Удосконалення бухгалтерського обліку бюджетних коштів

 

Україна створила і користується професійною системою бухгалтерського обліку в секторі державного управління, що складається з бухгалтерського обліку виконання бюджетів (державного та місцевих) та бухгалтерського обліку виконання кошторисів розпорядників бюджетних коштів, проте удосконалення системи бухгалтерського обліку в ДКСУ продовжується і далі, зокрема в рамках Проекту модернізації державних фінансів.

Необхідність подальшого удосконалення системи обліку і звітності бюджетних коштів за міжнародними стандартами зумовлена, принаймні, наступними її недоліками:

1) застосовуються два методи бухгалтерського обліку: касовий - при виконанні бюджетів та метод нарахувань (облік активів і доходів) - при виконанні кошторисів розпорядниками бюджетних коштів;

2) звітність про виконання бюджетів консолідується двома паралельними потоками: по системі ДКСУ та головних розпорядників бюджетних коштів (частина інформації дублюються, частина не співпадає);

3) виконання бюджетів за видатками здійснюється шляхом виділення
асигнувань замість більш ефективнішої системи - погашення зобов'язань;

4) ДКСУ не володіє ефективними важелями впливу на бюджетні установи (облік зобов'язань, розрізнені бухгалтерські служби тощо).

Поліпшення системи державного бухгалтерського обліку дозволить вирішити не тільки проблеми обліку у бюджетній сфері, але і системи державного управління, у цілому. Результатом має стати структурована система інформування про операції держави з виконання бюджетів, стан її активів і зобов'язань. Побудова прозорої і достовірної системи обліку стану та руху бюджетних коштів за міжнародними стандартами обліку і звітності, як підсистеми управління державними фінансами, і є метою нинішнього реформування.

До завдань реформування обліку входить:

- затвердження єдиних національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в секторі державного управління;

- створення Єдиного плану рахунків бухгалтерського обліку в секторі державного управління (об’єднання як мінімум двох планів рахунків), гармонізованого з бюджетною класифікацією;

- запровадження методу нарахування при виконанні бюджетів;

- уточнення способів оцінки активів, правил нарахування амортизації тощо;

- створення єдиної організаційної та інформаційної облікової системи
у бюджетній сфері;

- створення системи достовірної фінансової звітності, що відповідає
міжнародним стандартам.

Реалізація державної політики у сфері бухгалтерського обліку бюджетних коштів, з врахуванням необхідності інтеграції з міжнародними обліковими системами, йтиме за такими основними напрямами:

1. Модернізація системи бухгалтерського обліку у секторі державного управління:

- визначення суб'єктів бухгалтерського обліку та проведення розподілу об'єктів обліку між ними;

- розробка та запровадження єдиних національних положень (стандартів)
бухгалтерського обліку;

- розробка та запровадження єдиного плану рахунків бухгалтерського обліку, гармонізованого з бюджетною класифікацією;

- визначення способів оцінки активів, правил нарахування амортизації,
порядку відображення у бухгалтерському обліку витрат (заборгованості за зобов'язаннями, оплати зобов'язань, витрачання матеріальних цінностей тощо), удосконалення процедур обробки первинних документів та контролю бухгалтерських даних.

2. Удосконалення системи фінансової та бюджетної звітності у секторі державного управління шляхом:

- встановлення корисності інформації окремих форм звітності для споживача, опрацювання шляхів та підходів до оптимізації форм звітності та їх показників;

- запровадження нових форм звітності;

- удосконалення методів складання та консолідації звітності з використанням сучасних інформаційних технологій.

3. Створення уніфікованої організаційної та інформаційної облікової системи суб'єктів сектору державного управління, що вимагатиме:

- модернізації фінансово-бухгалтерських служб цих суб'єктів (зміцнення їх статусу, розширення повноважень та підвищення відповідальності керівників за ведення бухгалтерського обліку та ефективне використання бюджетних коштів тощо);

- охоплення казначейським обслуговуванням усіх суб'єктів;

- адаптації системи бюджетного планування, побудованої на засадах
програмно-цільових методів, до нової системи бухгалтерського обліку;

- посилення контролю з боку органів ДКСУ за дотриманням єдиних правил ведення обліку і складання звітності;

- удосконалення системи підготовки та перепідготовки кадрів;

- уніфікації програмного забезпечення з метою покращення інтерфейсу між базами даних Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України та інформаційними системами інших суб'єктів.

Модернізація системи бухгалтерського обліку забезпечить формування та реалізацію єдиної облікової політики (в частині бухгалтерського обліку), координацію дій його учасників, підвищення рівня прозорості та відкритості всієї сфери державного управління. Нова система бухгалтерського обліку як інструмент системи управління державними фінансами і, зокрема, системи планування, виконання та моніторингу державного та місцевих бюджетів, повинна забезпечити передумови для формування інтегрованої інформаційно-аналітичної системи управління державними фінансами держави у цілому.

Реформування бухгалтерського обліку та фінансо­вої звітності - надзвичайно важлива подія в економічно­му житті держави. Метою модернізації обліку є вдоско­налення системи бухгалтерського обліку в державному секторі з урахуванням вимог міжнародних стандартів, а одним із основних результатів - одержання зовнішніми користувачами прозорої та достовірної інформації.

Мету, завдання, основні напрями та заходи з реалізації реформи бухгал­терського обліку та фінансової звітності нині визначає Стратегія модернізації системи бухгалтерського обліку в держав­ному секторі на 2007-2015 роки (Стратегія), затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 р. № 34. Завдання Стратегії - удосконалення мето­дології та створення єдиних методологічних основ бухгал­терського обліку і звітності та створення уніфіко­ваного організаційного та інформаційного забезпечення бухгалтерського обліку.

Стратегія визначає суб'єктами бухгалтерського обліку в державному секторі України Міністерство фінансів України - забезпечує державну політику у сфері бухгалтерського обліку та ДКСУ, розпорядники бюджетних коштів, Пенсійний фонд України та інші дер­жавні цільові фонди - забезпечують ведення бухгал­терського обліку.

Міністерство фінансів України затвердило План-графік розробки положень (стандартів) бухгалтерського обліку та фінансової звіт­ності (табл.14.1)в державному секторі України (наказ від 19.04.07р. №504. Передбачено, що частина національних положень (стандартів) приватного сектора має бути адаптована для потреб державного сектора, а інша – розроблена. Ще у 2009 році мали бути розробленими такі стандарти для державного сектора, як: Подання фінансової звітності (Баланс, Звіт про рух грошових коштів, Звіт про власний капітал та Звіт про фінансові результати). У 2010 році - Консолідована фінансова звітність, Фінансова звітність за сегментами, Зміни облікових оцінок та виправлення помилок, Доходи.

ДКУ розробило проект положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 101 «Подання фінансової звітності» з додатками до нього: Баланс, Звіт про фінансові резуль­тати, Звіт про рух грошових коштів, Звіт про власний капі­тал, Примітки до фінансової звітності. Проект був опрацьований Міністерством фінансів України і схвалений на засіданні Методологічної ради з бухгалтер­ського обліку при Міністерстві фінансів України.

Сьогодні ДКСУ працює згідно плану-графіку над положеннями (стандартами): Видатки, Фінансові інструменти та Фінансові інвестиції, які повинні бути прийнятими у 2011 році, та над положенням Будівельні контракти, розробка якого має закінчитися у 2013 році.

Перші чотири положення (стандарти) бух­галтерського обліку з другої частини (1 «Загальні вимоги до фінансової звітності», 7 «Основні засоби», 8 «Нематері­альні активи» та 9 «Запаси» - планувалися на 2009 рік) вже розроблені ДКУ, а Міністерство фінансів України підготовило зміни до відповід­них положень (стандартів) бухгалтерського обліку підприємств недержавного сектора. Проекти цих змін розглянуті та схвалені на засіданнях Методо­логічної ради з бухгалтерського обліку при Міністерстві фінансів України.

На 2010 рік були заплановані положення (стандарти) 14 «Оренда» 21«Зменшення корисності активів» 22 «Інвестиційна нерухомість» на 2012 рік - 11 «Зобов'язання», 21«Вплив змін валютних курсів», 22 «Вплив інфляції» та на 2013 рік - 23 «Розкриття інформації щодо пов'язаних сторін» та 31 «Фінансові витрати».

В процесі реформу­вання бухгалтерського обліку має бути розроблений та запроваджений єдиний план рахунків бухгалтерського обліку у державному секторі. Питанню побудови плану рахунків надається особли­ве значення оскільки з його допомогою забезпечується повна інфор­мацію про державні активи і зобов'язання, запроваджується метод нараху­вань, прогнозується вплив господарських опе­рацій на фінансову стійкість.

Нині у державному секторі України вико­ристовується план рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів (використовується ДКСУ) та план рахунків бухгалтерського обліку виконання кошторисів розпорядників бюджетних коштів (викорис­товується всіма розпорядниками бюджетних коштів).

Державні цільові фонди ведуть бухгалтерський облік за планами рахунків, побудованими на базі Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання кошторисів розпоряд­ників і Плану рахунків підприємств (приватний сектор).Очевидно цей чинник також вплинув на прийняття рішення щодо необ­хідності розробки і запровадження єдиного плану ра­хунків у державному секторі.

В історії застосування планів ра­хунків у бюджетній сфері вже мало місце використання єдиного плану рахунків, але методи ведення обліку завжди були різні: з вико­нання бюджетів - касовий метод, а з виконання коштори­сів бюджетних установ та фондів - метод нарахувань.

Державне казначейство України вже розробило струк­туру єдиного плану рахунків, яка схвалена на засіданнях Методологічної ради з розгляду проблемних питань, пов'язаних з виконанням функцій і завдань Казначейства та Методологічної ради з бухгал­терського обліку при Міністерстві фінансів України. Ця структура нового плану рахунків бух­галтерського обліку у державному секторі складається з 9 класів:

1. клас «Нефінансові активи»;

2. клас «Фінансові активи»;

3. клас «Кошти бюджетів та розпорядників бю­джетних коштів»;

4. клас «Розрахунки»;

5. клас «Капітал та фінансовий результат»;

6. клас «Зобов'язання»;

7. клас «Надходження»;

8. клас «Витрати»;

9. клас «Позабалансові рахунки».

Нині ДКСУ працює над наповненням структури плану рахунків та методом шифрування балансових рахунків із чотири­значним числом.

Єдиний план рахунків має бути гармонізований з бю­джетною класифікацією, базуватися на методі нараху­вань і забезпечувати формування національних рахунків. Всі об'єкти, які є предме­том бухгалтерського обліку, повинні бути охоплені мож­ливими бухгалтерськими проведеннями через кореспон­денцію рахунків окремо з обліку виконання бюджетів, кошторисів розпорядників та кошторисів державних ці­льових фондів. Усі операції мають відображатися мето­дом подвійного запису.

Ді­юча сьогодні економічна класифікація не відповідає вимогам ста­тистики державних фінансів, орієнтованої на запровадження обліку за методом нарахувань, і вико­ристовується для складання економічної та фінансової статистики. У статистиці державних фінансів основна увага надається фінансовим операціям - оподаткуванню, видаткам і кредитуванню.

Економічна класифікація видатків має бути наступною:

1) Оплата роботи працівників (заробітна плата; внески/відрахування на соціальні потреби);

2) Використання товарів і послуг;

3) Споживання основного капіталу.

4) Проценти (нерезидентам; резидентам, у т.ч. державного та недержавного управління);

5) Субсидії (державним корпораціям (організаціям); приватним підприємствам);

6) Гранти (урядам іноземних держав, міжнародним організаціям; іншим одиницям сектора державного управління);.

7) Соціальні виплати (з соціального забезпеченню, з соціальної допомоги; соціальні виплати роботодавців).

8) Інші видатки(видатки, пов'язані із власністю, крім процентів; різні видатки).

Стратегія передбачає удосконалення організаційної системи обліку в державному секторі. Реформування організації систе­ми обліку в державному секторі вирішувалося, зокрема, і через створення інституту державних бухгалтерів. У 2006 році в Україні було ухвалено рішення уряду про впро­вадження цього інституту, що вимагала прийняття відповідного нормативно-правового забезпечення шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України.

Змінами до Бюджетного кодексу України (червень 2010 року) передбачено, що керівником бухгалтерської служби у головних розпорядників бюджетних коштів буде дер­жавний бухгалтер, функціональні обов'язки та повнова­ження якого визначаються Кабінетом Міністрів України. Державний бухгалтер здійснюватиме зведення та аналіз показників розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів, а також конт­роль за дотриманням бюджетного законодавства в ме­жах повноважень, встановлених законодавством. Державна казначейська служба України за­безпечує організацію та координацію діяльності державних бухгалтерів та контроль за виконанням ними своїх повноважень.

Реформування бухгалтерського обліку в державному секторі триває відпо­відно із Стратегією. Удосконалення методології та перехід до єдиних методологічних засад бухгалтерського обліку і звітності, а також створення уніфікованого організаційного та інформаційного забезпечення бухгалтерського обліку дозволить модернізувати систему бухгалтерського обліку і звітності у державному секторі. Крім того, оскільки облік тісно взаємопов'язаний з контролем, реформування бухгалтерського обліку створить передумови для організації внутрішнього і зовнішнього аудиту за міжнародними стандартами.

Із завершенням реформування бухгалтерського обліку має бути розв’язана проблема адаптації законодавства з питань бухгалтерського обліку та звітності до вимог міжнародних стандартів бухгалтерського обліку та статистики державних фінансів, а також розроблені та запроваджені національні, узгоджені з міжнародними, положення (стандарти) бухгалтерського обліку та звітності.

 

14.3. Створення сучасної автоматизованої інформаційної системи Державної казначейської служби України

 

Інформаційне забезпечення функціонування Державної казначейської служби України від його становлення і до останнього часу формувалося і запроваджувалося з виникненням проблем, які необхідно було терміново розв’язувати. У зв’язку з цим, при проектуванні інформаційного забезпечення переважали децентралізовані підходи, які сьогодні остаточно вичерпали свої можливості.

Сьогодні у технологічних процесах використовуються три програмні комплекси: АС «Казна-Доходи», АС «Казна-Видатки» і АС «Казна-Центр», які тісно пов'язані між со­бою, але виконують окремі функції. Ці системи розроб­лялися і впроваджувалися в різні роки та базуються на відповідних технологіях тих років. Крім того, власними силами пра­цівників центрального апарату ДКУ розроблено понад 140 програмних продук­тів, які увійшли до складу інформаційно-обчислювальної системи «ІОС - Казначейство» і функціонують на цен­тральному, обласному і районному рівнях. При цьому, значна кількість програмних продуктів дозволяє автоматизувати сьогодні не більш 40% технологічних процесів в ДКСУ.

Сучасні за­вдання потребують нових інформаційних техноло­гій, які можна було б принаймні своєчасно адаптувати до змін у нормативно-правовій базі. В силу різних обставин Казначейство не в змо­зі самостійно вносити зміни до програм­них комплексів, які побудовані, на дуже застарілій базі. Пере­вірка стану програмного забезпечення ДКУ комісією у складі пред­ставників Державного комітету інформатизації Украї­ни, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Міністерства фінансів України, Го­ловного контрольно-ревізійного управління України, Мі­ністерства внутрішніх справ України, Державного казна­чейства України та Інституту кібернетики Національної Академії Наук України (доручення Кабінети Міністрів України від 08.10.2008 №49929/1/1-08) констатувала критичний стан інформаційної системи ДКУ, підвищення ризиків з її експлуатації, що негативно впливає на процес забезпечення виконання державного та місцевих бюджетів України.

За результатами позапланового обстеження стану технічного забезпечення органів ДКУ, проведеного у 2009 році, з'ясовано, що в органах Державного казна­чейства 80% серверних груп використовують морально застаріле програмне та апаратне забезпечення, що вже практично не підтримується виробниками. Основні програмні продук­ти, зокрема АС «Казна-Доходи», АС «Казна-Видатки» і АС «Казна-Центр», на яких базується казначейське об­слуговування бюджетів, на сьогод­ні морально та фізично застаріли, їх модерні­зація своєчасно не проводилася і вже не може бути проведена на належному рівні сьогодні, що унеможливлює їх інтеграцію із сучасними системами та обладнанням.

Якісному управлінню процесами казначейського обслуговування бюджетів, окрім зазначених вище, нині перешкоджають наступні чинники:

- відсутність «єдиного центру» прийняття управлінських рішень в цілому по бюджетній системі;

- відсутність єдиної інформаційної бази з виконання бюджетів;

- відсутність у головних розпорядників бюджетних коштів вичерпної інформації для управління бюджетними коштами;

- формування звітності за 28 територіальними базами даних, де ведеться мережа розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів, проводяться операції з виконання бюджетів тощо), що вимагає консолідації звітності;

- розпорошеність відповідальності органів Казначейства щодо виконання бюджетів;

- відсутність єдиної мережі розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів тощо.

Вищезазначені чинники у якійсь мірі є наслідком нині діючої інформаційно-обчислювальної системи ДКСУ з обслуговування бюджетів, яка, у свою чергу, є результатом їх дії. Відсутність «єдиного центру» прийняття рішень щодо виконання бюджетів, єдиної централізованої системи нормативно-довідкової інформації, єдиного реєстру та функціонально повної мережі розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів, застосування розрізнених інформаційних систем для обробки великої кількості операцій та складнощі із синхронізацією облікових операцій є основними стратегічними проблемами цієї інформаційної системи. До не менш важливих проблем відносяться:

- консолідація, а не генерування фінансової, бюджетної та оперативної (управлінської, статистичної тощо) звітності безпосередньо з даних обліку;

- відсутність на рівні головних розпорядників коштів повної та вичерпної інформації для прийняття управлінських рішень;

- недостатньо потужна система обміну даними між управлінськими рівнями, що ускладнює загальне керівництво виконанням бюджетів;

- ускладнена і дорога адаптація програмного забезпечення, пов'язана з динамічним розвитком методологічної та законодавчої бази виконання бюджетів.

Концепція розвитку автоматизованої інформаційної системи управління виконанням бюджетів ґрунтується на уніфікованих базових положеннях організаційного та технічного змісту і вимагає:

- запровадження нової облікової моделі, яка забезпечуватиме облік первинних даних в єдиній інформаційній базі;

- використання єдиних принципів обліку даних в органах фінансового управління та ДКСУ, що забезпечуватиме оперативний, повний, надійний та постійний доступ до облікової інформації безпосередніх учасників бюджетного процесу - клієнтів ДКСУ;

- спрощення облікових процедур з виконання бюджетів та їх оптимізація;

- інформаційної взаємодії з клієнтами у стандартизованій та зручній для аналізу формі;

- високої оперативності обробки інформації з використанням сучасних
інформаційних технологій, обробки та зберігання великого масиву даних, проектування та впровадження якісних комунікаційних мереж та комплексної системи захисту інформації.

Подібний централізований підхід до управління державними фінансами на базі сучасних інформаційних технологій використовується в багатьох зарубіжних країнах. З 2000 року його використовує Світовий банк, у своїх проектах допомоги країнам з перехідною економікою, що дозволяє сформувати у цих країнах ефективну систему управління державними фінансами. Для досягнення позитивного ефекту банк рекомендує замість місцевих, локальних чи індивідуальних розробок застосовувати готове прикладне програмне забезпечення.

Модернізація системи управління виконанням бюджетів повинна забезпечити досягнення наступних цілей:

- розширення функціональних можливостей Казначейства в частині управління виконанням бюджетів;

- створення єдиної бази нормативно-довідкової інформації, у тому числі єдиного реєстру та повної мережі розпорядників (одержувачів) коштів державного бюджету;

- створення облікової бази даних згідно бюджетної класифікації;

- зменшення залишків коштів на рахунках розпорядників коштів та істотне спрощення щорічного закриття бюджетного року шляхом поєднання процедур взяття зобов'язань та удосконалення планування видатків розпорядниками коштів

- одержання головними розпорядниками коштів в режимі реального часу, а також повної, достовірної та детальної інформації для прийняття якісних управлінських рішень;

- покращення управління Єдиним казначейським рахунком;

- формування бази даних про виконання бюджетів на рівні
центрального апарату ДКСУ та відповідної фінансової, бюджетної, оперативної, управлінської, статистичної та іншої звітності;

- створення умов для застосування в органах ДКСУ програмних продуктів міжнародних стандартів.

Досягнення цих цілей можливе шляхом удосконалення програмного забезпечення ДКСУ на базі запровадження нової техноло­гічної платформи, яка давала б змогу, з одного боку, за­безпечити безперебійну поточну роботу всього механіз­му Казначейства з обслуговування процесів виконання бюджетів усіх рівнів, а також забезпечувала б своє­часне отримання оперативної звітної інформації для прийняття рі­шень щодо управління державними фінансами.

Покращення системи управління виконанням бюджетів відбуватиметься в напрямку створення централізованої системи обробки інформації. Це означає, що всі необхідні обчислювальні потужності, системи зберігання, резервування та відновлення інформації, знаходитимуться в центральному апараті ДКСУ. Доступ до такої централізованої бази даних користувачів всієї системи ДКСУ буде здійснюватись по виділених каналах зв'язку, що вимагатиме підвищення їх потужностей особливо на рівні «Область - Центр».

Переваги централізованої системи обробки інформації беззаперечні. До них відноситься те, що адміністрування всієї системи проводиться фактично невеликим штатом кваліфікованих працівників центрального апарату ДКСУ. При цьому, значно спрощується моніторинг та управління системою, організація технічного захисту інформації, оскільки всі інженерні заходи по забезпеченню централізованої системи проводяться в одному місці. Все це, до речі, не вимагатиме повторних аналогічних інвестицій на обласному рівні.

Більшість із визначених завдань реалізуються сьогодні в рамках спільного із Світовим банком проекту Модернізації системи управління державними фінансами.