Система принципов организации и деятельности прокуратуры

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются наиболее общие основные положения, закрепленные в соответствующих правовых нормах, определяющие сущность и содержание института прокуратуры как государственного органа, порядок его формирования, функционирования, а также природу правового регулирования прокурорско-надзорной и иной деятельности прокуратуры.

Принципы организации и деятельности прокуратуры содержатся в Конституции РФ и в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г.

Чтобы оценить значение той или иной нормы, касающейся деятельности прокуратуры, необходимо соотнести ее с установленными законом принципами. Отступление от принципов при принятии правовой нормы влечет за собой искажение сущности всей прокурорской системы и порождает препятствия к решению стоящих перед прокуратурой задач.

Большинство специалистов относят к принципам организации и деятельности прокуратуры законность, единство, централизацию, независимость от местных органов власти, гласность, внепартийность (или деполитизацию.

Принцип законности

Принцип законности является конституционным и общеправовым. Он имеет отношение к различным направлениям государственной деятельности. Так, в п. 2 ст. 15 Конституции РФ указано, что все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы Российской Федерации. В свою очередь, органы прокуратуры на основании п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации обязаны осуществлять надзор за соблюдением законов.

Таким образом, принцип законности находит свое выражение в том, что прокуратура требует соблюдения закона от всех своих поднадзорных объектов, но и сама обязана действовать в рамках и на основании закона.

Действовать на основании закона означает для прокуратуры правильно определять предмет и пределы надзора, поднадзорные объекты, использовать в своей деятельности только установленные законом полномочия, применять для устранения нарушений закона надлежащие акты прокурорского реагирования.

Принцип единства

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Принцип единства вытекает из данного положения Закона и означает, что органы прокуратуры, вне зависимости от того, на территории какого субъекта Российской Федерации находятся, наделены одинаковыми полномочиями при выполнении своих функций. Данная деятельность строится на одной нормативно-правовой базе, формы и методы прокурорской деятельности унифицированы.

На территории Российской Федерации не могут быть созданы иные органы с аналогичными функциями, полномочиями, актами реагирования на нарушения закона.

В соответствие с указанным принципом вышестоящий прокурор вправе принять на себя обязанности нижестоящего прокурора, а также поручить нижестоящему прокурору некоторых из своих обязанностей.

Характерным признаком единства прокурорской системы является требование закона о том, что образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ (ч. 2 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Принцип централизации

На основании ст. 129 Конституции РФ прокуратура представляет собой не только единую, но и централизованную систему органов с подчинением нижестоящего прокурора вышестоящему и подчинением всех прокуроров Генеральному прокурору Российской Федерации. Для управления прокурорской системой характерно единоначалие, которое проявляется и в нормах о назначении прокуроров на должность и в персональной ответственности руководителя соответствующей прокуратуры за ее деятельность и принятые решения.

В соответствии с указанным принципом построена вся прокурорская система. Принцип централизма находит свое выражение в том, что вышестоящий прокурор обязан осуществлять общее руководство и контроль за деятельностью нижестоящего прокурора. Он вправе давать письменные указания нижестоящему прокурору, которые обязательны для исполнения. Вышестоящий прокурор вправе отменить незаконное или необоснованное решение нижестоящего прокурора.

Вышестоящий прокурор рассматривает жалобы, принесенные на действия, бездействия или решения нижестоящего прокурора и принимает по ним решения обязательные для исполнения.

Генеральный прокурор РФ назначает на должность нижестоящих прокуроров.

В отдельных случаях вышестоящий прокурор принимает на себя функции арбитра для разрешения разногласий между его подчиненными. Так, если следователь не согласен с письменными указаниями надзирающего прокурора по поводу расследования конкретного уголовного дела, он вправе обжаловать эти указания вышестоящему прокурору, а последний, в свою очередь, отменяет незаконное или необоснованное решение надзирающего прокурора.

Построение законодательства, регулирующего прокурорскую деятельность в соответствии с указанным принципом, позволяет оперативно решать стоящие перед всей прокурорской системой задачи и эффективно выполнять возложенные на нее функции.

Принцип независимости

Одной из задач, стоящих перед прокурорской системой, является обеспечение верховенства закона на всей территории Российской Федерации. Прокуратура осуществляет надзор за точным и неуклонным исполнением закона со стороны органов власти и управления. Министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются поднадзорными прокуратуре объектами, именно поэтому она должна осуществлять свою деятельность независимо от их влияния.

При создании прокуратуры Петром Великим этот принцип был положен в основу ее деятельности. Прокуроры не подчинялись в своей деятельности местным чиновникам. От них не зависел порядок назначения прокуроров на должность, поскольку прокуроры надзирали за законностью деятельности этих чиновников. Данное положение было логично и отвечало задачам, стоящим перед прокурорской системой. В настоящее время этот принцип справедливо востребован законодателем, поскольку функция надзора за законностью сохраняется за прокуратурой и сегодня.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Принцип независимости находит свое выражение в том, что прокуратура осуществляет свою деятельность на основании единого для всех законодательства, поэтому оказание на нее влияния при принятии решений недопустимо и влечет за собой соответствующую юридическую ответственность. Например, административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 7.7 Кодекса РФ Об административных правонарушениях). Уголовная ответственность наступает, например, в случае воспрепятствования осуществлению правосудия и производству предварительного расследования (ст. 294 УК), клеветы в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава (ст. 298 УК), посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317 УПК) и в некоторых других случаях.

Учитывая, что воздействие на прокуроров и следователей может быть осуществлено в различной форме, законодатель предусмотрел специальные меры для их защиты, а также для защиты членов их семей и имущества. Эти меры предусмотрены ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». В тех же целях в прокуратуре создана служба безопасности.

По находящимся в производстве делам и материалам прокурорский работник вправе предоставлять информацию только надзирающему и вышестоящему прокурору.

В установленных отраслевым законодательством случаях материалы и дела, находящиеся в производстве прокуратуры, могут быть представлены в суд. Например, при поступлении в суд жалоб на неправомерные действия, следователя, дознавателя и прокурора, в случае разрешения ходатайства следователя, дознавателя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей и в других случаях.

О недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора говорит ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии с указанной нормой воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Под воспрепятствованием законной деятельности прокурора и следователя следует понимать, недопущение его на территорию поднадзорного объекта с целью проведения прокурорской проверки, создание препятствий при проведении следственных и иных процессуальных действий, игнорирование вызова в прокуратуру для дачи объяснений и т. п.

В качестве средств противодействия такому воспрепятствованию служат принудительные меры, предусмотренные в законодательстве, такие как привод, привлечение помощи органов милиции и иных сил обеспечения правопорядка и прочие.

Принцип гласности

Государство и общество должны быть информированы о состоянии законности в стране и о деятельности прокуратуры как одного из государственных органов. Именно по этому деятельность прокуратуры построена на основе принципа гласности.

Принцип гласности закреплен в ст. 4 ФЗ О прокуратуре Российской Федерации. В соответствии с п. 2 данной статьи работники прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Прокуратура информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Таким образом, гласность означает открытость в деятельности прокуратуры, доступность ее для граждан, должностных лиц, средств массовой информации. Это необходимо для контроля за деятельностью прокуратуры со стороны общества.

В частности, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе.

Прокуроры субъектов Российской Федерации и нижестоящие прокуроры, в свою очередь, представляют доклады о состоянии законности органам власти на вверенной им территории.

Порядок и сроки представления материалов для опубликования, а также формы взаимодействия со средствами массовой информации определяются приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.

Официальные сообщения для средств массовой информации, а также для распространения через систему Интернет направляются от имени Генеральной прокуратуры Российской Федерации только по указанию Генерального прокурора Российской Федерации через указанный Центр информации и общественных связей.

Принцип деполитизации или внепартийности

При осуществлении прокурорской деятельности должно быть исключено влияние на нее политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Статья 13 Конституции Российской Федерации закрепляет многопартийность, идеологическое и политическое многообразие. Все общественные объединения равны перед законом. Ни одна идеология не может устанавливаться в качестве государственной.

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

С целью не допустить втягивание прокуратуры в политическую деятельность в п. 4 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена норма, в соответствие с которой прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

Данная норма распространяется не только на прокуроров и следователей, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, поскольку они также являются прокурорскими работниками.

При принятии данной нормы законодатель исходил из того, что в политических партиях, движениях, общественных объединениях существует партийная и иная дисциплина, а решения руководящих органов партий, движений и объединений являются обязательными для их членов. Решения могут противоречить задачам, стоящим перед органами прокуратуры, поэтому прокурорские работники не должны быть ими связаны.

Поскольку прокурорский работник не вправе состоять в такого рода партиях и объединениях, то тем более они не могут быть созданы в самой прокуратуре.

Недопустимость совмещения прокурорской деятельности с иной оплачиваемой работой

Данный принцип, также как и предыдущие, вытекает из ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии п. 5 ст. 4 этого закона прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Это является одной из гарантий независимости и объективности в осуществлении прокурорской деятельности.

Указанный принцип также является выражением независимости прокурора от любых юридических и физических лиц, но уже не политической, а его независимости при принятии решения.

Оплата труда прокурорского работника по совместительству ставит его в экономическую зависимость от работодателя. Безвозмездное сотрудничество с органами власти, управления, предприятиями, учреждениями и организациями также не исключает возникновение заинтересованности и зависимости прокурорского работника, поэтому также недопустимо.

Исключением является научная, педагогическая и творческая деятельность, осуществляемая в соответствии с действующим законодательством. Она может быть как связана с юридической специальностью, так и не связана, но в любом случае не должна причинять ущерб при выполнении прокурорским работником своих служебных обязанностей.

Система прокуратуры

Элементы, образующие систему прокуратуры даны в ст. 11 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой систему прокуратуры Российской Федерации составляют"

Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Таким образом, прокурорская система состоит из трех звеньев:

Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Федерации (и приравненные к ним), прокуратуры городов и районов (и приравненные к ним).

Систему органов прокуратуры образуют:

территориальные прокуратуры,

специализированные прокуратуры,

научные и образовательные учреждения,

редакции печатных изданий.

Вся система органов прокуратуры подчиняется Генеральной прокуратуре РФ. Она едина, централизована и действует на основании единой нормативной базы.

В систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации."

Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации возглавляет Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

В Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации создаются главные управления, управления, отделы и отделения; образуются должности руководителей соответствующих структурных подразделений, их первых заместителей и заместителей, а также старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам, старших следователей, следователей.

В Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации образуется коллегия, в состав которой входят по должности Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, его первый заместитель и заместители, а также другие работники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Положение о коллегии Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации утверждается Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

В основе организации территориальных прокуратур лежит административно-территориальное деление Российской Федерации. Таким образом, территориальные прокуратуры делятся на прокуратуры городов и районов, которые являются основным звеном прокурорской системы, прокуратуры субъектов Федерации, которые подчиняются Генеральной прокуратуре РФ.

В связи с образованием в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. шести федеральных округов Генеральный прокурор РФ своим Приказом № 98 от 05.06.2000 г. образовал в составе Генеральной прокуратуры шесть управлений в федеральных округах. Приказом № 74-ш он установил их место нахождение и наименование, структуру и штатную численность.

Управления созданы в следующих округах: Центральном (Москва), Северо-западном (Санкт-Петербург), Приволжском (Нижний Новгород), Уральском (Екатеринбург), Сибирском (Новосибирск), Дальневосточном (Хабаровск). Главное Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе, было образовано ранее и находится в Ростове-на-Дону.

Управления Генеральной прокуратуры в округах не являются самостоятельным звеном прокурорской системы, в настоящее время они преобразованы в отделы и входят в состав Генеральной прокуратуры РФ.

Кроме территориальных прокуратур в систему органов прокуратуры входят и специализированные прокуратуры. Специализированные прокуратуры осуществляют прокурорскую деятельность (все функции прокуратуры) в отношении специальных объектов и в области специфических правоотношений. Создание, реорганизация и ликвидация специализированных прокуратур определяется экономическими, политическими, социальными, экологическими и иными причинами.

В настоящее время действуют следующие виды специализированных прокуратур:

военные,

транспортные,

природоохранные,

прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор в закрытых административно-территориальных образованиях и на режимных объектах (прокуратуры войсковых частей)

прокуратуры по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний.