Ведомственные нормативные акты управления в органах прокуратуры

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием нормативных актов общего и индивидуального характера.

Важнейшим средством управления органами прокуратуры и направления их деятельности является издание Генеральным прокурором РФ на основе и во исполнение законов приказов, указаний, распоряжений и инструкций.

Эти акты касаются как общих вопросов организации работы органов прокуратуры, так и отдельных их направлений деятельности.

Приказы Генерального прокурора общего характера по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры в целом, по отдельным направлениям и участкам деятельности содержат совокупность норм и правил, которые создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, иных федеральных законов. Приказы не должны противоречить требованиям закона. В них обычно регулируются отдельные аспекты внутриорганизационных отношений в прокурорской системе, порядок деятельности органов прокуратуры, определяются критерии разграничения их полномочий по различным вопросам, содержатся иные нормы. Так, приказом Генерального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. "О повышении роли органов прокуратуры в борьбе- с преступностью и ее предупреждении" определены задачи и приоритеты деятельности прокуратуры в данной сфере, вытекающие из результатов анализа состояния законности, работы по ее укреплению и особенностей периода социально-экономического развития страны.

Приказом № 24 от 9 апреля 1996 г. разграничивается компетенция территориальных и специализированных прокуратур. Это создает нормативную основу по организации взаимодействия прокуратур, устранения дублирования в их работе. По основным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, независимо от их уровня в прокурорской системе, Генеральный прокурор издает так называемые "отраслевые" приказы. В них конкретизируются задачи, возложенные на прокуратуру, определяются сферы правовых отношений, приоритетные при выполнении функций прокуратуры в данном направлении.

Примером комплексного нормативного регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской федерации является приказ Генерального прокурора РФ № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью". В нем дается оценка криминогенной ситуации, анализ наметившихся негативных явлений и тенденций, конкретизируются задачи органов прокуратуры, вводится ряд нормативных решений по регулированию организационных отношений, в частности, между территориальными и специализированными прокуратурами.

Указание Генерального прокурора РФ является нормативным актом общего характера, принимаемым по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их деятельности.

Инструкция представляет собой систематизированную совокупность рекомендаций и предписаний, излагаемых в нормативной форме. В них обычно содержатся правила и разъяснения, регулирующие организационные, кадровые, методические, финансовые, технические стороны деятельности органов прокуратуры.

Они обычно относятся к обеспечивающим основную деятельность прокуратуры сферам, которые в силу этих обстоятельств не урегулированы должным образом в законе (о делопроизводстве, статистической отчетности, порядке хранения вещественных доказательств, служебного оружия и т.п.).

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры. Прокуроры субъектов Федерации обладают аналогичными правами в пределах своей компетенции. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируется положением о данном подразделении. Положениями определяется следующий круг вопросов: задачи, возложенные на подразделение; функции, которыми оно наделяется; основные полномочия в отношении иных подразделений (о получении информации, взаимодействии, разграничении управленческих функций в отношении нижестоящих органов, особенно по контролю за их деятельностью и др.). Определяется структура подразделения, особенности задач, полномочий и порядок взаимодействия внутренних подразделений (управления, главного управления); принципы организации работы в подразделении (обычно это предметный и зональный принципы), организационные полномочия начальника подразделения, других прокурорских работников, входящих в его состав.

Положение о структурном подразделении вступает в силу после его рассмотрения и утверждения соответствующим прокурором.

Руководство нижестоящими органами осуществляется также путем направления им информационных писем — обзоров по различным вопросам деятельности прокуратуры. От приказов и указаний они отличаются менее выраженной директивностью содержащихся в них положений. Обычно эти акты только сопровождаются приказами, указаниями соответствующего прокурора, обязывающими органы прокуратуры использовать в целях совершенствования работы содержащиеся в них положения, выводы и рекомендации. Обзор предполагает достаточно полное исследование практики органов прокуратуры по одному направлению или ряду направлений их деятельности, реализации той или иной функции и обычно отличается фундаментальностью обобщения, разнообразием источников информации и методов ее собирания, продолжительностью периода, за который проводится, глубиной и разноаспектностью выводов.

В отличие от обзора необходимость в подготовке информационного письма нижестоящим органам может возникнуть на основе нескольких и даже одного факта, характерных своей поучительностью, новизной для практики работы прокуроров, следователей. При этом важна прежде всего оперативность его направления с тем, чтобы быстро оказать корректирующее воздействие на процесс функциональной деятельности органов прокуратуры в той или иной сфере общественных отношений (например, информация о новых способах совершения или выявления правонарушений, ошибках в практике надзора и т.п.).

С учетом конкретных обстоятельств письмо может содержать указания о проведении отдельных действий в установленные сроки, требование информировать вышестоящего прокурора об аналогичных фактах в определенные сроки. Тем самым повышается уровень директивности письма.

Составляются и такие индивидуальные организационно-распорядительные акты, посредством которых реализуются решения, устанавливающие (изменяющие) прокурорско-управленческие правоотношения, как распоряжение о распределении обязанностей между прокурорами отдела; представление вышестоящему прокурору; задание; акт проверки работы подчиненной прокуратуры; заключение по материалам проверки заявления, жалобы и по иным основаниям, замечания на надзорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.

Официальный характер управленческого решения, необходимость его документальности, точности и ясности формулирования правовых предписаний руководящих органов прокуратуры требует изложения актов организационно-распорядительного характера в строго определенных формах. Организационно-распорядительные акты направлены на создание условий для действенного осуществления задач, поставленных перед органами прокуратуры.

Эти акты следует рассматривать как важную разновидность служебной документации, отражающей самостоятельную управленческую деятельность. Они тесно взаимосвязаны, но и отличаются от следственных и надзорных актов и несут самостоятельную функциональную и процессуальную нагрузку. Эти акты должны отвечать общим требованиям, предусматривающим основания и порядок их составления, структуру и содержание. Они обычно состоят из вводной, описательной и постановляющей (предлагающей, директивной) частей. В одних актах эти части четко выражены, в других они лишь намечаются. Соотношение информационного потенциала в них и уровень их директивности зависят от характера и содержания решаемых при этом задач. В любом случае эти акты должны соответствовать требованиям закона, приказам и указаниям Генерального прокурора РФ.