Акты прокурорского реагирования

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для восстановления законности, устранения вызванных нарушениями закона негативных последствий.

К числу основных правовых средств прокурора Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» относит следующие акты прокурорского реагирования:

протест;

представление об устранении нарушений закона;

постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;

предостережение о недопустимости нарушения закона.

Протест прокурора представляет собой акт прокурорского реагирования на нормативный правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий подкрепленное фактическими данными требование об отмене данного акта или приведении его в соответствие с законом.

Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с компетенцией. И если вышестоящий прокурор может опротестовать правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, поднадзорных нижестоящему прокурору, то нижестоящие прокуроры ни при каких обстоятельствах не могут реализовывать полномочия вышестоящего прокурора.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона — это акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, которые наступили в результате действий (бездействия) или принятия незаконных решений государственными органами или их должностными лицами.

На основании ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится прокурором в том случае, если в ходе проведения прокурорской проверки были выявлены обстоятельства, указывающие на наличие признаков состава административного правонарушения.

Статья 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, что постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо сведений о физическом или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, то постановление выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

В случае проведения административного расследования постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится прокурором по окончании расследования.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях на основании ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Право прокурора объявлять предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности предусмотрено также Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ.

Предостережение о недопустимости нарушений закона не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Оно объявляется должностным лицам поднадзорных прокуратуре органов, а также руководителям общественных (религиозных) объединений.

Вынесению предостережения в обязательном порядке должна предшествовать проверка прокурором сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Организация работы прокурора по надзору

за исполнением законов

Непременным условием надлежащей организации прокурорского надзора за исполнением законов является высокий уровень ее информационного обеспечения. Истребование и анализ сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и условиях, им способствующих, необходимо осуществлять постоянно, результаты проведенной аналитической работы использовать при планировании и организации надзорной деятельности. При этом противоречия требованиям п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающего проведение прокурором проверок только на основании информации о нарушении закона, в данном случае нет. Реализация аналитической деятельности прокурора в планировании надзорных мероприятий — это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая процедуру анализа и обобщения, в связи с чем она может служить основанием для проведения прокурорской проверки.

В процессе подготовки к проверке надзирающему прокурору необходимо ознакомиться с нормативной базой, регламентирующей деятельность организации, учреждения, предприятия. Целесообразным является составление плана проверочных мероприятий, предварительное решение вопроса о привлечении к участию в проверке специалистов.

Проверки различаются по кругу исследуемых вопросов, проверяемых объектов, по правовым сферам (налоговая, бюджетная, земельная, антимонопольная и др.), по длительности временных промежутков, подлежащих проверке. Проверочные мероприятия могут проводиться в отношении ряда предприятий, учреждений, исходя из принципа однопрофильной деятельности (например, все медицинские учреждения), или в отношении одного органа либо организации.

Основная масса проверок носит текущий характер, проводится на основании поступающих в прокуратуру обращений граждан, содержащих информацию о нарушении закона, а также информации контролирующих органов, сообщений органов массовой информации и т. д.

По наиболее проблемным, имеющим особую социальную значимость вопросам соблюдения законности органами прокуратуры проводятся проверки, запланированные по результатам проведенного анализа законности.

По результатам проведенной проверки прокурором при наличии оснований вносятся акты прокурорского реагирования.

Организация работы прокурора по надзору

за законностью правовых актов

Критерием оценки органами прокуратуры правовых актов является соответствие их закону.

Обеспечение единства законности при издании правовых актов федеральными министерствами и службами, агентствами и представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления и контроля — наиважнейшее направление прокурорской деятельности.

Основной задачей органов прокуратуры на данном направлении прокурорского надзора является предупреждение издания незаконных актов.

В случае выявления незаконного правового акта прокурор обязан безотлагательно принести протест, а в случае его отклонения — в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.

Для данной сферы прокурорского надзора существенным является вопрос о периодичности проверок и объеме проверяемых правовых актов:

акты представительных органов субъектов Российской Федерации, нормативные акты представительных органов местного самоуправления должны проверяться тотчас после принятия, даже в том случае, когда прокурор предварительно знакомился с их содержанием. Тем самым обеспечиваются своевременность прокурорского реагирования, предотвращение существенных негативных последствий, связанных с исполнением ненадлежащего закона. Проверка осуществляется сплошным способом[5];

периодичность проверки актов исполнительной власти устанавливается в каждой прокуратуре самостоятельно. Целесообразным видится проведение таких проверок не реже одного раза в месяц;

акты органов государственного контроля обычно проверяются в ходе целевой проверки одновременно с проверкой деятельности органа по исполнению контрольных функций за исполнением законов хозяйствующими субъектами.

Осуществление надзора за законностью правовых актов органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов государственного вневедомственного контроля должно быть организовано вне зависимости от наличия информации о нарушениях закона[6].

Проверки законности правовых актов могут проводиться органами прокуратуры как по месту нахождения прокуратуры путем истребования изданных актов, так и по месту их издания.

В зависимости от характера проверки прокурорским работникам предоставляются все или отдельные правовые акты, а также материалы, послужившие основанием для их издания. Суть проверки сводится к внимательному прочтению прокурором всего текста правового акта и изучению материалов, на основании которых этот акт был издан. При этом производится сличение предписаний, содержащихся в правовом акте, с нормами действующего законодательства.

В процессе проведения прокурорских проверок законности правовых актов выясняются следующие вопросы:

был ли правомочен орган издавать проверяемый правовой акт;

имеются ли нарушения законов, применяемых в связи с изданием правового акта;

не нарушает и не ограничивает ли правовой акт права и свободы каких-либо граждан или законные интересы юридических лиц;

не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом или должностным лицом правовым актам;

не нарушен ли порядок издания правового акта, закрепленный в регламенте конкретного органа[7].

На основании требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. №Пр-1568, органами прокуратуры осуществляется антикоррупционая экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации.

В приказе Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155 отмечается, что обобщение информации, характеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований.

В результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения.

Не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов РФ правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства.

В связи с указанным названный приказ Генерального прокурора РФ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур под персональную ответственность обеспечить надлежащую организацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах.