Полномочия прокурора по осуществлении надзора за исполнением законов.

 

Нам на этот вопрос уже практически ответили, когда характеризовали признаки.

Посмотреть внимательностью статью 22 ФЗ «О прокуратуре».

 

3. Стадии прокурорской надзорной деятельности. Виды проверок и требования, предъявляемые к их проведению.

 

1. Информация о нарушении закона
2. Проверка этой информации

(составляется справка о том, что дала проверка)

1. Акт реагирования обращение в суд
2. Контроль за исполнением требований (актов реагирования)

Стадии – это основные этапы какой-то деятельности. Здесь это этапы прокурорско-надзорной деятельности.

Какие этапы можно выделить для надзора по исполнению законов:

1 этап. Наличие информации о правонарушении (ещё называют «повод»). Пункт 6 приказа 195 генпрокурора и там перечислено, что наличие информации обязательно – хотя есть и исключения, но для этого нужно либо указание генпрокурора, либо закрепление в законе полномочий надзорных за прокурором.

Если посмотрим на статью 22 ФЗ «О прокуратуре», то мы увидим, что полномочия свои прокурор может осуществлять когда у него для этого будут основания. Часть 1 статьи 22 – по предъявлению служебного удостоверения … проверять в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона. И это условие наличия информации – обязательно.

В иной ситуации будет использование должностного положения (возможно, в личных целях; можно иногда говорить и о злоупотреблении служебным положением).

2 этап, стадия. Проверка наличия признаков правонарушения в деянии должностных лиц, органов, учреждения и организаций.

Под проверкой понимается совокупность определённых мероприятий, которые в соответствии с компетенцией прокурор может использовать для установления нарушения закона.

Расширительному толкованию не подлежит – только то, что написано в законе. И проверять нужно обязательно, прокурор в данной ситуации собирает доказательства (не процессуальные, конечно) наличия в деяниях признаков правонарушения, которые могут повлечь за собой меры прокурорского реагирования.

3 этап. Фиксирование результатов проверки и принятие определённых решений.

Проверив, установив наличие признаков правонарушения, оперативный работник прокуратуры должен определиться с ответом. Если нет признаков правонарушения – то ответят, что не установлено признаков правонарушения. А если есть – то составляется проект акта прокурорского реагирования.

Почему проект акта? Потому что надзорной деятельностью проверки занимаются не прокуроры, которые наделены полномочиями выносить акты прокурорского реагирования (прокуроры или заместителями), а проверки осуществляет прокурор. А 54 статья ФЗ «О прокуратуры» говорит, что под прокурором понимается и старшие помощники, и помощники, и заместители, и прокуроры. Сами прокуроры редко занимаются проверками, чаще – помощники проверяют.

Поэтому проект акта, это предложение прокурору вынести акт прокурорского реагирования.

Правда, кроме этого проекта документа помощник прокурора должен ещё кое-какие действия провести. Прокурор решает, есть ли основания, то прокурор подпишет этот акт. Если нет оснований, если что-то неверно или неточно, значит принимает решение, что нарушений не установлено, не обнаружено.

Все факты фиксируются – и об обнаружении правонарушения, и об отсутствии такового.

Если это ревизия – то результаты ревизии, если объяснения – то изложенные объяснения, если специалист давал информацию – то заключение специалиста.

Всё это приходит к тому оперативному работнику прокуратуры, которому поручено проведение проверки.

Это ещё фиксируется в обязательном порядке в справке, которая по каждому обращению заводится. В неё и фиксируется, если не обнаружены нарушения закона.

После этого, так как жалоба от кого-то исходила, то нужно направить информацию заявителю, что проверка была произведена и что в её результате установлено или не установлено нарушение законов. И в законе говорится, что нужно обосновывать, если нет нарушений закона. Всякий отказ в удовлетворении жалобы должен быть мотивированным (это и в приказе генпрокурора закреплено).

Оригинал направляют заявителю, второй экземпляр – в архивах прокуратуры хранится.

Собрали все документы в папку, но они ещё никуда не сдаются. Самое главное, что есть в результате проверки – если нет нарушений, то сразу в канцелярию и архив, А если есть нарушения, то должны принять меры.

Протест рассматривается не позднее чем 10 дней с момента её поступления, если в самом протесте не установлены сокращённые сроки рассмотрения протеста. Закон не устанавливает, до какого можно сократить срок – тут на прокурорское усмотрение (может быть и в часах, а может и общий срок – 10 суток с момента поступления протеста соответствующему должностному лицу или органа).

О результатах рассмотрения должно быть письменно сообщено.

Представление рассматривается безотлагательно и в течение месяца информацию должна быть направлена прокурору о мерах, которые были приняты.

Предостережение – здесь срок действия закон не устанавливает, практика идёт из того, что всё зависит от деяния.

 

Это что касалось надзорных этапов и стадий.

Информация о правонарушении обязательно должна фиксироваться, даже если на приёме устно потребовали принять меры – то это должно быть зафиксированы. Если этот человек не может сам написать (по болезни, скажем), то фиксирует сам прокурор или его помощник и об этом обязательно указывается.

Фиксируются объяснения и заключения. На бумажном носителе информация о тех действиях, которые были совершены для установления нарушения законов.

Акты реагирования.

Относительно одного из них лишь – предостережения – закон содержит требования о письменной форме. И, пожалуй, постановление о возбуждении административного дела – но это в КоАПе сказано.

А в отношении других ничего не сказано (про протест и представление ничего не сказано в законе), но практика идёт из того, что надо облекать в письменную форму.

Просто все требования должны быть мотивированными. И если по телефону говорят – то это не совсем хорошо, даже если аудио-запись.

Когда-то в приказе генпрокурора было, что в качестве протеста можно рассматривать и устные требования. Но как её оценить и посчитать, как на неё реагировать прокурорскому работнику?

Да и, к сожалению, у нас существует палочная оценка деятельности – сколько принял решений, нарушений обнаружил…

В формальной точки зрения получается, что всё равно все акты реагирования облекаются в письменную форму. Это пробел в праве, которое в практике вот таким образом заполняет.

Ответ всегда должен быть на эти акты реагирования в письменной форме, а вот сам акт – не закреплено в законе.

 

Виды проверок и требования, предъявляемые к ним.

Когда мы говорим о стадиях или этапах и употребляем термин «проверка», то имеется ввиду именно совокупность мероприятий, проводимых для выявления нарушения закона (они проводятся в пределах требований, установленных в законе).

Что касается видов проверок, то здесь речь идёт о проверке как о единичном факте, одном из мероприятий, которые могут проводиться в рамках большой проверки и связаны с проверкой, скажем, должностных лиц.

Выделяют различные виды проверок. Их можно разделить по сферам деятельности.

Проверка исполнения требования закона в сфере пожарной безопасности, в сфере трудовых отношений и так далее.

По предмету надзора: проверка соответствия деяний должностных лиц и органов и проверка соответствия законов правовых актов, издаваемых должностными лицами этих органов, учреждений и организаций. Проверяется деятельности и акты – решения.

Иногда бывают такие проверки, когда проверяются и действий, и решения.

По способу проведения проверки: сплошная и выборочная проверки.

Сплошная проверка – это когда оценке подвергается вся совокупность действий, или вся совокупность правовых актов, принятых организацией или должностных лиц за определённый период времени.

Иногда, когда сообщают о нарушении закона, информация носит такой характер, что приходится много материалов проверять. Поэтому выборочная проверка – когда из общего материала, подлежащего оценке, выбирают определённое её количество и проверяют, а после распространяют её на всю деятельность.

Если вы не собираетесь выявлять каких-то закономерностей (в конце декады, за определённый период времени…), то можно и установить общую составляющую, нарушают ли закон и насколько часто.

Поэтому берут любую информацию. Репрезентативность исследования будет достаточна тогда, когда проанализируют не менее 25% материалов. Если меньше – то есть сомнения в вашей объективности. Этот процент должен быть учтён, чтобы установить, достаточно часто или весьма редко нарушается закон.

В теории прокурорского надзора выработаны определённые требований к проведению проверок:

1) Наличие информации.

2) Прокурор должен быть подготовлен к проверке в определённых сферах деятельности.

Скажем, если организации здравоохранения – то нужно знать законодательство по этому поводу. Должны знать, на что обращать внимание.

3) Своевременность проведения проверок. Здесь, как правило, в теории выделяют два аспекта своевременности.

Первый аспект связан с требованиями закона – жалоба должна рассматриваться безотлагательно и по истечении 15 дней должен быть на неё ответ, а предложения и заявления – там до 1 месяца. Свои сроки, если жалобы от депутатов…

Второй аспект своевременности употребляют с точки зрения тактики. Когда прокурор будет проводить проверку, которую ему нужно произвести, будет ли он сообщать руководителю организации или застанет врасплох… Это уже чисто тактическая позиция, во многом зависит от усмотрения прокурора и целей и задачей, стоящих перед ним.

4) Результативность проверки. Не обязательно результатом должно быть вынесение актов прокурорского реагирования. Отрицательный результат – это тоже результат, так что если не установлены нарушения закона – то это тоже результат. В этом случае составляется письмо, в котором пишите, что не обнаружено нарушений закона и направляете ответ лицу, подавшему жалобу.

Вопрос о продлении проведении проверки решает прокурор, на основании ходатайства оперативного работника, если есть исключительные случаи, которые мешают рассмотреть в сроки, установленные законом.

Если нарушаются сроки – это основание к привлечению к дисциплинарной ответственности.

Единственный случай, когда прокурор осуществляет контроль – то это за соблюдением сроков, это внутренняя организационная функция прокурора. Иногда он может передавать эту функцию заместителям прокурора (если прокуратура большая).

Если ходатайство о продлении срока удовлетворено, то об этом уведомляют заявителя – что срок продлён.

Иногда это связано с большим объёмом работы прокуратуры, не успевают в сроки проверить жалобы.

Проверка:

Жалоба на нарушение закона– 30 суток (15 суток)

Жалобы на депутатов – 5 суток (сокращенный срок)

Требования:

Наличие информации о нарушении закона

Своевременность (с точки зрения закона и тактики)

Результативность (достижение определенного эффекта)

По способу проведения:

1.Сплошные

2.Выборочные

 

Акты прокурорского реагирования. Требования, к ним предъявляемые.

Требования к актам:

Акт является единовременным

Акт выносится только в том случае, если надо устранить нарушение закона и причины им сопутствующие.

Условия:

1. Своевременность вынесения акта прокурорского реагирования
2. Точность и достоверность указываемых в актах фактов
3. Юридическая обоснованность и мотивированность
4. Правильность выбранного пути вынесения акта реагирования
5. Процессуальная форма –письменная (вводная, описательная, результативная)

Акты прокурорского реагирования – это те правовые средства, которые использует прокурор для устранения нарушений закона (при помощи которых прокурор принимает меры, направленные на устранение нарушений закона).

Сейчас внесены изменения в УПК и сейчас нет требования, хотя в ФЗ «О прокуратуре» осталось требование. Пункт 2 части 2 статьи 137 – постановление о направлении требования. То есть требование в виде постановления. Тут небольшое расхождение.

Следующие виды актов прокурорского реагирования:

1) Протест.

2) Представление.

3) Постановление.

4) Предостережение.

5) Заявление.

 

Часть 2 статьи 22 – требовать привлечения к иной установленной законом ответственности. Поэтому, пока в УПК было «требовать о возбуждении уголовного дела», то это подтверждало, что может требовать. Теперь же сложнее.

Часть 3 статьи 22 – освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых задержанию на основании несудебных органов (лектор считает, что это скорее должно быть в надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина). Три вида постановления выносится здесь.

 

1) Протест.

Протест – это акт прокурорского реагирования, который вносится на противоречащих закону правовой акт.

Проблема – что понимать под правовым актом? Понятия нигде нет.

Противоречащий закону РФ закон субъекта РФ?.. Непонятно. Лектор считает, что это не компетенция прокуратуры, а конституционного (уставного суда). Хотя и есть приказы прокурора, да и практика была – когда вносили протесты на постановления и законы субъекта. Но это было до тех пор, пока в Уставе Воронежской области не закрепили законодательную инициативу прокуратуре и обязательную экспертизу прокуратуры проектов закона. Поэтому фактически таковых законов, противоречащих законам РФ, сейчас нет.

Глубокое убеждение лектора – здесь не исполнение закона, а надо, чтобы за исполнением закона надзор был. Исполнение – это реализация и использование закона (а использование – это принимать решения…).

В теории предлагали понимать как акты применения права. Что поднадзорные акты в пределах своей компетенцией принимают решения и эти решения являются предметом надзора прокуратуры. И именно на эти решения должен реагировать прокурор, внося протест.

То есть скорее всего именно нужно понимать это правовые акты как акты применения права.

Всё остальное будет превышением, усмотрением лиц, которые пытаются дать оценку деятельности прокуратуры. А такого быть не должно – закон должен чётко исполняться, ведь предмет надзора – это исполнение закона.

 

Закон не устанавливает, но протест всё-таки должен быть в письменной форме.

Приносится протест на противоречащий закону правовой акт, скорее всего – акт применения права.

Приносится протест в органы или должностному лицу, издавшему акт, либо вышестоящему органу или должностному лицу.

Сроки. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее 10 дней с момента его поступления (не с момента вынесения протеста, а с момента поступления).

В исключительных случаях закон допускает установление сокращённых сроков – часть 2 статьи 23 ФЗ «О прокуратуре».

О результатах рассмотрения по протесту незамедлительно сообщают прокурору (то есть по истечению 10 дней). Отсутствие ответа на протест позволяет обратиться в суд, применить иные формы реагирования.

Если рассмотрение протеста коллегиальным органом – то должны прокурора уведомлять о дне заседания. Обязательности участия в таковом заседании нет, то он может пойти (это не обязанность, а право прокурора).

Протест до его рассмотрения может быть отозван прокурором, его принёсшим.

Здесь вопрос – раньше в законе СССР было сказано, что протест может быть не только прокурором, его принесшим, но и вышестоящим прокурором отозван. Однако устранено ли право отзывать протест вышестоящим прокурором? По буквальном толкованию – вроде бы как и да, но в прокуратуре действует принцип единоначалия, поэтому если вышестоящий прокурор принимает решение отзывать – то он может отдать требование отозвать протест (при несогласии вынесшего протест прокурором можно обжаловать ещё в вышестоящий). А сам вышестоящий прямо не может отозвать.

Протест выносится прокурором или заместителем (это относительно всех актов прокурорского реагирования)

 

2) Представление – вносится на нарушение закона, а также причины и условия, этому способствующие.

Если нарушение закона выражено в форме действия или бездействия, то скорее всего на него надо реагировать вынесением представления.

Однако в практике бывает, что представление выносится и в случае, когда правовой акты противоречит…

Цель – восстановить нарушенные права и устранить нарушение. Ну а если нельзя восстановить нарушенные права – то можно и представление вынести.

А протест – нельзя на действия, только на противоречащий закону правовой акт.

Выбор акта прокурорского реагирования – это субъективное усмотрение прокурора. Нигде не сказано, что по тому или иному акту можно только один акт реагирования. Практика показывает, что как правило один акт реагирования, но иногда бывает, что одного акта реагирования недостаточно – надо и противоречащий закону акт отменить, и лицо, принявшего акт наказать (тогда и протест, и представление – или постановление о привлечение к ответственности).

Сроки. Должно рассматриваться представление безотлагательно.

А о мерах, принятых по представлению – в течение 1 месяца должны сообщить.

Если речь идёт о коллегиальном органе – то прокурору сообщают, когда будет коллегиальное собрание или заседание и может придти.

Часть 3 статьи 24 ФЗ «О прокуратуре», прокурор должен информировать президента о несоответствии постановлений Правительства РФ законам.

3) Постановление.

Только прокурор наделён правом выносить постановление о привлечении к административной ответственности (помощники и заместители в прокуроре не вправе, только прокуроры могут).

4) Предостережение.

И прокурор, и заместитель вправе. Обязательно в письменной форме и вносится должностным лицам или руководителям (и закон говорит о иных лицах).

В случае неисполнения требований, содержащихся в предостережении, могут быть привлечены к иным видам ответственности.

В ФЗ «О прокуратуре» предостережение было введено в 1999 году.

В 80-м году приняли первый «О прокуратуре», в 82 ввели предостережение, в 87 внесли предписание (он так и не вернулся, протест не заменяет предписания, потому что предписание останавливало действия должностных лиц и организаций, которые нарушали закон немедленно – а сейчас такого положения нигде в ФЗ «О прокуратуре» нет).

Предостережения с 1990 по 1999 года не было, с 1999 года её ввели.

5) Заявление.

Заявление в суд. Речь идёт об одном виде заявления (по этой отрасли надзора) – о признании правового акта противоречащим закону. Это как альтернатива протеста. Решая вопрос о том, нужно ли опротестовывать или обращаться в суд с заявлением – тот вопрос решает прокурор.

В качестве условия обращения в суд не установлено законом обязательность внесения протеста – тут всё на усмотрение прокурора.