Основи організації фінансового та казначейського контролю

Фінансовий контроль є важливою функцією державного управління, невід’ємною ланкою державного контролю та призначений сприяти реалізації фінансової політики держави, забезпечувати процес формування і ефективного використання фінансових ресурсів у всіх ланках фінансової системи.

Фінансовий контроль – це комплекс заходів уповноважених органів для забезпечення законності та ефективності формування, володіння та використання фінансових ресурсів з метою захисту фінансових інтересів держави, місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання та громадян, а також для успішного досягнення визначених цілей у сфері фінансів. Як різновид управлінської діяльності та особлива галузь економічних знань, фінансовий контроль має достатньо методичних прийомів, які базуються і використовують досягнення різних наук (аналізу господарської діяльності, бухгалтерського обліку, статистики тощо).

До основних цілей фінансового контролю відносяться:

- забезпечення своєчасного і у повному обсязі надходження фінансових ресурсів;

- забезпечення раціонального та ефективного використання фінансових ресурсів;

- виявлення фактів порушень норм діючого фінансового законодавства чи неналежного виконання суб’єктами своїх зобов’язань;

- встановлення фактів порушень фінансової дисципліни, зокрема відновлення порушених правовідносин;

- виявлення причин порушень, винних осіб і притягнення останніх до відповідальності;

- виявлення резервів збільшення фінансових ресурсів.

В системі фінансового контролю визначальне місце займає контроль стану та руху бюджетних коштів, дотримання бюджетного законодавства з метою забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами. Такий контроль забезпечує:

- оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

- правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

- досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів;

- проведення аналізу та оцінки стану фінансової та господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

- запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави;

- обґрунтування планування надходжень і витрат бюджетів.

Фінансовий контроль від імені Верховної Ради України за надходженням та використанням коштів державного бюджету здійснює Рахункова палата. Кабінет Міністрів України забезпечує координацію та контроль діяльності центральних органів виконавчої влади у бюджетній сфері.

В системі ДКСУ фінансовий контроль є видом внутрішнього контролю, спрямований на перевірку відповідності виконуваних операцій та їх відображення в бухгалтерському обліку і звітності вимогам законодавства України.

Розпорядники бюджетних коштів організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит і забезпечують їх здійснення у своїх закладах і підвідомчих установах. Система внутрішнього контролю та аудиту - сукупність суб'єктів контролю, контрольних заходів, об'єктів контролю та їх взаємодія, що забезпечує ефективне виконання визначених законодавством функцій ДКСУ і складається із внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. Внутрішній контроль - це діяльність, яка здійснюється керівництвом, структурними підрозділами та працівниками ДКСУ з метою забезпечення:

- додержання вимог законодавства в діяльності ДКСУ;

- належної організації діяльності, розподілу повноважень та відповідальності між структурними підрозділами ДКСУ при виконанні функцій, процесів, операцій;

- достовірності, повноти, об'єктивності та своєчасності надання керівництву ДКСУ фінансової, бухгалтерської, статистичної, іншої інформації для прийняття управлінських рішень;

- ведення фінансово-господарської діяльності згідно із вимогами законодавства;

- контролю за управлінням інформаційними потоками (отриманням, передаванням, зберіганням інформації) та забезпеченням інформаційної безпеки.

Внутрішній контроль – це комплекс заходів, спрямованих на забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи внутрішнього управління, запобігання незаконному та неефективному використанню бюджетних коштів, допущенню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, а також поліпшення внутрішнього контролю; це складова системи внутрішнього контролю та аудиту, яка дає незалежну оцінку системи внутрішнього контролю.

Основними завданнями внутрішнього аудиту є:

- нагляд за функціонуванням внутрішнього контролю та оцінка його ефективності;

- оцінка надійності та ефективності системи управління ризиками;

- виявлення недоліків, розробка пропозицій щодо удосконалення внутрішнього контролю та аудиту.

До суб'єкти внутрішнього контролю та аудиту відносяться посадові особи ДКСУ та структурні підрозділи, які згідно своїх повноважень забезпечують функціонування системи внутрішнього контролю та аудиту. Об'єктами внутрішнього контролю є адміністративні, фінансово-господарські, технологічні та інші процеси, здійснення яких забезпечується структурними підрозділами та працівниками ДКСУ в межах визначених повноважень та відповідальності, а об'єктами внутрішнього аудиту - способи та методичні прийоми внутрішнього контролю, системи управління та оцінки ризиків.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України (ст. 26 БК.)

Сучасна організація внутрішнього контролю в органах Казначейства організаційно зумовлює його розподіл на службу внутрішнього аудиту і систему бухгалтерського та адміністративного (операційного) контролю.

Бухгалтерський контроль є сукупністю процедур, спрямованих на збереження бюджетних коштів шляхом належного відображення їх стану, руху та операцій з ними в бухгалтерському обліку, а також на забезпечення повноти і достовірності звітності. Він включає контроль:

- організації та стану бухгалтерського обліку бюджетних коштів та операцій з ними;

- відображення операцій з бюджетними коштами за їх економічною сутністю;

- правильності складання, повноти і достовірності звітності;

- системи документообігу;

- дотримання вимог нормативних документів і процедур бухгалтерського контролю.

Необхідно пам’ятати, що бухгалтерський облік, контроль і організація обліку та контролю належать до різних функцій управління: бухгалтерський облік - до функції інформування, контроль та внутрішній аудит - до контрольної, а організація обліку та контролю - до організаційної.

Бухгалтерський контроль дозволяє впевнитися, що:

- операції з бюджетними коштами проведені у відповідності з вимогами чинних законодавчих та нормативних документів;

- операції відображені відповідно до вимог бюджетної та облікової політики;

- аналітичний облік детально відображає стан та операції з бюджетними коштами;

- всі процедури, що стосуються бюджетних коштів, належним чином формалізовані.

Адміністративний контроль - вид внутрішнього контролю, спрямований на перевірку відповідності процесів, виконуваних операцій та/або прийнятих рішень нормативно-правовим актам ДКСУ, дорученням керівництва, визначеним внутрішнім технологічним регламентам, повноваженням та відповідальності працівників.

Це процедури, що забезпечують в Казначействі:

- ефективність і безпеку отримання, обробки, передачі та використання інформації;

- розмежування повноважень та відповідальності служб і працівників;

- збереження цінностей та активів;

- безпеку працівників.

Система адміністративного контролю у Казначействі включає його організаційну структуру, види та форми співпраці з іншими органами державного фінансового контролю (контрольно-ревізійною службою, податковою службою, органами виконавчої влади); методи закріплення повноважень та обов'язків; методи контролю і моніторингу результатів роботи, включаючи внутрішній аудит; менеджмент персоналу; систему бухгалтерського обліку, а також самі процедури контролю. Важливого значення набув сьогодні т ехнологічний контроль, якийє видом внутрішнього контролю і спрямований на перевірку додержання правил ведення процесів та/або послідовності здійснення операцій.

Бюджетний контроль є підсистемою фінансового контролю, здійснюється постійно і на всіх стадіях бюджетного процесу - під час складання, розгляду, затвердження, виконання бю­джетів та при розгляді і затвердженні звітів про виконання бюджетів. Контроль виконання бюджету включає:

- контроль виконання бюджетів за дохода­ми і видатками;

- контроль виконання зобов'язань платників податків перед бюджетом;

- контроль інших надходжень до бюджетів та пошук резервів їх збільшення;

- контроль використання бю­джетних коштів;

- контроль розподілу бюджетних коштів між бюджетами та розпорядниками коштів;

- контроль дотримання вимог бюджетного законодавства та фінансово - бюджетної дисципліни розпорядниками бюджетних коштів.

Функції бюджетного контролю в Україні здійснюють:

Верховна Рада України в частині дотримання бюджетного законодавства, розгляду звітів про виконання державного бюджету та звітів розпорядників про використання бюджетних коштів та коштів резервного фонду. Здійснює попередній контроль шляхом прийняття Бюджетної резолюції, розгляду та схвалення закону про Державний бюджет України тощо.

Комітет з питань бюджету Верховної Ради України контролює відповідність законопроекту про державний бюджет Бюджетній резолюції та інших законопроектів бюджетному законодавству;

Місцеві ради контролюють дотриманням бюджетного законодавства на відповідній території, виконання рішення про бюджет;

Органи державної влади - показники затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ місцевих бюджетів, відповідністю рішень місцевих рад бюджетному законодавству;

Рахункова палата – ефективність використання коштів та управління коштами державного бюджету, утворення, обслуговування та погашення державного боргу, а також використання коштів у частині фінансування державних адміністрацій тощо;

Міністерство фінансів України - складання проектів бюджетів, виконання бюджетів, оперативне управління коштами бюджетів, міжбюджетні відносини.

Державна казначейська служба України – поточні операції з виконання бюджетів, облік та звітність операцій з коштами бюджетів усіх рівнів, виконання кошторисів доходів і видатків, цільове спрямування бюджетних коштів.

Державна фінансова інспекція України - цільове і раціональне використанням бюджетних коштів, цільове використання та своєчасне повернення позик, наданих суб’єктам підприємницької діяльності під гарантії Уряду, ведення бухгалтерського обліку та звітності про виконання бюджетів, кошторисів доходів і видатків бюджетних установ.

Державна податкова служба України - дотриманням податкового законодавства, правильність обчислення, повнота і своєчасність сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів, установлених законодавством.

Аудит – перевірка даних бухгалтерського обліку і показників фінансової звітності на предмет її достовірності та відповідності вимогам законів України, положень (стандартів) бухгалтерського обліку, інших правил (внутрішніх положень) згідно із вимогами користувачів.

Бюджетний кодекс України визначає основні засади фінансового контролю у бюджетній сфері (організація контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, безперервне здійснення контрольних процедур, контроль за дотриманням бюджетного законодавства та посилення відповідальності за бюджетні правопорушення, оцінка ефективності використання бюджетних коштів), функції та завдання контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, його види (внутрішній, зовнішній), основні засади внутрішнього контролю в бюджетних установах та суб’єкти здійснення зовнішнього контролю (Рахункова палата та КРУ).

Кодекс сформував належне правове поле діяльності розпорядників коштів, які за рахунок бюджетних коштів повинні досягти конкретних результатів, належно управляти бюджетними асигнуваннями, контролювати розпорядників нижчого рівня (затвердження кошторисів, надходження і витрачання коштів, звітність). Особлива увага звернена акцентується на відповідніостьі видатків бюджетним призначенням.

У Кодексі передбачена відповідальність учасників бюджетного процесу за вчинені бюджетні правопорушення або бездіяльність, що привела до таких. Визначено поняття бюджетного правопорушення, зміст нецільового використання бюджетних коштів та відповідальність суб’єктів (припинення бюджетних асигнувань, зупинення операцій з бюджетними коштами, накладання стягнень). Встановлено відповідальність за порушення бюджетного планування у органах місцевого самоврядування.

Система контролю передбачає процедуру оскарження рішень про накладання стягнень за бюджетне правопорушення в органі, який його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення. Оскарження не зупиняє виконання рішення, але якщо суд визнає його незаконним, то потерпілому перераховуються недоотримані кошти і поновлюються права, обмежені цим рішенням.

Принципові положення організації фінансового контролю, започатковані Кодексом, з часом повинні знайти відображення і розвиток в Законі України «Ппро державний контроль» особливо в частині за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальніостіь за бюджетні правопорушення.

Формами внутрішнього контролю є попередній, поточний та послідуючий контроль.

Попередній контроль передує прийняттю управлінського рішення чи здійсненню фінансових, адміністративних, технологічних операцій, і є комплексом контрольних заходів щодо упередження можливих помилок та/або порушень (проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджетів та кошторисів бюджетних установ тощо, тобто до виконання операцій з надходження та витрачання коштів, виявляє реальні джерела та дозволяє оцінити обсяги надходжень до бюджету).

Поточний - проводиться під час здійснення фінансових, адміністративних, технологічних операцій, і є комплексом контрольних заходів, щодо упередження можливих помилок та/або порушень (здійснюється під час руху бюджетних коштів, що забезпечує їх цільо­ве, раціональне і та ефективне використання на стадії здійснення операцій (перевірка відповідності видатків бюджетним призначенням).

Послідуючий -здійснюється після прийняття управлінських рішень, проведення фінансових, адміністративних, технологічних операцій, і є комплексом контрольних заходів щодо виявлення і усунення помилок та/або незаконних дій (забезпечує перевірку виконання бюджету, кошторисів та використання бюджетних асигнувань. За виявленими недоліками та порушеннями розраховуються невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету та розробляються заходи щодо їх реалізації, але лише в наступному бюджетному періоді. Проводиться після отримання доходів та проведення видатків шляхом перевірок і ревізій (законність, цільове призначення, ефективність).

При здійсненні контролю важливо враховувати ризики, яким піддається та чи інша бюджетна установа чи процес. Врахування і прогнозування ризиків є невід’ємною складовою внутрішнього контролю будь-якої організації. Під ризиками діяльності ДКСУ розуміють ймовірність настання подій, які негативно впливатимуть на здатність ДКСУ, його структурних підрозділів та працівників виконувати відповідні функції, процеси, операції, або матимуть негативні фінансово-господарські, юридичні та/або інші наслідки.

Ризики класифікуються за категоріями, групами, видами.

За категоріями виділяють ризики, пов'язані з:

- обслуговуванням бюджетів, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, інших клієнтів;

- управлінням наявними фінансовими ресурсами;

- веденням бухгалтерського обліку та складання звітності;

- здійсненням повноважень розпорядника коштів.

Кожна категорія ризиків поділяється на зовнішні та внутрішні групи ризиків.

Зовнішні ризики – група ризиків, що об’єднують події, які є зовнішніми по відношенню до ДКСУ, та ймовірність виникнення яких не пов'язана з його діяльністю (законодавчі, операційно-технологічні, програмно-технічні).

Внутрішні ризики - група ризиків, що об’єднують події, ймовірність виникнення яких безпосередньо пов'язана з діяльністю ДКСУ законодавчі, операційно-технологічні, програмно-технічні, кадрові, фінансово-господарські ризики).

Основним органом, що на стадії виконання бюджетів забезпечує ефективну реалізацію всіх видів контролю є Державна казначейська служба України. Казначейство має всі можливості контролювати дотримання платіжних обмежень у рамках бюджетних асигнувань, попередньо перевіряти документи на здійснення платежів, складати звітність про виконання бюджетів, забезпечувати виконання бюджетів, контролювати надходження і використання коштів бюджетів та державних позабюджетних фондів.

Органи ДКСУ мають право проводити на всіх рівнях, на підприємствах, в установах, організаціях будь-якої форми власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів операцій з бюджетними коштами, одержувати необхідні пояснення, довідки й відомості з питань, що виникають у процесі перевірки. Контроль за виконанням бюджету Казначейство здійснює на всіх етапах використання коштів: прийняття зобов’язань, перевірка документів на оплату, оплата. Перевірки здійснюються на регулярній основі і забезпечують суворий контроль за правильністю операцій з бюджетними коштами та їх бухгалтерським обліком що робить поточний контроль ефективніший від наступного.