Отдельные методики надзора за исполнением законов

4.5.1. Надзор прокурора за соответствием законам издаваемых правовых актов

До принятия Закона «О прокуратуре РФ» в литературе не было общего понимания по поводу того, надзор за законностью каких актов должен осуществлять прокурор. Ныне указание в ст. 21 Закона предмета надзора прокурора определяет и пере­чень тех актов, за законностью которых должен осуществляться надзор. В основе требования о соответствии законам издавае­мых органами, перечисленными в ст. 21, правовых актов, лежит принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального закона.

Правовые акты Федеральных министерств, Федеральных служб и других Федеральных органов, представительных (зако­нодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военно­го управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и неком­мерческих организаций имеют меньшую, чем федеральные за­коны юридическую силу или к тому же носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации Конституции Россий­ской Федерации и Федеральных законов, Конституций и Уста­вов, а также законов Субъектов Федерации, Уставов муници­пальных образований или при регулировании - возникновении, изменении и прекращении - правоотношений между субъектами этих отношений, и государство заинтересовано в том, чтобы эти акты соответствовали требованиям, заложенным в Конституцию или в законы.

Генеральный прокурор в своем Приказе № 42 от 18 июля 1997 года «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ» потребовал, чтобы прокуратура безотлагательно реагировала на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распо­ряжений и иных нормативных актов, противоречащих Консти­туции РФ и Федеральному законодательству. Из сказанного яв­ствует, что не только акты, носящие подзаконный характер, но также и ряд законов должны быть предметом прокурорского надзора с точки зрения их соответствия Конституции РФ и Фе­деральным законам. Такая позиция Генерального прокурора по­лучила подтверждение в решении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г., признавшего, что прокуратура вправе обращать­ся в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответ­ствия закона субъекта Федерации федеральному закону, а суд вправе признать его не действующим до его отмены самим субъектом Федерации.

Генеральный прокурор, требуя от подчиненных прокуроров осуществления надзора за законностью издаваемых правовых актов, обращает внимание также и на то, чтобы прокуроры сле­дили за соответствием издаваемых актов указам Президента. Так, он потребовал, чтобы были использованы средства проку­рорского реагирования при нарушении Указа Президента РФ от 6 июня 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в сис­теме государственной службы».

12 августа 1995 года был принят Закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ». В соответст­вии со ст. 51 этого закона на прокуратуру РФ возложен надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Следовательно, прокуроры должны принимать меры к выявлению несоответствия правовых актов муниципаль­ных органов и их должностных лиц также и уставам муници-

пальных образований. Следует упомянуть, что Генеральная прокуратура, считая данное положение противоречащим Закону «О прокуратуре РФ», абз. I ч. 1 ст. 1, обращалась в комитет по законодательству Государственной Думы с просьбой войти с законодательной инициативой об отмене указанной ст. 51 Зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния», однако, просьба была отклонена, поскольку в соответст­вии с абз.2 ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» прокуратуре может быть поручено исполнение и других функций, установ­ленных федеральными законами.

Проверка законности правовых актов требует тщательной подготовки. Прокурору необходимо знать правовые основы ор­ганизации и деятельности органа, где будет проводиться про­верка, его компетенцию. Она может производиться как по месту издания утих актов, так и путем истребования их в органы про­куратуры. Как правило, правовые акты, издаваемые представи­тельными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, регулярно поступают в прокуратуру. Акты органов контроля, а также других органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерче­ских организаций, осуществляющих деятельность, связанную с исполнением законов, могут быть проверены прокурором по месту их издания. Прокурор должен учитывать при проведении проверок, на каких объектах следует осуществлять регулярный надзор, знать о наличии в них правовой службы и иметь сведе­ния о прежних нарушениях законов при издании правовых ак­тов.

Поводами для проведения проверок законности издаваемых правовых актов могут являться сведения, получаемые им из разных источников. Эти источники информации нами ранее бы­ли рассмотрены.

Прокурор должен знать типичные нарушения, которые до­пускаются при издании правовых актов.⁹² К ним относятся:

1. отсутствие предусмотренных в законе фактических об­стоятельств, являющихся основанием для издания соответст­вующих правовых актов;

2. издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

3. произвольное толкование положений закона, обусловив­шее принятие противоречащего ему правового акта;

4. умышленное искажение смысла закона в изданном право­вом акте;

5. неправильный выбор закона, положенного в основу ре­шения вопросов, представленных в правовом акте;

6. нарушение компетенции (выход за се пределы) органом или должностным лицом, издавшим правовой (нормативный) акт;

7. издание правового (в том числе нормативного) акта в на­рушение нормативного акта, имеющего большую юридическую силу;

8. ограничение чьих либо прав и охраняемых законом инте­ресов, не предусмотренное законом;

9. разрешение правовым актом действий, запрещенных за­коном;

10. несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры из­дания актов (например, принятие акта находится в ведении вы­шестоящего органа власти, а принят нижестоящим органом, или акт органа власти подлежит коллегиальному принятию, а при­нят единолично, отсутствовал кворум, необходимый для приня­тия акта и т.д.).

К числу актов, подлежащих проверке, могут относиться ак­ты разные по форме и содержанию. Это могут быть: законы, ус­тавы, постановления, распоряжения, приказы, указания, резо­люции и другие императивные решения, влекущие за собой юридические последствия. Акты, подлежащие надзору, могут быть как нормативные, то есть являться правилами, рассчитан­ными на их применение неоднократно и многими лицами, так и - правоприменитсльные, индивидуальные, которые относятся к регулированию отношений с отдельными органами, юридиче­скими лицами, гражданами или должностными лицами. При проверке законности актов необходимо просматривать не толь­ко эти акты, но и приложения к ним в виде справок, удостовере­ний, форм отчетности, гак как эти приложения, хотя и не явля­ются правовыми актами, но могут стать источниками правона­рушений.

Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров предупреждения возможности принятия незаконных актов пу­тем участия в заседаниях органов, принимающих решения, дачи заключений и подготовки проектов правовых актов. Предварительное ознакомление с проектами нормативных актов законо­дательных и исполнительных органов власти и управления по­зволяет прокурору сопоставить эти акты с законодательной ба­зой, чтобы затем дать компетентное и квалифицированное за­ключение об обоснованности внесенных проектов.

При обнаружении незаконного правового акта прокурор вправе потребовать объяснений от должностных лиц, имеющих отношение к изданному акту, а также юристов, работников служб и т.д.

По результатам проверки прокурор может использовать любую нз предусмотренных Законом форм реагирования, начи­ная от протеста и представления и кончая возбуждением произ­водства об административном правонарушении или уголовного дела. Некоторые из актов могут быть применены одновременно. Например, одновременно с протестом вносится представление или возбуждается уголовное дело. Важной формой реагирова­ния прокурора на незаконные правовые, в том числе норматив­ные акты, является его обращение в суды в соответствии с их компетенцией. Обнаружив не соответствующий Конституции РФ или федеральному закону закон субъекта Федерации, он об­ращается в суд субъекта Федерации общей юрисдикции или в арбитражный суд, а также в Верховный Суд РФ или Высший арбитражный суд с заявлением о признании этого закона недей­ствующим, а при обнаружении другого незаконного норматив­ного или иного правового акта - с заявлением о признании этого акта недействительным.⁹³ Рассмотрение дел об оспаривании конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. в случае несоответ­ствия этих нормативных правовых актов Конституции Россий­ской Федерации, отнесено исключительно к компетенции Кон­ституционного Суда РФ (ст. 125 ч. 2 Конституции Российской Федерации, ст. 74 ч. 3 Закона «О Конституционном Суде»). В то же время Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставил прокурору права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам оспаривания названных нормативных ак­тив. Создавшееся положение вступило в противоречие со ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», где в числе надзорных функций, выполняемых прокурором, указана функция надзора за соблю-

дением Конституции Российской Федерации. В развитие этого положения в ч. 1 ст. 21 главы 1 раздела третьего «Надзор за ис­полнением законов» Закона «О прокуратуре в РФ» предметом надзора названо, в частности, соблюдение Конституции Россий­ской Федерации, а в абзаце 3 ч. 3 ст. 22 этого Закона прокурору представлено полномочие: обращаться в суд с требованием о признании незаконных актов недействительными. Наконец, в ст. 129 ч. 5 Конституции РФ установлено, что полномочия про­куратуры определяются федеральным законом, каковым и явля­ется Закон «О прокуратуре». Сопоставление Конституции и на­званных законов позволило Конституционному Суду устано­вить, что пробел в Законе «О прокуратуре РФ» о полномочии прокурора обратиться в Конституционный Суд с запросом о конституционности федерального закона может быть восполнен путем толкования всех рассмотренных положений, позволяю­щих придти к выводу, что прокуратура в лице Генерального прокурора имеет право обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ конституций или ус­тавов субъектов Российской Федерации, законов субъектов Фе­дерации, противоречащих Конституции Российской Федерации. Такое толкование обеспечивает системность деятельности про­куратуры при осуществлении надзора за соблюдением Консти­туции РФ, соответствием федеральным законам актов, издавае­мых поднадзорными прокурору субъектами.⁹'' С принятием но­вого АПК РФ изменилась подведомственность дел об оспари­ваемых нормативных актах, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку теперь эти дела подведомственны арбитражным судам, прокуроры должны об­ращаться с заявлениями о признании нормативных актов этой категории недействующими или недействительными в соответ­ствующие арбитражные суды.

Изменения, внесенные в Закон «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации» 19/29 июля 2000 г., и в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» 7июля/4 августа 2000 г. принципиально изменили возмож­ность устранения противоречий в издаваемых нормативных актах и их отмены в силу несоответствия нормативным актам, имеющим высшую юридическую силу, после признания их су­дом недействующими или недействительными. ⁵ Это повысило эффективность принесения прокурором протестов на незакон­ные нормативные правовые акты и заявлений прокурора в суд о признании недействующими или недействительными этих нор­мативных актов. Непринятие органами власти субъектов Феде­рации (законодательными и исполнительными) мер к отмене или изменению незаконных нормативных актов после проведе­ния определенной процедуры дает право президенту РФ, в том числе по предложению Генерального прокурора, распустить за­конодательный (представительный) орган субъекта Федерации, а высшее должностное лицо исполнительной власти отрешить от должности.

Представительный орган местного самоуправления по этим же основаниям может быть распущен в порядке, установленном законом субъекта Федерации, или федеральным законом, если нет такого закона субъекта Федерации, а глава местного само­управления отрешен от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации, за исключе­нием глав муниципальных образований столиц и администра­тивных центров Субъектов Федерации, либо указом Президента Российской Федерации. При этом, предложение Президенту об отрешении главы муниципального самоуправления может быть внесено, наравне с другими компетентными органами и долж­ностными лицами, Генеральным прокурором Российской Феде­рации.

4.5.2. Надзор за исполнением законодательства об административной ответственности

Прокурору следует иметь в виду о необходимости прово­дить проверки законности решений и постановлений законода­тельных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления об установлении административной ответствен­ности. (См. надзор прокурора за законностью издания правовых актов).

Надзор за исполнением законов об административной от­ветственности представляет определенную сложность в связи с большим кругом органов (должностных лиц), имеющих право применять административные взыскания. Прокурору перед про­ведением проверки следует ознакомиться с соответствующим законодательством, регулирующим права и обязанности орга­нов, имеющих право налагать административные взыскания.

В соответствии с разделом 3 Кодекса РФ об администра­тивных правонарушениях дела об административных правона­рушениях рассматриваются: 1.судьями; 2. комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3.органами внутренних дел (милиции); 4.органами и учреждениями уголовно - исполни­тельной системы; 5.налоговыми органами; 6. органами налого­вой полиции; 7.органами, ответственными за исполнение феде­рального бюджета; В таможенными органами; а также государ­ственными инспекциями, органами, осуществляющими отрасле­вой надзор и контроль, другими органами, уполномоченными на то законодательными актами РФ в соответствии с КоАП РФ. Ныне их 61.

Общая шкала административной ответственности преду­сматривает следующие меры административного воздействия: I. предупреждение, 2. административный штраф, З. возмездное изъятие орудия или предмета административного правонаруше­ния, 4.конфискация орудия или предмета административного правонарушения, 5. лишение специального права, 6. административный арест, 7. административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, 8.дисквалификация.

Административные взыскания могут применяться органами и должностными лицами е учетом предоставленных им полно­мочий и только по вопросам, отнесенным к их компетенции. Поэтому прокурор должен знать компетенцию проверяемого органа и должностных лиц по применению мер административ­ной ответственности, в частности, знать о пределах штрафных санкций, в назначении которых правомочны соответствующие органы или должностные лица.

Проверки соблюдения законодательства об административ­ной ответственности проводятся прокуратурой не только по

сигналам о правонарушениях, но и в порядке реализации плано­вых мероприятий.

Перед проверкой прокурору следует иметь информацию о состоянии законности (наличии правонарушающих актов) в проверяемом органе. Например, при назначении проверок сле­дует учитывать данные, имеющиеся в ГИБДД (ГАН), органах внутренних дел. других органах, имеющих право привлечения к административной ответственности, сообщения СМИ, жалобы и заявления граждан.

В соответствии со ст. 24.6 прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве судов. В соответствии со ст. 25.11 прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотре­нии дела об административном правонарушении; заявлять хода­тайства; давать заключения по вопросам, возникающим во вре­мя рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от уча­стия в деле, а также совершать иные, предусмотренные феде­ральным законом действия.

Основные процессуальные положения, которыми должны руководствоваться органы и должностные лица при наложении административных взысканий, урегулированы разделом 4 КоАП РФ.

Проводя проверку материала об административном право­нарушении, прокурор должен знать, что протокол об админист­ративном правонарушении должно составлять уполномоченное должностное лицо, перечень которых установлен ст. 28.3 КоАП. К нему прилагается письменное объяснение нарушителя, пока­зания свидетелей или потерпевшего (в некоторых случаях могут быть указаны адреса потерпевшего и свидетелей правонаруше­ния), могут быть заключения экспертов, вещественные доказа­тельства, документы о взятии проб и образцов, документы, в которых излагаются сведения, имеющие доказательственное значение и удостоверенные или изложенные организациями, должностными лицами и гражданами. В протоколе могут быть отражены показания специальных технических средств. Рассмотрение дела об административном правонарушении завер­шается вынесением постановления органа, наложившего взыскание. В нем должны быть указаны время, место, сущность, доказанность проступка и правовая оценка (квалификация) со­вершенного нарушения; учет имущественного положения на­рушителя закона, вид административного взыскания; если на­значен административный штраф, то его размер, срок и порядок уплаты. Далее, должны быть данные об объявлении постановле­ния и вручении его копии нарушителю, а также о разъяснении порядка и сроков обжалования. Проверками, проведенными прокуратурами некоторых районов Алтайского края, было уста­новлено, что при вынесении постановлений о привлечении гра­ждан к административной ответственности в документах не ука­зываются обстоятельства, установленные при рассмотрении дел, не разъясняется порядок и сроки обжалования постановлений, в результате чего многие постановления обжалуются гражданами и отменяются судом, как незаконные и необоснованные. На этом основании прокуратурами районов по результатам прове­денных обобщений были внесены представления в органы, рас­сматривавшие протоколы об административных правонаруше­ниях.

Проверяя законность постановления о наложении админи­стративного взыскания, прокурор должен установить, правомо­чен ли орган (должностное лицо) применить данное взыскание: совершило ли лицо, привлеченное к административной ответст­венности, административный проступок; предусмотрено ли за­конодательством примененное к нарушителю административное взыскание; учтены ли при определении размера штрафа тяжесть проступка, личность виновного и его имущественное положе­ние; не истекли ли сроки давности для применения взыскания и приведения постановления в исполнение; не ущемлено ли право лица, привлеченного к ответственности, на обжалование поста­новления; соблюден ли порядок исполнения постановления о применении взыскания; если дело было прекращено, обосно­ванность его прекращения.

Если в ходе проверки прокурор обнаружит, что орган, вы­несший постановление, принял незаконные меры о применении воздействия за административное правонарушение, он в соот­ветствии со ст. 30.10 приносит протест на не вступившее в за­конную силу постановление по делу об административном пра­вонарушении в том порядке и сроки, которые предусмотрены для обжалования. Срок обжалования 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска срока по уважительной причине он может ходатайствовать о восста­новлении срока. Протест подаётся или в вышестоящий орган, или вышестоящему должностному лицу, или по усмотрению прокурора в районный суд. Если постановление было вынесено коллегиальным органом, то - в районный суд по месту рассмот­рения дела. На постановление судьи протест подается в выше­стоящий суд. Постановление по делу о юридическом лице, за­нимающемся предпринимательской деятельностью, или лице, занимающемся предпринимательством без образования юриди­ческого липа, на основании ст. 38,10 опротестовывается в ар­битражный суд.

В соответствии со ст. 28.4 прокурор, обнаружив факт адми­нистративного правонарушения, может вынести постановление о возбуждении производства об административном правонару­шении. Законодатель установил, по каким конкретно правона­рушениям прокурору следует реагировать таким образом. Пере­чень правонарушений, приведенных в ч. 1 ст. 28 свидетельству­ет, что это те правонарушения, в отношении которых вмеша­тельство прокурора необходимо для пресечения незаконных действий должностных лиц или организаций. В их числе могут быть названы: нарушение должностными лицами, избиратель­ными комиссиями избирательных прав граждан; порядка прове­дения выборов и референдума; порядка хранения информации о [ражданах; принуждение к участию или отказу от участия в за­бастовках; самовольное прекращение работы с целью разреше­ния трудовых споров; нарушение сроков рассмотрения заявле­ний о предоставлении земельных участков и водных объектов. Однако, обнаружение прокурором других, кроме названных, административных правонарушений позволяет ему вынести по­становление о возбуждении производства об административном правонарушении и в других случаях. Поэтому в случае, если материалы об административном правонарушении не получили своей законной реализации, он также может вынести такое по­становление.

Постановление прокурора, сроки и порядок составления должны соответствовать тем требованиям, которые предъявля­ются для протоколов об административных правонарушениях.

Физическому лицу или представителю юридического лица должны быть разъяснены их права и обязанности, предусмот­ренные КоАП, с отметкой в постановлении. Им представляется возможность ознакомления с этим постановлением. Копия по-

становления прокурора по их просьбе, а также по просьбе по­терпевшего должна быть им вручена.

Отдельным вопросом данного направления надзора являет­ся надзор за законностью административного задержания, а также надзор за исполнением законов в специальных приемни­ках для содержания лиц, арестованных в административном по­рядке.

Правом административного задержания наделены органы внутренних дел, таможенные органы, пограничные войска, должностные лица военизированной охраны, должностные лица военной автомобильной инспекции, военнослужащие и должно­стные лица органов уголовно г исполнительной системы. Реше­ние об административном задержании принимается начальни­ком соответствующего органа или его заместителем. Срок ад­министративного задержания не может превышать трех часов. Таможенным органам представлено право задержания на срок до 48 часов. За нарушение пограничного режима срок задержа­ния может быть увеличен до 10 суток. Лицо, может быть задер­жано на 48 часов за административное нарушение, влекущее взыскание в виде административного ареста. Административное задержание вправе осуществлять только уполномоченные орга­ны (должностные лица ОВД, пограничной службы, таможенных органов, ведомственной и вневедомственной охраны при орга­нах внутренних дел, военнослужащие внутренних войск МВД, должностные лица военной автомобильной инспекции, уголов­но - исполнительной системы). Административное задержание может длиться не более 3-х часов, но законодательными актами Российской Федерации могут устанавливаться и другие сроки: лица нарушившие пограничный режим могут быть задержаны на срок до 48 часов, а с санкции прокурора - на 10 суток. Тамо­женные органы имеют право задерживать за нарушение тамо­женных правил на срок - до 48 часов. За мелкое хулиганство, злостное неповиновение работнику милиции, нарушение поряд­ка и организации уличных шествий и демонстраций правонару­шители могут быть задержаны органами охраны общественного порядка до рассмотрения дела судьей, но не более чем на 48 ча­сов.

В ходе проверки прокурор обязан выяснить, не нарушен ли срок административного задержания, который исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления.

Далее, выясняется наличие достаточных оснований для ад­министративного задержания, доказанность факта совершения административного правонарушения, необходимость пресече­ния правонарушения. Следует проверить соответствие протоко­ла задержания требованиям ст. 27.4 КоАП РФ (дата и место со­ставления, ФИО и должность лица, составившего протокол, све­дения о личности задержанного, время, место и мотивы задер­жания). Протокол должен быть подписан составителем и задер­жанным. Несовершеннолетние содержатся отдельно от взрос­лых. О задержании несовершеннолетнего уведомляются роди­тели или лица, их заменяющие.

Если установлена незаконность задержания, прокурор или его заместитель выносит постановление об освобождении за­держанного, которое безотлагательно исполняется.

В специальных приемниках для содержания лиц, арестован­ных в административном порядке."⁶ прокурор должен проверять обоснованность приема арестованных на основании постанов­ления уполномоченного должностного лица (судьи) об админи­стративном аресте, своевременность исполнения постановления и соблюдение сроков содержания. В срок содержания должно засчитываться время административного задержания. Недопус­тимо помещение в приемник задержанных по подозрению в со­вершении преступления. Прокурор проверяет соблюдение тре­бований о раздельном содержании отдельных групп арестован­ных в соответствии с установленными правилами (мужчин от­дельно от женщин, инфицированных заразными заболеваниями отдельно от здоровых, арестованных за приобретение наркоти­ков в небольших размерах отдельно от других лиц, отдельно содержатся арестованные иностранцы и лица без гражданства). Прокурор обращает внимание на соблюдение требований мате­риально-бытового и санитарно-гигиеничсского содержания аре­стованных (соблюдение норм питания, обеспечение горячей нищей, наличие спального места и постельных принадлежно­стей, соблюдение нормы санитарной площади на одного человека - 4 кв. м.). Прокурор должен выявлять наличие фактов на­рушения режима, в частности, употребления арестованными спиртных напитков, наркотиков, игры в карты, хранения запре­щенных к пользованию предметов, обмена личных вещей аре­стованными друг с другом; должен проверять законность при­меняемых администрацией мер в отношении нарушителей ре­жима (перевод в отдельную камеру, запрещение получения пе­редач). Поскольку арестованные могут с их согласия привле­каться на физические работы, прокурор проверяет законность их трудоиспользования, его организации администрацией и мест­ными органами исполнительной власти.

По выявленным нарушениям прокурор должен реагировать в соответствии со своими полномочиями по надзору за испол­нением законов.

При проведении проверок прокурор обязан обращать также внимание на законность применения ареста уполномоченным должностным лицом (судьей), наличие установленных законо­дательством документов. Наиболее частым нарушением являет­ся арест при отсутствии доказательств совершения администра­тивного проступка. Иногда судьи административно арестовы­вают задержанного в связи с подозрением в совершении престу­пления по просьбе оперативных работников милиции. При ус­тановлении, что административный арест произведен незакон­но, прокурор должен принести протест вышестоящему суду на предмет отмены постановления Он подлежит направлению в вышестоящий суд в день поступления протеста.

4.5.3. Надзор за исполнением законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества

Это направление надзора является сравнительно новым. Он (надзор) стал осуществляться с момента принятия Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предпри­ятий».⁹⁷

Данный надзор является одним из приоритетных направле­ний в связи с необходимостью решения задач развития и регу­лирования экономики, а также с целью защиты интересов госу­дарства и граждан. Сложность его состоит в том, что законы и другие нормативные акты, регулировавшие приватизацию, страдали большим несовершенством, были противоречивы, своевременно не сложился нормальный государственный кон­троль за переходом государственной собственности в другие организационно-правовые формы.

На органы прокуратуры возлагается задача следить за со­блюдением законов о разграничении федеральной собственно­сти, собственности субъектов Федерации и собственности му­ниципальных образований. Они также обязаны обеспечить за­щиту интересов государства и общества от попыток неправо­мерного обогащения некоторых нечестных лиц. Прокуратура должна принимать меры к защите прав и законных интересов трудовых коллективов приватизируемых предприятий.

Для осуществления надзора прокурору следует ознакомить­ся с теми законодательными и другими нормативными актами, которые регулировали проведение приватизации. Это - Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества, принятый 30.11.01⁹⁸, действовавший до него Закон «О привати­зации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ», принятый 24 июня 1997 го­да, действовавший еще ранее Закон РФ «О приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий» от 03 июля 1991 года ^|0), Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономи­кой» ^|(", Указ Президента РФ от 29 января 1992 года «Об уско­рении приватизации государственных и муниципальных пред­приятий» (утратил силу на основании Указа Президента РФ от 26 марта 2003 г. ¹⁰²и ряд других законов и подзаконных норма­тивных актов.

Нужно иметь в виду, что с принятием нового Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», предыдущие законы утратили свою силу, но под­лежат учету при оценке правонарушений, допущенных до его принятия.

Прокурор должен знать, что органы, занимающиеся реше­нием вопросов о приватизации, это - Министерство экономиче­ского развития и торговли РФ и подотчетное ему Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, комитеты по управлению государственным и муниципальным имущест­вом на уровне субъекта Федерации, и Федеральная налоговая служба. Вопросами приватизации занимаются также админист­рация субъектов Федерации и органы местного самоуправления, а сама приватизация происходит на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях.

Характерными нарушениями законности в процессе прива­тизации государственной собственности являлась передача го­сударственной собственности на баланс коммерческих структур либо в их уставные фонды при отсутствии оснований для при­обретения собственности в установленном законом порядке, нарушение прав трудовых коллективов в ходе акционирования предприятий, приватизация объектов социально-культурного назначения, исключенных из этого процесса законодательством, преобразование государственных предприятий в акционерные общества либо другие организационно-правовые формы без со­блюдения законодательства о приватизации.

Прокурору при проведении проверок следует выяснить, включено ли имущество, предполагаемое к приватизации в про­гнозные планы Правительства в отношении федеральной собст­венности, включено ли в план приватизации имущество субъек­та Федерации или муниципальное имущество. Состав переда­ваемого в приватизацию имущества должен быть определён в передаточном акте, в который включаются все активы и пасси­вы и другие данные согласно ст. 11 Закона «О приватизации...» В плане приватизации должны быть указаны способы привати­зации.

Многочисленные нарушения допускаются при реализации плана в способах продажи государственного имущества /акционирование, конкурсная продажа на аукционах, назначение первоначальной цены/. Так, допускался прямой выкуп имущест­ва без проведения конкурса и аукциона, когда цена его назначалась произвольно и ниже реальной стоимости. Нормативная це­на - минимальная цена, по которой возможно отчуждение, должна определяться в порядке, установленном Правительст­вом. Начальная цена приватизируемого государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях, преду­смотренным данным законом на основании отчёта об оценке имущества, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Прокурор должен ориентироваться в правоотношениях, воз­никающих в процессе приватизации. Важно выяснить, были ли соблюдены требования закона о покупателях государственного и муниципального имущества, а также о перечне документов, представляемых покупателями в соответствии с постановлением Правительства РФ. Продажа федерального имущества осущест­вляется специализированным учреждением после передачи ему приватизируемых объектов Федеральным органом по управле­нию государственным имуществом.

В плане приватизации должны быть предусмотрены спосо­бы, которыми будет проведена приватизация. Эти способы мо­гут быть только те, которые предусмотрены данным Федераль­ным законом. Они перечислены в ст. 12 Закона. Решение об ус­ловиях приватизации принимается только на основании про­гнозного плана приватизации, принятого Правительством или плана, принятого администрацией субъекта Федерации, муни­ципального органа. Решение о приватизации содержит сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 14 Закона «О приватизации...», в ча­стности способ приватизации, нормативную цену, срок рассроч­ки платежа, если она предоставляется; при продаже унитарного предприятия указывается состав подлежащего приватизации имущества, а также те объекты, которые исключены из привати­зации, другие сведения. О проведении продажи приватизируе­мого имущества должна быть в установленные сроки и порядке дана информация Правительством, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, в которой со­общено, кем принято решение об условиях приватизации, на­именование приватизируемого имущества, способ приватиза­ции, начальная цена и другие вопросы согласно ч. 4 ст. 15 Зако­на. Несоблюдение этих требований создает основания для при­знания актов о приватизации незаконными, а сделок недействи­тельными.

Прокурор должен знать, что способами приватизации явля­ются:

1. преобразование унитарного предприятия в открытое ак­ционерное общество;

2. продажа государственного или муниципального имуще­ства на аукционе;