Принципы организации и деятельности прокуратуры

В 1922 году В.И. Ленин стал вести речь о необходимости создания прокуратуры РСФСР, считая, что с ее помощью можно обеспечить строгое исполнение законов Советской власти, борьбу с местничеством. В своем письме в Политбюро, назван­ном: «О двойном подчинении и законности», продиктованном И.В. Сталину по телефону,⁵³ Ленин назвал в числе других три основных принципа, которые должны быть положены в основу организации и деятельности прокуратуры: 1. единство, 2. централизация, 3. независимость прокуратуры.

Принцип единства предполагал, что прокуратура должна быть единым органом для всей страны.

Принцип централизации означал необходимость подчине­ния снизу доверху всех прокуроров прокурору республики.

Принцип независимости устанавливал, что создаваемая прокуратура должна быть независима от каких-либо местных (местнических) и ведомственных влияний.

Эти три принципа в дальнейшем в разных редакциях норма­тивных актов проходили в качестве основных. Они обеспечили организацию и деятельность прокуратуры на протяжении исто­рии ее существования с 1922 года до наших дней. При этом сле­дует признать, что реально прокуратура никогда не была независимой в полном смысле этого слова. Согласно ленинской идее она должна была зависеть от трех высших партийных органов: Политбюро, Оргбюро и ЦКК. Ленин писал, что прокуратура должна находиться под самым близким наблюдением этих ор­ганов. Таким образом он надеялся добиться, чтобы никто, кроме высшей партийной власти, не мог оказывать влияние на дея­тельность прокуратуры. В действительности прокуратура с са­мого начала оказалась в ведении народного комиссариата юсти­ции, в состав которого она вошла, а через него и в ведении пра­вительства - СНК, который являлся одним из законодательных органов, принимавших нормативные акты относительно функ­ционирования прокуратуры. Прокуратура попала также под влияние местных органов власти. Без согласия местных партий­ных органов (а они были местной властью и фактически и юри­дически) не проходило назначение ни одного районного, обла­стного или республиканского прокурора, и это ставило проку­роров в прямую зависимость от них.

После того, как КПСС перестала быть руководящей и на­правляющей силой, партийные органы в лице партийных орга­низаций были удалены из органов прокуратуры. В Конституции РФ установлены соответствующие ограничения деятельности любых партийных органов. Прокуратура оказалась выведенной из-под влияния общественных объединений и получила реаль­ные возможности осуществлять свою деятельность по надзору за соблюдением законов, а также привлекать к уголовной ответ­ственности лиц, совершивших преступления, независимо от ор­ганов власти.

Для того, чтобы обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гра­жданина, а также охраняемые законом интересы общества и го­сударства в статье 4 Закона «О прокуратуре РФ» (в редакции 1995 года) закреплены принципы организации и деятельности прокуратуры РФ. В части 1-ой этой статьи указано, что проку­ратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчине­ния нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В этой норме заложены два важных принципа деятельности прокуратуры: единство и централизация с едино­началием со стороны Генерального прокурора. В части 2-ой указанной статьи закреплен принцип независимости. Принцип единства прокуратуры проявляется в том, что прокуратура является единой системой, возглавляемой Генеральным прокурором. Все работники прокуратуры назначаются вышестоящими про­курорами, а руководители отдельных звеньев, начиная с район­ного или городского звена назначаются на должность Генераль­ным прокурором. Единство прокуратуры проявляется также в том, что в России нет прокуроров, не входящих в систему, под­чиненную Генеральному прокурору. Единство прокуратуры обеспечивает одну из главных задач ее деятельности, соблюде­ние единой законности, единого правового поля, чтобы не было различного содержания законности в зависимости от места и времени исполнения законов и особенностей лиц, которые эти законы исполняют. Благодаря единству прокуратуры, возможно обеспечивать единство законности при проведении в жизнь тре­бований государственной политики, закрепленной в законах. Принцип централизации прокуратуры проявляется в том, что вес прокуроры подчинены вышестоящим прокурорам и через них Генеральному прокурору, что все руководители надзорных звеньев: прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуро­ры районов и городов и приравненные к ним прокуроры назна­чаются Генеральным прокурором. Централизация, сочетаемая с единоначалием, позволяет обеспечивать единые требования при выполнении прокуратурой своих полномочий в ее надзорной и иной деятельности, направленной на соблюдение Конституции РФ и исполнение всех законов. Принцип независимости прояв­ляется в том, что органы прокуратуры осуществляют полномо­чия независимо от федеральных органов государственной вла­сти, органов государственной власти субъектов РФ, органов ме­стного самоуправления, общественных объединений. Прокура­тура независима от каких бы то ни было ведомственных или ме­стных влияний.

Закрепление и фактическая реализация указанных трех принципов требует, чтобы они действовали взаимосвязано друг с другом. Независимость прокуратуры возможна лишь при условии, что она является единым централизованным органом. Подчиненные прокуроры всегда могут найти поддержку со сто­роны вышестоящих прокуроров, а также - Генерального проку­рора РФ в их противостоянии попыткам воздействовать на ор­ганы прокуратуры при принятии ими решений по вопросам за­конности или привлечения к уголовной ответственности.

Независимость прокуратуры имеет определенные гарантии, закрепленные в Законе «О прокуратуре РФ». I) прокуроры и следователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами мест­ного самоуправления, тем самым они потенциально выводятся из-под влияния тех органов, в которые они могли быть избраны; 2) прокурорские работники не могут являться членами общест­венных объединений, преследующих политические цели и при­нимать участие в их деятельности, не допускается создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели в органах и учреждениях прокуратуры, а проку­роры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Это означает, что ни одна партийная организация, будь - то коммунистическая или какая-либо другая, не может быть создана в органах прокурату­ры и, что решение партийной организации не может заставить работников прокуратуры подчиниться при решении вопросов, касающихся рассматриваемых дел; 3) прокурорские работники не могут совмещать свою основную деятельность с иной опла­чиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподава­тельской, научной и творческой, таким образом, устраняется возможность, чтобы работники прокуратуры были заинтересо­ваны в совершении таких действий, которые обусловлены их зависимостью от наймодателя или других руководителей. Га­рантией независимости прокуратуры является указание в статье 5 Закона «О прокуратуре РФ» о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Гарантией недопусти­мости вмешательства в деятельность органов прокуратуры явля­ется, что прокурор и следователь не обязаны давать объяснения по существу находящихся в их производстве дел, а также пре­доставлять их кому бы то ни было для ознакомления. Это под­твердил в своем постановлении от 18 февраля 2000 г. Конститу­ционный Суд РФ при проверке конституционности п.2 ст. 5 За­кона «О прокуратуре РФ». Он постановил, что предоставление прокуратурой материалов возможно только тому гражданину, чьи права и свободы оказались нарушенными в результате про­веденной проверки и не предоставления ему для ознакомления полученных после окончания этой проверки сведений, непо­средственно затрагивающих его права и свободы.⁵⁴ Попытки воздействия в какой бы-то ни было форме с целью повлиять на принимаемое решение или с целью воспрепятствования деятельности прокурора со стороны федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц влечет за собой уголовную или администра­тивную ответственность.

Важным принципом деятельности прокуратуры является принцип гласности. Органы прокуратуры действуют гласно. Однако при этом не могут нарушаться требования законода­тельства об охране прав и свобод граждан, а также о государст­венной и иной специально охраняемой законом тайне. В целях обеспечения принципа гласности в составе Генеральной проку­ратуры создано самостоятельное структурное подразделение -Центр информации и общественных связей. Центр организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, в частности, о мерах по охране прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, иными правонарушениями. В пункте 2 части 2-ой статьи 4 установлены пределы гласности в деятельности органов прокуратуры. Глас­ность ограничена конституционными требованиями, связанны­ми с частью 1 статьи 23 Конституции РФ, согласно которой ка­ждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну. Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Рос­сийской Федерации о государственной тайне, кроме того они должны соблюдать требования о служебной и коммерческой тайне (в ст. 139 ГК РФ содержится понятие служебной и ком­мерческой тайны). Правительство РФ установило перечень све­дений, которые не могут составлять коммерческую тайну (по­становление от 5 декабря 1991 года № 35).⁵" Разглашение охра­няемой законом тайны влечет уголовную (в отношении тайны усыновления или государственной тайны соответственно по ст. ст. 155, 283 У К РФ), или материальную, или дисциплинар­ную ответственность.

Помимо обеспечения гласности деятельности на прокурату­ру возложена обязанность информировать федеральные органы государственной власти, а также органы государственной вла­сти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности, т. к. в результате специфической надзорной и следственной деятельности прокуратура осве­домлена о состоянии законности во всех сферах правовых от­ношений. Кроме того, она получает информацию от правоохра­нительных органов по борьбе с преступностью. Именно в связи с необходимостью информирования высших Федеральных ор­ганов власти Генеральный прокурор ежегодно представляет доклад палатам Федерального Собрания и Президенту о состоя­нии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры обеспечивают та­кой информацией органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Населению ин­формация представляется по радио, телевидению, в печати, дру­гих средствах массовой информации, а также посредством чте­ния лекций и докладов, бесед, проведения собраний в коллекти­вах рабочих и служащих.