Правотворческая деятельность

 

Под правотворческой деятельностью в юридической науке понимается:

особая форма управленческой деятельности государства, основанная на познании объективных общечеловеческих потребностей, интересов индивидов и их социальных образований и направленная на создание, изменение или отмену правовых норм[20];

процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур[21];

социальный процесс управленческого характера, выражающийся в выявлении потребностей общества в правовом регламенти­ровании общественных отношений, выработке оптимальных норм и их закреплении в нормативных актах уполномоченных государственных органов[22].

Приведенные определения позволяют выделить в структуре правотворческой деятельности три этапа:

1) познание интересов индивидов, социальных групп и общества, выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений;

2) формирование правовых норм, создание нормативных правовых актов, совершенствование нормативных правовых актов;

3) принятие нормативных правовых актов специально уполномоченными на то субъектами в рамках установленных процедур.

Первые два из названных этапов правотворческой деятельности носят материально-творческий характер и осуществляются как правотворческими органами и должностными лицами, так и субъектами, не имеющими непосредственных полномочий по принятию нормативных правовых актов, например депутатами и депутатскими объединениями, юридическими службами правотворческих органов, Министерства юстиции Российской Федерации, экспертами, учеными, прокурорами.

Третий этап воплощает материальное содержание правотворческой деятельности и носит формально-процедурный характер, осуществляется специально уполномоченными на принятие нормативных правовых актов органами власти.

Именно третий этап правотворческой деятельности является правотворческим процессом в узком смысле слова — осуществляемой уполномоченными органами длящейся во времени и регламентированной правовыми нормами деятельностью по принятию нормативных правовых актов[23].

При таком понимании правотворческий процесс включает четыре стадии[24]:

внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа (законодательная или правотворческая инициатива);

рассмотрение, обсуждение проекта нормативного правового акта (закона) в комитетах (комиссиях) правотворческого органа;

принятие нормативного правового акта (закона);

опубликование нормативного правового акта (закона).

Право законодательной инициативы — это право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя.

Право правотворческой инициативы аналогично по своему содержанию и последствиям праву законодательной инициативы, но распространяется на проекты иных, кроме законов, нормативных правовых актов и предусматривает возможность их внесения в более широкий круг правотворческих органов.

На каждом уровне публичной власти — федеральном, субъекта Федерации, муниципальном — правом законодательной (правотворческой) инициативы наделен определенный круг субъектов.

Правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации наделены Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Правотворчество воплощается, главным образом, в нормативных правовых актах.

В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[25].

К нормативным правовым актам предъявляются требования законности, научной обоснованности и выполнения правил юридической правотворческой техники.

Теорией и практикой выработаны следующие требования законности нормативного правового акта[26]:

1) соблюдение определенной законом процедуры нормативного правового акта принятия, порядка вступления в законную силу, опубликования (обнародования) и регистрации, если таковая требуется;

2) соблюдение установленных законом предмета ведения, компетенции и полномочий органа или должностного лица, нормативный правовой акт принявшего;

3) соответствие норм анализируемого правового акта, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Требованиями научной обоснованности нормативного правового акта предусмотрено:

1) соответствие положений правового акта потребностям правового регулирования общественных отношений (адекватность правового регулирования);

2) способность нормативного правового акта реально регулировать общественные отношения в соответствии с постановленными при его издании целями (эффективность правового регулирования)[27];

3) отсутствие возможных негативных последствий применения нормативного правового акта[28], в том числе создания правовым актом условий для проявления коррупции. В настоящее время законодательством в целях устранения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов — положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающих условия для проявления коррупции, предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов[29].

Юридическая правотворческая техника — это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов[30]. Необходимо также учитывать требования юридической техники к форме, реквизитам, структуре правового акта, логике изложения, языку и стилю текста.