деятельности. Правовой мониторинг

В соответствии с Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144, основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются:

1) инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;

2) участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;

3) подготовка правовых заключений на законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов;

4) участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

При реализации первого из названных направлений правотворческой деятельности в органах прокуратуры создаются рабочие группы по разработке инициативных нормативных правовых актов. В группы включаются прокурорские работники, обладающие познаниями в соответствующей сфере правового регулирования, привлекаются специалисты (эксперты), представители органов государственной власти, органов местного самоуправления и пр.

Второе направление правотворческой деятельности прокуратуры включает как участие в подготовке законопроектов (проектов иных нормативных правовых актов), разрабатываемых другими органами государственной власти, так и проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых органами местного самоуправления.

 

При реализации третьего направления участия прокурора в правотворческой деятельности готовятся заключения на проекты нормативных правовых актов, которые, в соответствии с п. 3.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. №144, должны содержать:

обоснованный вывод о необходимости проекта нормативного правового акта, достаточности содержащихся в нем положений для достижения заявленной цели правового регулирования;

перечень правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;

выводы о соответствии проекта актам более высокой юридической силы;

вывод об отсутствии в акте внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, а также о соблюдении правил юридической техники.

Проект должен быть проанализирован также на предмет выявления положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения.

Осуществляя четвертое направление правотворческой деятельности прокурор вправе присутствовать при обсуждении проектов нормативных правовых актов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также и в представительных органах местного самоуправления.

Однако исходя из общего понятия о правотворчестве реализации каждого из названных направлений правотворческой деятельности прокурора должен предшествовать процесс познания потребностей в регулировании общественных отношений, способствующий соблюдению требований научной обоснованности нормативных правовых актов.

Инструментом, обеспечивающим выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, несоответствий нормативно-правовой базы существующим в обществе реалиям и способствующим совершенствованию действующего законодательства, является правовой мониторинг [33].

В ведомственных приказах Генеральной прокуратуры Российской Федерации отражение получили два направления правового мониторинга — мониторинг законодательства[34] и мониторинг правоприменительной практики (в том числе, практики прокурорского надзора)[35]. Остановимся подробнее на содержании и организации данных видов правового мониторинга.

Мониторинг законодательства предусматривает формирование информационного массива о правовом регулировании входящих в объект мониторинга общественных отношений, включающего как законы, так и подзаконные, ведомственные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты[36]; изучение законопроектов (проектов нормативных правовых актов), отклоненных законодательными (представительными) органами, официальных отзывов и заключений на них, установление причин отклонения проектов правотворческими органами.

Подобное положение закреплено в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 в отношении правового управления Генеральной прокуратуры РФ, однако в целях оптимизации работы прокурора, исключения фактов дублирования отклоненных ранее законодательных (правотворческих) инициатив может быть воспринято практическими работниками на всех уровнях системы органов прокуратуры.

Кроме того, при мониторинге законодательства необходима и оценка информации о правотворческой политике органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно Приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации[37].

В дополнение к перечисленным в ведомственном приказе назовем и иные источники получения информации о государственной и муниципальной правотворческой политике: ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, программы социально-экономи-ческого развития Российской Федерации, тематические программы и планы организационно-технических мероприятий органов исполнительной власти, планы правотворческой деятельности муниципальных органов.

Эффективности правотворческой работы прокуратуры будет способствовать и изучение различных аналитических материалов о тенденциях развития законодательства, подготовленных органами власти:

информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства, аналитические доклады и аналитические вестники Совета Федерации);

информационно-аналитические материалы Государственной Думы Российской Федерации (информационно-аналитические бюллетени, аналитические вестники, аналитические записки и обзоры, мониторинг средств массовой информации);

информационно-аналитические материалы законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации (доклады о состоянии и развитии законодательства, результаты проводимого органами власти правового мониторинга в отдельных областях правового регулирования, информационно-аналитические вестники, мониторинг средств массовой информации);

информационно-аналитические материалы Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов (результаты проведенных мониторингов законодательства, обзоров законодательства и пр.);

информационно-аналитические материалы представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 1.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» от 24 ноября 2008 г. № 243 в ходе подготовки заключений по рассматриваемым в прокуратуре субъекта Российской Федерации проектам законов необходимо полнее использовать информацию о правоприменительной практике, свидетельствующую о целесообразности или нецелесообразности изменения или дополнения действующего законодательства.

Однако информация о правоприменительной практике может не только использоваться при подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов, но и показать необходимость изменения, дополнения, отмены или принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также инициативных проектов нормативных правовых актов.

Мониторинг правоприменительной практики предполагает анализ и оценку проблем правоприменительной практики, возникающих в ходе реализации нормативных правовых актов, получение информации от представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам применения нормативных правовых актов, выездное изучение практики применения нормативных правовых актов, проведение «круглых столов», совещаний с государственными и муниципальными служащими, определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел.

Кроме того, целям мониторинга правоприменительной практики служит изучение:

функциональных информационно-аналитических материалов органов прокуратуры — доклад Генерального прокурора Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению, аналитический доклад о состоянии законности, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

функциональных информационно-аналитических материалов высших органов судебной власти — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации;

сведений о результатах обжалования нормативно-правовых актов (размещенных на сайтах высших органов судебной власти, сайтах судов общей юрисдикции и арбитражных судов других уровней судебной системы);

информации, поступающей от граждан, общественных объединений, средств массовой информации о проблемах правоприменения, информации о результатах рассмотрения обращений граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления;

рекомендаций научных учреждений.

Под формой участия прокурора в правотворческой деятельности следует понимать внешнее выражение повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации[38].

К формам участия прокурора в правотворческой деятельности необходимо отнести:

внесение в правотворческие органы предложений в план нормотворческой деятельности;

внесение законодательным органам и органам, обладающим правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии нормативных правовых актов;

внесение правотворческим органам предложений о принятии нормативных правовых актов в порядке законодательной (правотворческой) инициативы (при наличии у соответствующего прокурора такого полномочия);

направление правотворческим органам заключений на проекты нормативных правовых актов;

участие в рабочих группах правотворческих органов по подготовке нормативных правовых актов;

создание рабочих групп по инициативной разработке нормативных правовых актов;

участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

рабочие встречи с разработчиками нормативных правовых актов;

консультирование по правовым вопросам депутатов, сотрудников юридических служб, представителей правотворческих органов;

участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов в депутатских группах, в работе комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления.

 

 

С О Д Е Р Ж А Н И Е

ПРЕДИСЛОВИЕ……………………………………….…...	3
1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ………………………………………….	5
2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ..…..	19
3. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ……..	37
4. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬ-НОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ…………………………………………………..	53
5. КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВО-ОХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ.........................................................................	68
6. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ СУДАМИ………………………………	75
7. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ ГРАЖДАНСКИХ И АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ СУДАМИ …	97
8. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ……………………………………………..	116

Учебное издание

 

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

 

Учебное пособие

Научный редактор

Н. П. Дудин

 

 

Редакторы Н. В. Бибикова, О. Е. Тимощук

Компьютерная верстка Т. И. Павловой

 

 

Подписано в печать 09.11.2011 г. Бум. тип. № 1.
Гарнитура “Times New Roman Cyr”. Ризография. Печ. л. 8,25.

Уч.-изд. л. 8,25. Тираж 500 экз. (1-й завод 1—170). Заказ 2026.

 

Редакционно-издательская лаборатория

Санкт-Петербургского юридического института (филиала)

Академии Генеральной прокуратуры РФ

 

 

Отпечатано в Санкт-Петербургском юридическом институте (филиале)

Академии Генеральной прокуратуры РФ

191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 44

 

[1] Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева: 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 172.

[2] Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М., 2005.

[3] Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2008. С. 180.

[4] Пункт 3 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195.

[5] Казарина А. Х. Указ. соч.

[6] Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007г. № 195.

[7] Гладких В. И. Прокурорский надзор: курс лекций. М., 2011.

[8] Часть 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

[9] Пункт 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февр. 2011 г. № 33.

[10] Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне: утв. постановлением Правительства Рос. Федерации от 6 февр. 2010 г. № 63.

[11] Пункт 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33.

[12] См. постановления Европейского суда по правам человека: от 7 июня 2007 г. по жалобе № 34000/02 «Игорь Иванов против Российской Федерации», от 14 февр. 2008 г. по жалобе № 66802/1 «Дорохов против Российской Федерации», от 15 мая 2008 г. по жалобе № 67542/01 «Гусев против Российской Федерации» и др.

[13] Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 14-е изд., стереотипное. М., 1983. С. 261.

[14] Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 15 мая 2010 г. № 209.

[15] Об участии прокурора в судебных стадиях уголовного судопроизводства: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 20 окт. 2007 г. № 185.

[16] Пункт 12.2 приказа Генерального прокурора Рос. Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188.

[17] Об участии прокурора в судебных стадиях уголовного судопроизводства: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 20 окт. 2007 г. № 185.

[18] См.: О судебной системе Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ.

[19] Об арбитражных судах в Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 28 апр. 1995 г. № 1-ФКЗ с изм. и доп. Ст. 3.

[20] Бабаев В. К., Баранов В. М., Гойман В. И. Словарь категорий и понятий общей теории права / Нижегородская высшая школа МВД России. Н. Новгород, 1992. С. 31.

[21] Тихомиров Ю. А. Котелевская И. В. Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 33.

[22] Соколова И. А.Конституционные основы правотворчества в Российской Федерации: метод. материалы к семинару / Ин-т повышения квалификации рук. кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2005. С. 10.

[23] Соколова И. А., Мыцыкова О. И., Карпов Н. Н. Участие прокурора в правотворческой деятельности: пособие для прокуроров / Ин-т повышения квалификации рук. кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2007. С. 11.

[24] Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2002. С. 302—303; Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006. С. 23.

[25] Российская газета. 2007. 8 дек. № 276.

[26] Абузова Г. А., Казарина А. Х., Соколова И. А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации: учеб. пособие для прокуроров. М., 2003. С. 44.

[27] Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 7.

[28] Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006. С. 39.

[29] Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ.

[30] Законодательная техника: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2000. С. 6.

[31] Петрова Л. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2008. № 3. С. 3—8; Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. № 7. С. 2—7.

[32] Прокурорский надзор. Российская прокуратура в демократическом государстве: учебник / под общ. ред. А. Я. Сухарева. М., 2008. С. 5; Соколова И. А., Мыцыкова О. И., Карпов Н. Н. Указ. соч. С. 421.

[33] Чеснокова М. Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 89.

[34] Пункт 2.2 приказа Генерального прокурора Рос. Федерации «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» от 17 сент. 2007 г. № 144.

[35] Пункт 1.5 приказа Генерального прокурора Рос. Федерации «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» от 24 нояб. 2008 г. № 243.

[36] Об организации и проведении правового мониторинга / Ю. А. Тихомиров и др. // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 131.

[37] Пункт 1.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генерального прокурора Рос. Федерации от 17 сент. 2007 г. № 144.

[38] Прокурорский надзор: учебник / под ред. В. Г. Бессарабова. М., 2006. С. 409.