Концепция прокурорского надзора и деятельности прокуратуры и перспективы прокуратуры в период становления правового государства

В связи с утратой социалистическими общественными от­ношениями господствующей роли и формированием иных об­щественных отношений возникла необходимость создания но­вых государственных институтов, которые были закреплены в Конституции РФ 1993 года. Это потребовало, чтобы прокурату­ра, являвшаяся составной частью прежнего государственного аппарата, стала выполнять функции, которые на нее были воз­ложены новой Конституцией и соответствующим Федеральным законом. Хотя сама прокуратура не подверглась глубокому ре­формированию, возникла необходимость по-новому определить предметы ее ведения, как в самой Федерации, так и в ее субъек­тах, что было связано с экономическим и политическим пере­устройством общества, в том числе, подготовкой и проведением судебно-правовой реформы.

Именно это привело к возникновению концепции судебно-правовой реформы, одним из авторов которой стал видный рос­сийский юрист Савицкий В.М.⁴⁷

Чтобы подойти к вопросу о концепции прокурорского над­зора в новых условиях, необходимо кратко привести основные положения концепции судебно-правовой реформы, поскольку

Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федера­ции. Учебное пособие. М, 1996. С.54-70; Радченко В. Судебную власть - в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999. № 10. С. 2-4.

они тесно связаны между собой. В ней предлагается отказаться от такой прокуратуры, которая бы осуществляла надзор за со­блюдением законов в организациях различных форм собствен­ности, а также отказаться от надзора прокуратуры за исполнени­ем законов при рассмотрении дел в судах. Это обосновывается тем, что рыночные отношения не терпят вмешательства госу­дарственных органов, а прокуратура, являясь, по утверждению авторов реформы, одним из наиболее консервативных органов, которые в социалистическом обществе проводили в жизнь ад­министрирование государства в хозяйственной деятельности различных предприятий, других организаций, занимавшихся производством, торговлей и т.д.; как раз и вмешивалась в эту деятельность, что в новой обстановке является препятствием к экономическому преобразованию и развитию страны. Второе основное положение судебно-правовой реформы базируется на том, что надзор прокурора за исполнением законов при рас­смотрении дел в судах противоречит принципу независимости правосудия, закрепленному в Конституции РФ, и отрицательно сказывается на этой независимости при вынесении приговоров, решений и других постановлений судов. Выдвигая свои пред­ложения, авторы судебно-правовой реформы опирались на по­ложения Судебных Уставов России 1864 года, согласно кото­рым прокурорам было запрещено заниматься общим надзором, и на них возлагалась обязанность осуществлять уголовное пре­следование, в том числе, следить за расследованием уголовных дел и поддерживать в суде государственное обвинение. При этом они утверждали, что прокуратуре следует сосредоточить свои основные силы на обеспечении качественного, на основе принципа состязательности, участия в рассмотрении уголовных дел. Выполнение одновременно с этим общенадзорной деятель­ности по их мнению является невозможным, поскольку, как они полагают, прокуратура не имеет ни кадровых, ни профессио­нальных возможностей заниматься надзором по всем направле­ниям, регулируемым правом. При этом указывается, например, что отказ от общего надзора и внесение ограничений в участие прокурора в рассмотрении в судах гражданских дел позволит прокуратуре более эффективно выполнять функцию уголовного преследования, в особенности, обеспечивать квалифицирован­ное поддержание государственного обвинения.

Эти положения концепции строились на образцах деятель­ности прокуратур западноевропейских капиталистических стран и США. Однако, при этом не учитывались традиции Российской прокуратуры, сложившиеся в 18-19 веках, ⁴ а также в советский период, особенности правовой жизни различных институтов государства и общества, правосознания и правовой культуры населения и должностных лиц, не был учтен и возможный уро­вень использования адвокатской и других юристов помощи в защите прав и интересов отдельных граждан.

Российская государственность в настоящее время находится на стадии формирования своих институтов. Серьезным факто­ром этой стадии является резкий переход от прежних общест­венных отношений к новым. Поэтому нужно учитывать: то, что может использоваться в деятельности государства и общества в развитых капиталистических странах, не всегда может быть применено в наших условиях. Вновь возникающие учреждения государственной власти и управления подчас оказываются слабо подготовленными, а нередко не имеют воли для квалифициро­ванного, в рамках законности, выполнения возложенных на них обязанностей. Еще большими дефектами страдает уровень со­блюдения законов многочисленными организациями и частны­ми лицами-предпринимателями. Нельзя не учитывать и такой фактор. Для России характерно существование определенных традиций у населения, когда оно в течение длительного времени советского периода преимущественно обращалось для защиты своих прав в органы прокуратуры. И, хотя обстановка измени­лась, попытки решать правовые проблемы через посредство вмешательства прокуратуры сохранились. Следует учитывать также, что в большинстве случаев недостаточные материальные возможности граждан создают серьезные трудности для их об­ращения за платной помощью адвокатов и других юристов.

В целом, нужно учитывать, что переход от прежних инсти­тутов государства и общества к новым общественно-государственным институтам и отношениям является достаточ­но продолжительным, требует больших изменений не только в содержании деятельности этих институтов, но и изменения мен­талитета населения, его правовой культуры и правосознания, а главное - коренного изменения процедур в рассмотрении дел судебными органами с целью повышения их эффективности при защите нарушенных прав. Последнее требует больших матери­альных затрат государства и населения. Органы правосудия в связи с резким увеличением нагрузки (по разным причинам во много раз увеличилось число рассматриваемых уголовных и гражданских дел) оказались не вполне готовыми взять на себя функцию эффективного восстановления нарушенных прав, за­щиты интересов организаций и граждан, в целом режима закон­ности, а граждане - обеспечить только собственными усилиями защиту своих прав. Не готовыми успешно противостоять много­численным попыткам нарушения и несоблюдения нормативных актов (законов) оказались и контролирующие органы. Оказалась не обеспеченной защита интересов большинства населения. В частности, механизмы приватизации, установленные в законо­дательстве, слабо противостояли попыткам необоснованного обогащения некоторых лиц, оказавшихся в «удобном месте в удобное время», в результате чего допускалась (и допускается до сих пор) грабительская «приватизация» государственного имущества, То, что было создано за многие десятилетия трудо­выми усилиями всего населения, молниеносно присваивалось (захватывалось) отдельными личностями. Прокуратура и другие правоохранительные органы не смогли воспрепятствовать пря­мому захвату общественного богатства, благодаря тому, что созданными правовыми механизмами они были лишены права вмешиваться в случаях, когда фактически имели место наруше­ния законов в деятельности органов власти, организаций, их должностных лиц.

Чтобы противостоять негативным явлениям, происходив­шим в государстве и обществе, ведущими работниками проку­ратуры Российской Федерации и специалистами в области про­курорского надзора была выдвинута концепция сохранения дея­тельности прокуратуры как органа, обеспечивающего соблюде­ние законности в государстве и гарантирующего охрану прав и свобод его граждан. Сторонники этой концепции полагали, что создание правового государства не может и не должно приво­дить к развалу прокуратуры, существующей на основе принци­пов единства, независимости и централизации. Отторжение прокуратуры от деятельности по осуществлению надзора за со­блюдением законности в системе органов управления приведет -считали они - к ослаблению правопорядка и несоблюдению законов, принимаемых для защиты интересов государства, обще­ства, прав и интересов отдельных граждан.⁵⁰

Обстановка, когда формировались новые общественные от­ношения в системе собственности на орудия и средства произ­водства, требовала со стороны государства и его органов повы­шенных усилий для защиты государственной собственности, очень привлекательной для недобросовестных людей и проку­ратура в начале проводимых преобразований являлась органом, который имел в своем распоряжении аппарат профессионально подготовленных лиц, способных противостоять антиобществен­ным, противозаконным устремлениям, а попытки быстрого соз­дания нового дееспособного аппарата при отсутствии кадров, подготовленных к специфической работе по охране законности, не могли стать успешными.

Сторонники этой концепции признавали, что прокуратура в рамках существовавшего в стране тоталитарного государства действительно использовалась КПСС в узко партийных интере­сах и не в соответствии со своим назначением, что приводило к большим искажениям законности в ее деятельности. Но это не давало права полагать, что институт прокуратуры изжил себя. Принципы организации и деятельности прокуратуры - незави­симость, централизация, единство и гласность - позволили бы­стро переориентировать прокуратуру на выполнение функций соблюдения законности в деятельности государственных орга­нов, а также организаций различных форм собственности. А практика деятельности прокуратуры за последние годы, несмот­ря но все возникшие сложности, показала, что это - мобильная, централизованная организация, способная под руководством Генерального Прокурора, при контроле и поддержке со стороны высших органов власти принимать решительные меры, направ­ленные на пресечение правонарушений в экономической, соци­альной и политической сферах, направленные в целом, на укре­пление законности и правопорядка.

В то же время сторонниками этой концепции было призна­но, что правомерным является положение, чтобы прокуратура не декларативно, а на деле стала органом, обеспечивающим поддержание государственного обвинения в суде. Это полностью соответствует конституционному принципу независимости суда при отправлении правосудия в рассматриваемых уголов­ных делах, где прокурор, является лишь полноправной стороной состязательного процесса. Именно он выполняет функцию уго­ловного преследования, поддерживая государственное обвине­ние. Положение, когда прокурор выполнял функцию надзора за законностью деятельности судов, а суды осуществляли уголов­ное преследование, действительно противоречил закрепленному в Конституции принципу правосудности решений суда и неза­висимости судей при осуществлении правосудия. Возложение на прокурора функции - поддержание государственного обвине­ния, не формально, а по существу привело к устранению того нездорового положения, когда судьи вынуждены были подме­нять прокуроров при рассмотрении ими уголовных дел и пре­вращаться из лиц, отправляющих правосудие, в фактических обвинителей.⁵²

Изложенная концепция получила поддержку со стороны ор­ганов государственной власти и была реализована в новых ре­дакциях Закона «О прокуратуре РФ» 1995 / 1998 годов.

Борьба между сторонниками изменения положения проку­ратуры в соответствии с концепцией судебно-правовой рефор­мы и сторонниками сохранения прокуратуры как органа, испол­няющего важнейшие функции надзора и защиты интересов го­сударства, прав и интересов граждан, еще не закончена. Это на­шло свое отражение в принятии новых Уголовно - процессуаль­ного Кодекса, Гражданско-процессуального кодекса, Арбитражно-процессуального Кодекса, в которых проводится идея ограничения роли прокурора поддержанием государственного обвинения, максимального сужения участия прокуратуры при рассмотрении гражданских и арбитражных дел в судах. Мы по­лагаем, преждевременно было сводить роль прокурора только к его участию в рассмотрении в судах уголовных дел в качестве государственного обвинителя. В течении последовавших 2-х лет практики деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью законодателем были приняты большие измене­ния в новый УПК, которые свидетельствуют о целом ряде до­пущенных законодателем ошибок в процессуальном регулиро­вании расследования и рассмотрения в суде уголовных дел. Да­лее. По гражданским делам граждане нередко не могут лично обеспечить защиту своих прав путем подачи заявления и уча­стия в рассмотрении соответствующих исковых дел, а возмож­ности для привлечения к участию по этим делам квалифициро­ванных юристов у них ограничены в виду недостаточных мате­риальных возможностей для оплаты их труда. Защита интересов государства, общества и граждан требует расширения полномо­чий прокурора в гражданском и арбитражном процессе при рас­смотрении публичных исков, в частности, при оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений и действий юридических лиц, при нарушении норм избирательного права, по делам административного производства, признании сделок недействительными и в других случаях. Это подтверждается практикой рассмотрения гражданских и арбитражных дел, когда интересы государства, его органов оказывались своевременно не защищенными именно из-за наличия законодательных препят­ствий для вмешательства прокурора, или когда выявлялось, что граждане не могут самостоятельно без участия прокурора защи­тить свои интересы. В новом законодательстве названные про­блемы решены недостаточно.

Говоря о перспективе дальнейшего существования и разви­тия прокуратуры, как централизованного и независимого органа государства, следует предположить, что ее деятельность необ­ходима для укрепления вертикали власти. Подтверждением то­му явилось предоставление прокуратуре права возбуждать дела о прекращении полномочий органов субъектов Федерации и муниципальных органов в связи с их уклонением от обязанно­сти отменять не соответствующие Конституции РФ и Федераль­ным законам принятых ими правовых актов. Об этом же свиде­тельствует и активизация органов прокуратуры в их деятельно­сти по возбуждению уголовного преследования против целого ряда высших должностных лиц субъектов Федерации, подозре­ваемых в совершении хозяйственных преступлений, причинив­ших ущерб в особо крупных размерах. Практика свидетельству­ет также о том, что прокуратура реально (и в соответствии с УПК РФ) возглавила уголовное преследование лиц, совершив­ших особо тяжкие преступления, ее деятельность оказывает большое влияние на сокращение коррупции в органах государ­ственной власти и в правоохранительных структурах. В обозри­мое время никакой другой орган не в состоянии принять на себя выполнение этих важных функций. Поэтому обоснованными следует считать предложения о придании Закону о прокуратуре статуса конституционного, об изменении порядка назначения на должность прокуроров субъектов Федерации, устранив необхо­димость согласования их назначения с органами власти субъек­тов Федерации, о восстановлении права законодательной ини­циативы на федеральном уровне и расширении права запроса в Конституционный суд. Заслуживают внимания предложения о создании в необходимых случаях независимых прокуратур, имеющих специальную юрисдикцию расследования дел, имею­щих государственное значение..