Сущность, задачи, предмет надзора, разграничение компетенции (предмет ведения, специализация)

Глава 1 раздела 3, именуемая «Надзор за исполнением зако­нов», посвящена регулированию надзора за исполнением зако­нов как направления деятельности прокуратуры. Это направле­ние в Российском государстве почти всегда рассматривалось как одно из важнейших.

При создании прокуратуры Петром 1, а также при поста­новке вопроса о необходимости прокуратуры в советское время во главу угла деятельности прокуратуры ставилось осуществле­ние надзора за исполнением законов государственными органа­ми власти и управления, и это не случайно.

Решение задачи обеспечения надзора за обязательным и точным соблюдением законов позволяло добиваться, чтобы органы государственной власти, управления, организаций, должностные лица исполняли предписания законов и, таким образом, реализовывали государственную политику на том или ином этапе развития государства и общества в соответствую­щих сферах.

Авторы судебно-правовой реформы являются противника­ми этого направления надзора прокуратуры, так как полагают, что надзор за исполнением законов в том виде, каком он был в СССР, не является необходимым и не может быть свойственен демократическому, правовому государству. При этом они пола­гают, что имеющиеся в госаппарате контролирующие органы самостоятельно, более квалифицированно будут устранять пра­вонарушения, каждый в своей узкой области деятельности. При этом прокуратура, если оставить вес по-прежнему, будет лишь дублировать, подменять или мешать специализированным орга­нам.

Однако, проведение экономических реформ в промышлен­ности, сельском хозяйстве, других сферах жизни общества вы­явило, что необходим орган, который мог бы консолидировано осуществлять надзорную деятельность за исполнением законов, и что отраслевые контроля и надзоры оказываются недостаточ­ными для обеспечения эффективного исполнения принятого законодательства.

В литературе в течение длительного времени не давалось точного определения надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов. Многие из авторов указывали, что общенадзорная деятельность - та деятельность прокуратуры, которая не охватывается надзором за следствием, судом, местами лише­ния свободы/'" Ныне этот вопрос не может являться предметом полемики, гак как в Законе «О прокуратуре РФ» точно, хотя и достаточно пространно, определен предмет надзора и, таким образом, указано, чем занимается надзор за исполнением зако­нов,,

ГВ соответствии со ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» пред­метом надзора является: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комите­тами ", службами и иными федеральными органами исполни­тельной власти, представительными (законодательными) и ис­полнительными органами субъектов РФ, органами местного са­моуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организа­ций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органа­ми и должностными лицами, указанными выше.

Такое определение предмета позволяет точно установить чем занимается данный надзор прокуратуры.

Однако, изменение структуры федеральных органов испол­нительной власти, произведенное Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года №314⁷', привело к тому, что целый ряд ве­домств перешел в ведение Президента РФ. Такое изменение требует изменений в ст. 21 Закона «О прокуратуре». Кроме того, создан целый ряд органов, получивших наименование Феде­ральных служб и Федеральных агентств, которые также должны попасть в правовое поле надзора покурора за исполнением зако­нов.

В то же время нельзя согласиться с замечанием, сделанным авторами курса лекций «Прокурорский надзор», о том, что в предмете ст. 21 Закона не названы такие субъекты как предпри­ятия, учреждения, организации, а также различные обществен­ные организации, объединения, движения ⁷. В ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» в числе других названы коммерческие и не коммерческие организации. Понятие - организация включает в себя согласно толкованию, данному в Толковом словаре русско­го языка, термины: общественная организация, учреждение, объединение, предприятие и является для них обобщающим. Поэтому законодатель вполне обоснованно не стал перечислять различные наименования. Они вес охватываются понятием - ор­ганизация.

Надзорная деятельность состоит в том, чтобы обеспечивал­ся надзор за исполнением законов указанными выше органами и должностными лицами. Это - одна из важнейших задач проку­ратуры и является прямой обязанностью ее деятельности. Орга­ны прокуратуры могут быть одной из важнейших гарантий ис­полнения и соблюдения законов, во-первых, потому, что это не­зависимый орган госаппарата, во-вторых, что она наделена со­ответствующими полномочиями для выявления, устранения и предупреждения нарушений законности, и, в-третьих, имеет не­обходимый подготовленный профессионально аппарат с наибо­лее адаптированными к потребностям такой деятельности кадрам, имеющими соответствующее правосознание и правовую культуру.

Надзор прокуратуры за исполнением законов тесно сопри­касается с Конституционным надзором Российской Федерации, являющимся функцией Конституционного Супа.

Надзор прокуратуры должен отслеживать, чтобы деятель­ность поднадзорных ему субъектов: органов и должностных лиц не противоречила Конституции Российской Федерации и ее за­конам, а в случае несоответствия этой деятельности указанным требованиям их нарушение было эффективно устранено.

В этом отношении предмет рассматриваемого направления надзора прокуратуры частично совпадает с предметом консти­туционного надзора. Первое различие состоит в том, что надзор за исполнением законов охватывает сферу законности деятель­ности и актов федеральных исполнительных органов власти, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и т.д. согласно предмету ст. 21 Закона «О прокура­туре», имея полномочия по выявлению не зависимо от источни­ков информации, а Конституционный Суд осуществляет надзор за соответствием Конституции РФ актов и деятельности всех органов власти и управления, начиная с законов Федерации и ниже, при чгом ограничен в полномочиях по выявлению, по­скольку проводит правовой анализ только по жалобам и запро­сам граждан, организаций и органов согласно правам и прерога­тивам обращающихся.

Второе различие в полномочиях состоит в том, что Консти­туционный Суд признает акты не соответствующими Конститу­ции и недействительными, а прокурорский надзор имеет право опротестовать в установленном порядке, не соответствующие Конституции РФ и федеральным законам законы субъектов Рос­сийской Федерации и другие незаконные акты, а в случаях, ко­гда протест отклоняется адресатом, а также в порядке альтернативы опротестованию: сделать запрос в Конституционный Суд о конституционности закона; или передать дело в суд общей юрисдикции или арбитражный суд для признания закона субъ­екта Российской Федерации недействующим; или отмены дру­гих незаконных актов (признания их недействительными или недействующими).

При лом. согласно толкованию Конституционного Суда от 16 июня 1998 года, суды общей юрисдикции и арбитражные су­ды не вправе в порядке нормоконтроля отменить оспариваемые

нормативные акты, а могут лишь признать, какие акты имеют силу по конкретному правонарушению, а какие - нет, если не урегулирован порядок отмены правового акта в судебном судо­производстве. Согласно постановлению Конституционного Суда от 11 апреля 2000 года суд может признать закон субъекта Российской Федерации, если он не соответствует закону Рос­сийской Федерации, недействующим и подлежащим отмене за­конодательным органом самого субъекта Федерации, но не от­менить этот закон.⁷⁵ Ныне в связи с принятием нового Гражданско-процессуального Кодекса Российской Федерации на осно­вании ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт любого уровня (кроме нормативных актов, конституционность которых проверяется Конституцион­ным Судом.⁷'') противоречит федеральному закону либо друго­му нормативному правовому акту, имеющему большую юриди­ческую силу, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Суд также может рассматривать заявления об оспаривании ре­шений и действий (бездействий) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государ­ственного или муниципального служащего, нарушившие права и свободы гражданина, создавшие препятствия к осуществле­нию гражданином его прав и свобод или, если на гражданина незаконно возложена, какая либо обязанность или он незаконно привлечён к ответственности. Признав заявление обоснован­ным, суд обязывает указанных выше нарушителей устранить в полном объеме допущенное нарушение закона. Следовательно, прокурор также может вмешаться для защиты тех граждан, кто по указанным в законе причинам сам не может защитить свои права и законные интересы и подать в суд заявление в пользу соответствующих граждан с целью устранения нарушений зако­на.

Надзор прокуратуры за исполнением законов не следует смешивать с надзорной деятельностью отраслевых органов, на­пример, по надзору в сфере природопользования, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, надзору но антимонополыюй политике и поддержке предпринимательства, надзо­ру в сфере потребительского рынка, по экологическому, техно­логическому и атомному надзору и т.д. Отраслевые надзоры на­делены административными функциями и имеют право приме­нять предусмотренные законодательством Российской Федера­ции меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение юридическими лицами и гражданами нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (приостанавливать деятельность, привлекать виновных лиц к административной ответственности, а также давать предписания по устранению нарушений, обязательные для исполнения). Дей­ствуют они при угом в узких рамках своей отрасли. Прокурату­ра этими полномочиями нс располагает, но действуя по всему спектру правовых отношений, может использовать свои полно­мочия таким образом, чтобы соответствующие органы или должностные лица сами устранили совершенные правонаруше­ния и.1и потребовали их устранения от подчинённых (подкон­трольных) органов, организаций, должностных лиц. (Например,, путем внесения представления органу или должностному лицу, имеющему право на устранение нарушения). В то же время про­куратура имеет полномочие возбудить уголовное преследование и привлечь к уголовной ответственности лиц, виновных в нару­шениях закона, если в этих нарушениях имеются признаки пре­ступления. Не следует также смешивать надзорную деятель­ность прокурора с деятельностью органов управления и контро­ля. В свое время Л.А.Николаева правильно отмечала, что функ­ция прокуратуры отличается от функций органов управления и контроля по характеру решаемых задач и содержанию полномо­чий.' Задачей органов управления и контроля является не толь­ко обеспечение законности в деятельности подконтрольных и подчиненных органов, но и руководство и контроль подчинен­ными и подконтрольными организациями и органами, включая распорядительство, планирование, организацию, контроль, ко­ординацию, связь и др. элсменты.⁷⁴ Задачей органов прокурату­ры является только обеспечение надзора за соблюдением законности в деятельности этих органов и организаций. Таким обра­зом, полномочия органов управления и контроля предусматри­вают права и обязанности в названных элементах управленче­ской и контрольной деятельности, тогда как полномочия проку­рора наполнены только правами и обязанностями, с помощью которых он обеспечивает надзор за соблюдением законов. Орга­ны управления и контроля могут вмешаться путем отмены или приостановления незаконной деятельности, прокурор же лишь наделен правами потребовать принятия мер к устранению на­рушений закона самими адресатами - нарушителями или выше­стоящими органами управления или контролирующими органа­ми, у кого нарушители находятся в подчиненности или подконтрольности, или обратиться в суд с целью пресечения незакон­ной деятельности.

В литературе существует неясность в разграничении пред­мета и объекта надзора. Некоторые авторы называют объектами надзора сами органы, предприятия, учреждения и организации, полагая, что объекты материального мира, на которых осущест­вляется надзор прокурора и являются объектами надзора.

На самом деле, для выявления объекта надзора целесооб­разно применить формулу прокурорско-надзорного правоотно­шения, которую предложила в свое время Л.А. Николаева. "^! Она считает, что в прокурорском надзорном правоотношении име­ются два субъекта. С одной стороны - прокурор, осуществляю­щий надзор, с другой стороны - орган, должностное лицо или гражданин, которые вступают с прокурором в прокурорско-надзорное правоотношение в случае нарушения закона. Содер­жанием прокурорско-надзорного правоотношения являются действия обеих сторон, связанные с допущенными нарушения­ми. В этом правоотношении прокурор имеет право требовать устранения нарушения закона, а субъекты, к которым обращено требование, обязаны устранить допущенные нарушения. Объек­том прокурорско-надзорного правоотношения являются защи­щаемые законом блага, к которым относятся: государственный строй, общественный строй, собственность государства, собст­венность частных лиц, а также другие объекты: природные бо­гатства, права и свободы граждан и т.д.

Объект прокурорско-надзорного правоотношения нс сле­дует смешивать с объектами материального мира, где должна

проводиться проверка исполнения законов. К последним могут быть отнесены любые объекты: исполнительные и представи­тельные органы государственной и миниципальной власти, коммерческие и некоммерческие организации, должностные лица, но это. согласно предлагаемой структуры прокурорско-надзорного правоотношения, - субъекты надзорных правоотно­шений, как и было сказано выше.

В отличие от объекта прокурорско-надзорного правоотно­шения, предметом надзора является исполнение законов или законность, осуществляемой деятельности соответствующими субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Из ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» явствует, что предметом надзора является исполнение законов перечисленными в ней органами, должностными лицами, руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций, которые должны исполнять эти за­коны; и законность актов указанных субъектов.

В законе дано лишь общее определение предмета надзора. На самом деле имеется большое число предметов надзора, по­скольку надзор осуществляется за исполнением массы законов, принятых уполномоченными органами высшей государственной власти, субъектов Российской Федерации; а также уставов орга­нов местного самоуправления.

В комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре РФ» подчеркивается, что существует достаточно широкое по­нимание содержания термина «исполнение законов». ^г К зако­нам относят нормативные акты Правительства, министерств и ведомств, которые издают эти акты во исполнение действующих законов. Однако, предметом надзора прокурора их исполнение становится только потому, что в них производится правовая регламентация исполнения самих законов и в соответствии с ними. Если такие нормативные акты противоречат закону, их исполнение не может быть предметом надзора. Исполнение за­конов может состоять, как в активной деятельности, так и в сле­довании запретам, установленным законом. Исполнение законов имеет разные формы - в виде издания правовых актов и в виде совершения других действий. Разница между теми и другими состоит в том, что действия - это разнообразная деятельность, обеспечивающая исполнение законов, а акты - та деятельность, которая состоит в принятии конкретных формальных документов или актов. Акты носят название правовых и имеют форму документов. Остальные действия не имеют специального оформления. Разграничение правовых актов и других действий имеет значение для того, чтобы обеспечить реагирование про­курора на незаконные акты и другие действия. При незаконно­сти других действий прокурор реагирует внесением представле­ний, а при незаконности актов - принесением протеста или предъявлением иска (заявления) в судебном общегражданском (арбитражном) порядке. Следует обратить внимание, что в зако­не «О прокуратуре РФ» действия и акты противопоставляются друг другу, что не соответствует толкованию, данному в Толко­вом словаре русского языка СИ Ожегова,¹*¹ а также их понима­нию в гражданском законодательстве (см. например ст. 16 ГК РФ 1994г.)

В ст. 21 ч. 1 Закона «О прокуратуре РФ» указаны две задачи надзора прокурора: первая-это надзор за исполнением законов (то есть надзор за законностью деятельности); вторая - надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов. Указанные задачи в надзорной деятельности прокурора следует считать и называть общими. На практике задачи надзора за исполнением законов определяются задачами политики государства на дан­ном этапе, которые реализуются высшими органами государст­венной власти через посредство принимаемых законов. Напри­мер, для укрепления государственного сектора экономики мо­жет стоять задача надзора за исполнением законодательства о сохранности государственного имущества. Для защиты окру­жающей природной среды - задача по надзору за исполнением законов в экологической сфере, для обеспечения исполнения государственного бюджета - задача по надзору за исполнением законов бюджетной и налоговой сферы и т.д.

В соответствии со ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» она осуществляет надзор за исполнением законов большой группой органов, которые следует отнести по нашей классификации к субъектам надзора. В первую группу входят исполнительные органы Федерального уровня (министерства, службы (кроме вопросов контроля и надзора), агентства и другие федеральные органы). Во вторую группу входят органы субъектов РФ - пред­ставительные (законодательные) и исполнительные органы; в третью группу - органы местного самоуправления - представительные и исполнительные; в четвертую группу - органы воен­ного управления - военные округа, флоты, гарнизоны, объеди­нения и соединения; в пятую группу входят органы контроля, в которую включаются Центробанк, Счетная палата, Федеральное казначейство, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального раз­вития. Федеральная служба по надзору в сфере образования и.науки. Федеральная служба по надзору в сфере природопользо­вания. Федеральная служба по экологическому, технологиче­скому и атомному надзору, Федеральная антимонопольная служ­ба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финан­сово-бюджетного надзора, Федеральная таможенная служба, Фе­деральная служба по надзору в сфере транспорта и некоторые другие по вопросам осуществления ими контроля и надзора. В шестую группу включаются органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. К первым пяти 1рупиам относятся также должностные лица этих органов. Кро­ме этого, надзор осуществляется за законностью правовых ак­тов, издаваемых представительными, исполнительными органа­ми власти, органами контроля, их должностными лицами, орга­нами управления и руководителями коммерческих и некоммер­ческих организаций- Содержательно - осуществление надзора прокурора состоит в том, что он выявляет, а затем добивается устранения нарушений законов или стремится их предупредить. При:>том выявление, устранение и предупреждение осуществ­ляется посредством применения тех специфических правовых средств, которыми он располагает в соответствии с законом «О прокуратуре РФ» в сфере рассматриваемого направления надзо­ра. Исходя из сказанного выше, явствует, что сущностью надзо­ра прокурора данного направления является надзор за исполнением законов.

Следует отметить, что в процессе административной реформы зако­нодатель допустил отступление от схемы: исполнительный орган вла­сти (министерство), орган контроля и надзора (служба), агентство. Так Правительство РФ 30 июля 2004 года за № 401 (РГ от 11 авуС1й 2004 г. С.!5) прияло Положение «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», в котором установлено, что эта служба имеет право принимать нормативные акты и одновременно осуществлять контроль и надзор что противоречит предложенной в Указе Президента от 9 марта 2004 года <СЗ. 2004. №1 I. Ст. 945) схеме о разделении правотворческой и надзорной деятельности за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов, ука­занных выше представительных и исполнительных органов вла­сти и управления, органов военного управления, органов кон­троля, их должностных лиц, органов управления и руководите­лей коммерческих и некоммерческих организаций путем выяв­ления, устранения и предупреждения нарушений законов и не­законных правовых актов специфическими средствами общего надзора.

В предмете этого направления нет надзора за соблюдением законов гражданами, как это указывалось в предшествовавшем законе «О прокуратуре СССР». Это не является упущением за­конодателя, а связано с тем, что прокуратура, являясь правоза­щитным органом, имеет своим приоритетом в первую очередь защиту прав и свобод человека и гражданина. Контроль за ис­полнением законов гражданами и другими лицами возлагается на соответствующие государственные органы, прокуратура же не подменяет эти органы в осуществлении такого контроля, что позволяет ей сохранять объективность при надзоре за законно­стью деятельности исполнительных органов, связанной с при­влечением граждан к установленной законом ответственности (административной или иной) и вмешиваться лишь тогда, когда вмешательство необходимо в связи с неправильным применени­ем в отношении них законов государственными органами или в связи с совершением гражданами преступлений.

Важным вопросом в надзорной деятельности прокуратуры является разграничение компетенции органов прокуратуры. По­нятие компетенция предполагает, что тот или иной орган, для выполнения своих функций, в данном случае прокуратура, на­делен определенным кругом прав и обязанностей, в соответст­вии с которыми он осуществляет свою деятельность. Компетен­цию прокуратуры для разных уровней, се органов и должност­ных лиц этой системы можно выделить по предмету ведения и специализации.

Предмет ведения зависит от того, каким звеном (Генераль­ной, субъектов Российской Федерации, города (района) проку­ратуры осуществляется надзор. Прямого указания в Законе «О прокуратуре РФ» о том, кто осуществляет надзор на федераль­ном уровне, уровне субъекта Российской Федерации, органа ме­стного самоуправления нет. Компетенция разных звеньев раз­граничивается Генеральным прокурором, который установил, что надзор за исполнением законов федеральными Министерствами. Федеральными службами и другими федеральными орга­нами осуществляется Генеральной прокуратурой. На уровне субъектов Российской Федерации надзор за исполнением зако­нов исполнительными и представительными органами государ­ственной власти осуществляют прокуратуры республик, краев и областей, на уровне органов местного самоуправления - проку­ратуры городов и районов. При этом вышестоящая прокуратура может взять на себя при наличии к тому необходимости осуще­ствление надзора ча исполнением законов субъектами более низкого звена, в то же время по поручению вышестоящего про­курора некоторые полномочия по выявлению нарушений закона могут быть переданы нижестоящему прокурору.

Разграничение компетенции в зависимости от специализа­ции состоит в том, что специализированные прокуратуры: транспортная, природоохранная, военная и др., осуществляют надзор в рамках своего ведомства в определенном порядке, ус­тановленном Законом «О прокуратуре РФ» (раздел 6) или При­казом Генерального прокурора.

Разграничение компетенции в соответствии со ст. 54 Закона «О прокуратуре РФ» также имеет место и в зависимости от должностного положения прокуроров. Прокуроры - руководи­тели прокуратур, их заместители осуществляют надзор за ис­полнением законов в полном объеме: от применения средств выявления нарушения законов до применения средств устране­ния нарушения законов, тогда как другие работники прокурату­ры: прокуроры отделов, начальники управлений и отделов, старшие помощники, помощники - лишь выявляют нарушения законов. Право же принимать меры для устранения нарушений законов принадлежит прокурорам или их заместителям. По­мощникам прокурора (прокурорам отделов, начальникам управ­лений и отделов) предоставлено право вносить руководителям соответствующих звеньев прокуратуры свои предложения о принятии мер реагирования для устранения нарушения законов.