору предоставлено право беспрепятственно проводить проверки подконтрольных предприятий и объектов, привлекать специалистов предприятий и объединений для проведения указанных проверок, приостанавливать или ан­нулировать действие лицензий на производство работ, в уста­новленном законом порядке привлекать к административной ответственности или передавать в соответствующих случаях материалы в следственные органы для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. Органам санитарно-эпидемиологического надзора предоставлено право привлекать к административной ответственности за нарушение правил ги­гиены труда и непринятие мер к созданию надлежащих санитарно-гигиенических и лечебно-профилактических условий, предотвращающих воздействие вредных веществ на работников. Прокурору необходимо знать компетенцию указанных контро­лирующих органов, чтобы эффективно воздействовать (путем внесения им своих актов реагирования) на их деятельность по выявлению и устранению нарушений законодательства о труде и охране труда.

При осуществлении надзора прокурор должен выяснять, осуществляется ли формирование фондов охраны труда за счет целевых ассигнований Правительства РФ, правительств регио­нов, а также средств фондов охраны труда предприятий, отчис­лений из фонда обязательного социального страхования, добро­вольных отчислений предприятий, добровольных взносов граж­дан, штрафов, налагаемых на должностных лиц за нарушение законодательства об охране труда. Он также обязан выявлять факты использования средств фонда охраны труда не по назна­чению и принимать меры для привлечения к ответственности руководителей предприятий, использовавших эти фонды не по назначению, за нецелевое расходование средств этих фондов.

При обнаружении нарушений законодательства о труде прокурор приносит протесты на незаконно изданные правовые акты в соответствующие органы, организации или должностным лицам; вносит представления о неисполнении законов, напри­мер, об охране труда женщин, несовершеннолетних в органы и должностным лицам, могущим принять надлежащие меры по устранению нарушений; возбуждает производства об админист­ративных правонарушениях в случаях их обнаружения самим прокурором, направляет их для рассмотрения в компетентные органы; предъявляет иски о восстановлении на работе незакон­но уволенных, о возмещении ущерба, в частности, причиненного травматизмом. При обнаружении нарушений, повлекших уголовно наказуемые последствия, возбуждает уголовные дела.

Большое значение в деятельности прокуратуры приобретаег надзор за соблюдением законодательства в сфере обеспечения материальной поддержки ветеранов войны и труда и инвалидов.

В настоящее время действуют специализированные законо­дательные акты: Федеральные Законы «О ветеранах», «О соци­альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвали­дов». Эти законы обеспечивают защиту социально незащищен­ных граждан. При проверках соблюдения данного законода­тельства наиболее типичными нарушениями является ограниче­ние органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления действия отдельных льгот, установленных за­конами для указанных категорий граждан, в частности, о 50% скидке по оплате жилой площади и коммунальных услуг; нару­шение сотрудниками социальных фондов правил расходования средств, предназначенных для выплаты пособий и пенсий, когда средства расходуются на премиальные, беспроцентные ссуды коммерческим структурам и т.д. Реагированием прокурора в этих случаях является принесение протестов на незаконные пра­вовые акты, а в случаях причинения материального ущерба -предъявление исков и возбуждение уголовных дел.

Важным вопросом охраны социальных прав граждан явля­ется соблюдение законодательства в жилищной сфере. Законо­дательство, регулирующее жилищные права граждан, это - Жи­лищный кодекс РФ 2004 года. Часть вторая Гражданского ко­декса РФ от 22 декабря 1995 года, Закон РФ «Об основах феде­ральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 года с после­дующими изменениями. Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 1991 года с последующими изменениями, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года «О выпуске и обра­щении жилищных сертификатов» и другие законы и норматив­ные акты.

Основаниями для проверок прокурором являются заявления граждан о нарушении их прав и интересов, а также целевые проверки, связанные с основными направлениями Государст­венной жилищной политики.

Наиболее частыми нарушениями являются: 1..нарушение порядка постановки на учет лиц, имеющих право на получение жилья;

2. нарушение порядка предоставления жилья (невыдача ор­деров и т.д.);

3. отсутствие контроля со стороны органов местного само­управления за состоянием учета и предоставления жилья госу­дарственными учреждениями и казенными предприятиями.

4. нарушение законодательства о выселении граждан из жилищ.

Типичными являются также нарушения прав нанимателей, допускаемые владельцами жилья при эксплуатации жилищного фонда. Например, наймодатели не обслуживают места общего пользования, разрешают без согласия заинтересованных нани­мателей передачу в аренду и эксплуатацию мест, предназначен­ных для отдыха детей, мест обеспечивающих пожарную безо­пасность и т.д.

При обнаружении нарушений в области соблюдения жи­лищного законодательства прокурор вправе опротестовывать акты, незаконно ущемляющие права граждан, вносить представ­ления в случаях нарушения содержателями жилищного фонда прав нанимателей (ненадлежащего содержания жилых домов), при обнаружении незаконных сделок по государственному или муниципальному жилому фонду он предъявляет иски о призна­нии сделок недействительными, а в случаях мошенничества и вымогательства - возбуждает уголовные дела.