Тема 2: «надзор за исполнением законов».

Отрасль прокурорского надзора – это надзорное направление деятельности прокуратуры.

Среди надзорных направлений деятельности есть отрасль – и её официальное краткое наименование «надзор за исполнением законов», глава 1 раздела III ФЗ «О прокуратуре».

 

1. Понятие, содержание и особенности надзора за исполнением законов.

 

Понятие этой отрасли прокурорского надзора вытекает из общего понятия прокурорского надзора, разница в том, что там в качестве объекта мы перечисляем все органы и организации, а здесь – не все, хотя и большую часть из них.

Каждая отрасль прокурорского надзора отличается четырьмя основными признаками: предмет, объект, полномочия и акт реагирования.

Надзор за исполнением законов – это особый вид деятельности, осуществляемый ген.прокурором и подчиненными ему прокурорами, направленный на обеспечение точного и единообразного исполнение законов.

Надзор за исполнением законов – это урегулированная нормами права надзорное направление деятельности прокуратуры, осуществляемая генпрокурором и подчинёнными его прокурорами и направленная на точное и единообразное исполнение законов федеральными органами (смотреть часть 2 статьи 1 ФЗ «О прокуратуре»), а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Признаки прокурорского надзора за исполнением законов (отличающее её от иных отраслей):

1) Особенности предмета надзора.

До 1990 года в литературе шла дискуссия, что должно быть предметом – деятельность поднадзорных органов или сами органы. Были большие споры. Беринзон А.Д. считал, что предметом надзора являются органы, но в 1984 году вышла книга, монография Гаврилова Виктора Викторовича (доцент Саратовского юридического института), выпускал её под докторскую защиту, и он там хорошо доказал, что предметом не могут быть органы, потому что органы как таковые – они сами по себе ничто, они если и создаются, то для совершения каких-то действий, для деятельности. И учитывая, что не всякая деятельность является подназорной прокурора, ибо не всякая деятельность регламентируется законами (к примеру, организационная деятельность организуется ведомственными правовыми актами – внутренние инструкции какие-то; или административная деятельность – распределение обязанностей между работниками, дача указаний подчинённым, здесь какие-то административные регламенты).

Всё это реализуется в деятельности – в действий и бездействии, в решениях, и надо, чтобы было закреплено в нормах права – и тогда будет предметом прокурорского надзора.

Точка зрения Гаврилова победила, и в ФЗ написано, что это деятельности.

2) Круг органов (объектов надзора), деятельность по исполнению законов которых является предметом надзора.

Единственное, чем тут отличается – это кругом объектов. Не все органы, которые перечислены в общем, являются объектами здесь. Здесь круг ограничен органами исполнительной власти государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления и органы военного управления, организации. Специализированные органы вроде исполняющих наказания и производящих ОРД они сюда не входят и к объектам не относятся.

По закону 1991 года был выделен отдельный вид – по надзору за органами военного управления, но развития это не нашло.

В 2010 году предмет этой отрасли надзора был дополнен, что субъектом являются общественные организации по местам лишения свободы и исполнения наказания.

Не входит в предмет надзора Президент, законодательные органы власти РФ (Совет Федерации и Госдума), органы, формируемые ими – Счётная Палата, уполномоченный по правам человека и ребёнка и так далее.

Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Это было включено в 1999 году, до этого прокуратура надзора за ними не осуществляла (только надзор за соблюдением прав и свобод – там в 1995 году было включено, а до 1999 года за соблюдением законов не было надзора). Существовал этот надзор до 1991 года, причём надзор осуществлялся вне зависимости от подчинённости (если даже предприятие подчинялось химической промышленности – неважно, в любой момент можно было придти и проверить на наличие нарушения закона). Раньше был такой акт, как «предписание», и им можно было остановить даже производство, в случаях, когда не остановление повлечёт существенный ущерб интересам общества и государства.

С 1991 года до 1999 года вывели их из-под надзора прокуратуры – видимо, для того, чтобы суметь построить рыночную экономику.

3) Полномочия. Они перечислены в статье 22 ФЗ «О прокуратуре». Обратим внимание – если внимательно прочесть эти полномочия, то можно сделать несколько выводов.

Статья 22. Полномочия прокурора

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Во-первых, эти полномочия в большинстве своём носят характер, направленный на обеспечение надзора – в случае получения информации выявить нарушение и потребовать устранить. Сам прокурор не может ни при каких обстоятельствах устранить правонарушения сам.

Всё, что закреплено в части 1 статьи 22 называют в теории «полномочия, направленные на выявление правонарушения прокурором».

Далее – полномочия, которые используются для устранения нарушения законов. Он требует устранить нарушения закона и привлечь виновных к ответственности. Здесь вправе – возбуждать производство об административном правонарушении.

Статья 10 ФЗ «О прокуратуре», если заявление или жалоба ему не совсем подведомственна – тогда он должен направить материалы в компетентные органы.

Разница: если прокурор выносит постановление о привлечении к административной ответственности – значит, этот орган обязан привлечь к ответственности. Если направил в соответствующий орган – то есть возможность, что не найдут оснований для привлечения к ответственности.

Как можно потребовать привлечения лиц к иной установленной законом ответственности? Только представлением, такой акт, как «постановление» отменили в 1992 году – потому что тогда были бы такие же постановления, как в административной ответственности. В представлении прокурор ставит вопрос о том, что нарушен закон и нужно привлечь к ответственности.

Если обнаружены признаки преступления – статья 37, прокурор выносит требование следственному органу или органу дознания провести проверку и решить, есть ли основания возбуждать уголовное дело. Это требование о возбуждении уголовного дела.

Две или три недели назад в прокуратуру был направлен проект нового закона о прокуратуре, но его пока лектор не видела.

Следующее – предостережение о недопустимости нарушения закона. Здесь два вида и формы – в какой-то мере это направлено и на прекращение нарушения закона, кроме этого, здесь есть опротестование (в части 3 статьи 22) и есть такой вид (он должен быть, по мнению лектора, в статье 27) как освобождение незаконно задержанных лиц несудебными органами (на 3 часа полиция может для установления личности задержать может).

Полномочия две группы: на выявление и предотвращение. Можно выделить и отдельную группу – предостережение, предупреждение – потому что здесь мы надеемся, что в следующий раз они уже не нарушат.

Эти полномочия прокурор может осуществлять не всегда.

Пределы надзорных полномочий – это среди особенности отрасли надзора.

Два компонента, характеризующие полномочия.

Хотя, их можно выделить и три – этот момент был очень спорный с 1985 по 1991 год, говорили, что они не могут осуществлять общий надзор – это так отрасль называлась за надзором за законностью раньше официально. Дополнили двумя важными положениями, ограничивающими полномочия.

Первое ограничение – часть 1 статьи 21 ФЗ. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Начиная с 1985 года по 1995 год была большая «война» о том, насколько глубоко и широко должен распространяться прокурорский надзор (Владимир Михайлович Савинский вообще говорил, что не нужно прокурорского надзора – нужно, чтобы люди сами свои права защищали, «стержневая функция прокуратуры» является поддержание государственного обвинения).

Иные органы, которые обеспечивают контроль – это органы исполнительной власти (осуществляют свой контроль в своей узкой сфере и не только за исполнением законов, но и подзаконных актов, и деятельность этих контролирующих органов поднадзорна прокуратуре).

Если деятельность подконтрольна другому органу, то прокурор не может подменять эти полномочия, а должен обращаться в суд – часть 4 статьи какой-то ФЗ «О прокуратуре». Он будет обращаться либо в суд, либо в этот контролирующий орган, если сам обнаруживает правонарушение. Если же к нему приходят – то он должен разъяснить лицу, обратившемуся к нему, как защитить свои права. Статья 10 и Инструкция о делопроизводстве в органах прокуратуре.

4) Четвёртый признак. Указание в части 2 пункте 2 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре» о том, что прокуратура может осуществлять надзор лишь в том случае (проверка производится по поступившей информации о правонарушении).

Генеральный прокурор издал приказ, тогда это был 30 приказ 1992 год (июль, кажется), сейчас это приказ 195 (499 страница пособия) «Об организации прокурорского надзора…», там есть пункт 6 – проверки исполнения законов проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщений СМИ, других материалах о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий для защиты…). В качестве повода рассматривать материалы судебных дел, результаты анализа статистики, прокурорской практики и иные данные, позволяющие делать выводы о нарушении закона.

Но есть ещё один момент. Здесь же, в приказе генерального прокурора, есть указание на то, что для обеспечения надзора за правильностью соблюдения законов на уровне государственных органов субъектов РФ и муниципальных органов власти прокурорам рекомендовано присутствовать на заседания представительных и законодательных органов – дабы с самого начала не принимались нарушающие законность нормы. И перед сессией в законотворческих органах они направляют материалы по рассматриваемым законопроектам (повестка направляется заранее, где-то за неделю, при необходимости можно затребовать предварительные решения).

Это ограничения, касающиеся информации о правонарушении.

Иногда в федеральных законах указывается, что надзор за исполнением закона возлагается на прокуратура (ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления», статья 453 ТК РФ, ФЗ «Об образовании»…). Как быть здесь? В ТК РФ в 453 статье написано, что надзор осуществляет и инспектор труда, и прокуратура. Как тут действовать? По обстоятельствам. В практике сложилась такая ситуация – если есть таковая специальная норма, то в отдельных случаях прокурор может, когда нет конкретного источника информации (хотя негласно до него таковая информация доходит), он может проводить проверки.

5) Признак – акты прокурорского реагирования. Несмотря на то, что они вытекают из полномочий, их

Акты прокурорского реагирования – это те правовые средства, при помощи которых прокурор требует от соответствующих лиц, органов и должностных лиц требует устранения правонарушения.

Применяются здесь: протест, заявления (статья 23), представление (статья 24), постановление (25 статья, но там только об одном виде – о возбуждении производство об административном правонарушении, а также есть постановление об освобождении незаконно задержанных несудебными органами) и требование (в статье 22, часть 2, особых требований к нему нет и нормы тоже особой нет) и предостережение (статья 25 прим.).