Понятие и сущность конституционного контроля

Конституционный контроль — важный элемент системы разделения государственной власти в РФ. Его основа — Конституция РФ, установившая эту систему (ст. 10). Практически он возникает там и тогда, где и когда появляются законы, именуемые конституциями. Конституционный контроль занимает важнейшее место в государственно-правовом механизме защиты основ конституционно строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия предписаний Конституции РФ на всей территории России.

Конституционный контроль состоит в выявлении правовых актов государственных органов и должностных лиц, противоречащих конституционным положениям, а также в принятии мер по устранению этих отклонений.

Конституционный контроль носит в основном абстрактный характер, поскольку проверка конституционности акта не связана с его действием, применением этого акта в определенных правоотношениях. А поскольку проверяется конституционность законов и других актов, которые вступили в силу, постольку такой контроль называется последующим. Из названных правил имеются два исключения: а) конкретный контроль конституционности закона, примененного или подлежащего применению в определенном деле; б) проверка конституционности не вступивших в силу международных договоров — это предварительный (превентивный) контроль.

Становление органов конституционного контроля в разных странах своеобразно. Изначально предполагалось, что эту функцию в состоянии успешно выполнить законодательная или исполнительная ветви власти (за последними это право сохраняется во многих случаях и в наши дни). В некоторых странах к конституционному контролю стали привлекать суды (США, Канада, Япония и др.). Они стали дополнять то, что делалось или должно было делаться другими ветвями власти. Как правило, сегодня в большинстве стран — это высшие инстанции общих судов, обычно верховные суды.

В дореволюционной практике до 1918 г. вопрос о конституционном контроле не стоял, поскольку царская Россия не имела акта, называвшегося Конституцией.

По первой советской конституции — Конституции РСФСР 1918 г. верховным органом власти являлся Всероссийский съезд Советов, который принимал, заменял и дополнял Конституцию, и он же отменял акты, ей противоречащие. В период между съездами Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) контролировал соблюдение Конституции, имел право отменять, приостанавливать действие постановлений и решений правительства.

В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. функция контроля за ней была возложена на образованный в этом же году Верховный Суд СССР. Его полномочия по конституционному контролю (надзору) были поставлены в жесткие рамки: они могли быть реализованы только в виде дачи заключений «о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции», которые могли даваться лишь по требованию ЦИК СССР. Хотя впоследствии эти полномочия были расширены и в отношении постановлений общесоюзного Правительства — СНК СССР, однако с начала 30-х гг. активность Верховного Суда СССР в области конституционного контроля (надзора) значительно упала, а в Конституции СССР 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом судами. Право принятия, изменения и дополнения основного закона Конституция СССР закрепила за Верховным Советом СССР, а конституционный контроль возложила на его Президиум. Считалось, что конституционный контроль — не дело суда, его должны осуществлять только те, кто принимает законы. Очевидно, тот, кто «творит» законы, не может эффективно контролировать их конституционность и не заинтересован в этом, поэтому о конституционном контроле постепенно «забыли». Этому способствовали и другие обстоятельства, в том числе и политические.

Его «реанимация» началась одновременно с пробуждением интереса к правовому государству. В декабре 1988 г. в Конституцию СССР были внесены изменения и дополнения, предусматривающие создание Комитета конституционного надзора СССР (ККН СССР). Правовой основой работы названного Комитета была ст. 125 Конституции СССР и Закон СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР».

ККН СССР можно считать квазисудебным органом. Он относился к числу высших органов государственной власти и управления СССР. ККН СССР избирался Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР из числа специалистов в области политики и права сроком на 10 лет и уполномочен был рассматривать конституционность правовых актов по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложению Председателя Верховного Совета СССР, других государственных органов, а также по собственной инициативе. ККН СССР не входил в судебную систему страны. Порядок его деятельности не соответствовал характеру судопроизводства. Ограниченность полномочий, юридическое бессилие (его заключения не могли приостановить действие законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, конституций и законов союзных республик), его опыт, в том числе и негативный, были учтены при создании Конституционного Суда РФ.

В декабре 1990 г. в РФ был учрежден Конституционный Суд РФ как специализированный орган судебного конституционного надзора. Это был принципиально новый шаг в развитии органов государственной власти страны. Порядок его формирования и компетенция регламентировались Законом РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР»¹.

Конституционный Суд РФ трактовался как орган судебной власти по защите конституционного строя страны. Функции и полномочия Конституционного Суда РФ по ряду позиций вторгались в компетенцию других судов либо выходили за рамки судебной власти, позволили принять ряд решений, имевших большой общественный резонанс, и в совокупности с его активной ролью в событиях сентября — октября 1993 г. (он признал Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 неконституционным и дающим основание для отрешения Президента РФ от должности) послужили основанием приостановки деятельности Конституционного Суда образца 1991 г. Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. постановлено «не созывать его заседания до принятия новой Конституции»², а Указом от 24 декабря 1993 г. № 2288 Закон РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» признан недействующим³.

При подготовке проекта новой Конституции обсуждались различные организационно-правовые формы осуществления конституционного правосудия.

Конституция РФ 1993 г. и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской федерации» сохранили Конституционный Суд РФ как самостоятельный орган. 23 марта 1995 г. состоялось заседание фактически нового Конституционного Суда РФ. Он потерял свойства высшего органа судебной власти, его состав был расширен, правовой статус изменен с учетом разделения властей и компетенции других судов.

Сущностные отличия Конституционного Суда РФ от других судов обусловлены его главной функцией — обеспечением конституционного контроля, т. е. проверкой федеральных законов, других актов на предмет их соответствия Конституции РФ. Они проявляются во всех основных сторонах его статуса (компетенции), организации и деятельности. Конституционный Суд РФ как орган конституционного правосудия осуществляет проверку нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия Конституции РФ, при этом он не устанавливает фактические обстоятельства, исследование которых отнесено к компетенции других правоприменительных органов и лежит в основе их решений по конкретным делам. Со всей категоричностью это закреплено в ч. 3 и 4 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: «Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права. Конституционный Суд Российской Федерации при осуществили конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов».

Статус Конституционного Суда РФ не предполагает обжалование принимаемых им решений. Иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля. В судебной системе РФ нет иного органа конституционного судопроизводства, управомоченного проверять соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ и в случае их неконституционности лишать их юридической силы (ч. 6 ст. 125 Конституции).

Конституционный Суд РФ действует в особой процедуре, которая составляет конституционное судопроизводство. Председатель Конституционного Суда РФ, в отличие от назначаемых Советом Федерации председателей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, избирается судьями Конституционного Суда РФ. Есть и иные отличия.

Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по отношению друг к другу выступают органами одного уровня, являясь высшими судебными органами по конкретным делам, подсудность которых определена федеральными законами; Конституционный Суд РФ, по мнению ряда авторов, является не только судебным органом, но и одним из высших конституционных органов, что отличает Конституционный Суд РФ от первых двух судов1. В компетенции Конституционного Суда прекратить действие правового акта, что делает его своеобразным «негативным законодателем».