Конституційний процес: закономірності, прорахунки, перспективи

Прийняття 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України стало вирішальним чинником на шляху конституційних змін. Спираючись на Декларацію, у жовтні 1990 р. парламентом було утворено конституційну комісію, основним завданням якої було створення проекту концепції Конституції України. Було розроблено сім варіантів даного документа. В червні 1991 р. Верховною Радою України було затверджено концепцію Основного Закону держави. Слід зазначити, що Україна була першою серед колишніх республік СРСР, яка розробила концепцію нової Конституції. Постає питання, чому ж нова Конституція України була остаточно прийнята Верховною Радою лише 28 червня 1996 р., а процес прийняття Основного Закону тривав цілих шість років? Відповісти на це питання можна, проаналізувавши події, що відбулися в політичному житті країни.

Після конституційної реформи М. Горбачова політична влада, в основному, перейшла від компартійних комітетів до рад та їх виконкомів. проведені у 1989-1990 рр. вільні вибори надали легітимності органам радянської влади, що спричинило руйнування підвалин тоталітарного ладу. За відсутності компартійної диктатури словосполучення «радянська влада» вперше набуло реального змісту. Однак, успадкована радами влада мала типову для диктатури неподільну будову, хоча вже не була диктаторською. Незалежно від політичного забарвлення (після виборів 1990 р. з’явилися й антикомуністичні обласні ради) радянські органи незадовільно справлялися з новою для себе роллю носія неподільної влади, адже раніше вони виконували лише роль посередника між справжнім носієм диктатури – компартійною олігархією та народними масами. саме тому великого значення набув закон про заснування посади Президента, прийнятий Верховною Радою 5 липня 1991 р. На цю посаду претендував голова парламенту. Але, приймаючи цей закон, депутати навіть не здогадувалися, що готують собі сильного суперника у започаткованому двома тижнями раніше конституційному марафоні. У чинній з 1978 р. Конституції України зазначалося: «Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу України. Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів». Після запровадження посади Президента в Конституцію було внесено доповнення: «Президент України є главою держави і главою виконавчої влади України». Зрозуміло, що ці норми суперечать одна одній. Цю суперечність можливо було розв’язати лише з прийняттям нової Конституції, яка поділили б владу на законодавчу й виконавчу.

Отже, починаючи з червня 1991 р. конституційна комісія розпочала розробку проекту нової Конституції України. Було вивчено конституції багатьох держав, ряд міжнародних конвенцій, історичний досвід самої України. В ході розробки проекту Конституції було створено чотири його варіанти. Один із них у липні 1992 р. Верховна Рада узгодила і винесла на всенародне обговорення, яке проходило з 15 липня по 1 грудня 1992 р. В проекті були закріплені положення, що містилися в Загальній Декларації прав людини, пактах ООН про економічні, соціальні, культурні права, Європейській конвенції з прав людини тощо. Ці норми не викликали жодних заперечень на всіх етапах конституційного марафону й увійшли до остаточного тексту Конституції. Під час його обговорення до проекту було запропоновано внести більше 47 тис. поправок, доповнень, заперечень. За результатами всенародного обговорення у жовтні 1993 р. Верховна Рада доручила Конституційній комісії доопрацювати проект Конституції та оприлюднити його через засоби масової інформації. З опублікуванням проекту фактично завершився перший етап конституційного процесу в неза­лежній Україні.

Другий етап конституційного процесу розпочався 20 вересня 1994 р., коли нова Верховна Рада вирішила питання про склад і принципи утворення нової Конституційної комісії. її склад був затверджений 10 листопада того ж року з представників трьох гілок влади – законодавчої, виконавчої та судової. Комісія діяла під головуванням Президента України Л. Кучми і Голови Верховної Ради О. Мороза.

Головним змістом другого етапу конституційного процесу було опрацювання такого документа, що був би не тільки логічно і юридично завершеним, а й узгоджував точки зору різних політичних сил. Зробити це було нелегко, оскільки на шляху до нової Конституції виникли два концептуально нові проекти, які відрізнялися не лише від попереднього проекту 1993 р., а й від ряду принципових положень Декларації про державний суверенітет 1990 р., що обумовлювалося складною політичною боротьбою різних політичних сил навколо змісту Конституції. Головним чином суперечки відбу­вались відносно форми державного управління (президентська чи парламентська республіка), з діаметрально протилежних позицій депутати ставилися до приватної власності, державного статусу української мови, державної символіки, розташування іноземних військових баз на території України, правового статусу Республіки Крим, розподілу повноважень між гілками влади, гарантій соціаль­них прав громадян. Нарешті, 2 квітня 1996 р. питання про проект Конституції України було включено до порядку денного роботи Верховної Ради. 17 квітня 1996 р. розпочався розгляд проекту, внесеного Конституційною комісією, за результатами якого було утворено Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради для доопрацювання проекту. З 28 травня по 4 червня 1996 р. проект Конституції розглядався Верховною Радою і був прийнятий у першому читанні. Але 19 червня 1996 р. у другому читанні проект був заблокований. У цих умовах 26 червня 1996 р. президент України Л. Кучма оголосив проведення всеукраїнського референдуму, на який вино­сився проект Конституції, не сприйнятий Верховною Радою. Протистояння Президента і Верховної Ради знову загострилося. Слід зазначити, що все ж таки більшість депутатів Верховної Ради виявили державну зрілість і повернулися до розгляду проекту Конституції.

28 червня 1996 р. Верховна Рада прийняла Конституцію України кваліфікованою більшістю голосів – 315, а Закон про введення її в дію – 338 голосами.

28 червня став Днем Конституції України. День прийняття Конституції проголошено державним святом.

Основний Закон держави складається з преамбули, п’ятнадцяти розділів, в яких визначені права, свободи та обов’язки людини і громадянина; описується процедура виборів та референдуму, окреслені повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, прокуратури, правосуддя, Конституційного Суду України, місцевого самоврядування, визна­чено територіальний устрій України, зокрема і Автономної Респуб­ліки Крим; зазначено, за яких обставин і хто має право вносити зміни до Конституції України, і визначено перехідні положення, які регулюють терміни та порядок переходу від діючої системи державних органів до тієї системи, що передбачено Конституцією 1996 р.

Преамбула проголошує, що Конституція прийнята Верховною Радою від імені українського народу і є результатом здійснення українською нацією права на самовизначення. У ній формулюються завдання забезпечення в Україні прав і свобод, гідних умов життя людини, зміцнення громадянської злагоди, розвитку і зміцнення демократичної, соціальної і правової держави.

Перший розділ присвячений загальним засадам і має виключно важливе значення. Україна визначається як суверенна, незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює її безпосередньо через демократичні вибори, референдум та органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. За формою державного правління і устрою Україна визначається як унітарна республіка, а українська мова проголошується державною. Одночасно в Україні гарантується вільний розвиток інших мов. Принципове значення має проголошення принципів економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності. Це означає, що остаточно покінчено з колишнім пануванням однієї форми власності, одного політичного напрямку, однієї ідеології.

Конституція проголошує людину найвищою соціальною цінністю в Україні. Утвердження і забезпечення її прав є головним обов’язком держави. У розділі «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» накреслено систему особистих, соціально-економічних, політичних прав людини. Зокрема, у соціально-економічній сфері громадянам надається право на працю, страйк, відпочинок, соціальний захист, житло, охорону здоров’я тощо. Право приватної власності про­голошується непорушним. Конституція передбачає свободу об'єднань у різні політичні утворення, участь в управлінні державними справами, у виборах, референдумі, право проводити збори, мітинги, демонстра­ції, закріплюється право на свободу світогляду і віросповідання.

Конституція регулює організацію і діяльність вищого законодавчого органу України – Верховної Ради. Верховна Рада обирається всенародно терміном на чотири роки у складі 450 народних депутатів. Народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі. Із числа депутатів обирається Голова Верховної Ради, перший заступник і заступник Голови. Вони і керують роботою Верховної Ради. Головною функцією Верховної Ради є прийняття законів. Але видаючи закони і приймаючи постанови, парламент не має права втручатися у сферу діяльності інших гілок влади. Окрім законодавчої роботи, Верховна Рада здійснює також установчі і контрольні функції, визначає основи внутрішньої і зовнішньої політики тощо.

Загальні засади правового положення Президента України визначені в окремому розділі Конституції. Президент є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Він обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування стро­ком на п’ять років. Одна і та же особа не може бути Президентом України більше двох термінів підряд. Конституція наділяє Президента значними повноваженнями в сфері здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави. Так, Президент представляє державу на міжнародній арені, веде переговори і укладає міжнародні договори України, забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією, призначає третину складу Конституційного Суду України, присвоює вищі військові звання, дипломатичні ранги, звання і чини, призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій. За згодою із Верховною Радою, Президент призначає Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку, призначає і звільнює Генерального прокурора України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України. Президент за поданням Прем’єр-міністра України утворює, реорга­нізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, має право скасовувати акти уряду. Президент є Верховним Головнокомандуючим Збройних сил України. Він підписує закони, прийняті Верховною Радою, і має право вето щодо них із наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту. Президент здійснює й інші повноваження, визначені Конституцією.

Систему органів виконавчої влади, згідно з Конституцією, скла­дають: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації в областях, районах, містах Києві та Севастополі. Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Кабінет Міністрів розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-тех­нічного, соціального і культурного розвитку України, забезпечує про­ведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, а також політики у соціально-культурній сфері (праці, зайнятості населення, соціальному захисті, освіті, науці, культурі тощо). Кабінет Міністрів забезпечує розробку і виконання державного бюджету та виконує інші повноваження, визначені Конституцією, законами й актами Президента.

Конституція застерігає, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Конституційний Суд є єдиним органом, який має право офіційного тлумачення Конституції України та законів республіки. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, які визнані такими, що суперечать Конституції, втрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їхню неконституційність.

За Конституцією місцеве самоврядування здійснюється безпосередньо громадами і через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Спільні інтере­си територіальних громад міст, селищ та сіл представляють районні та обласні ради. Склад ради села, селища або міста обирається мешканцями відповідної територіальної одиниці на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

З прийняттям Конституції в Україні було визначено базові координати й орієнтири, комплекс суспільних цінностей – складових політико-економічної системи. Було створено передумови для того, щоб функціонування і розвиток держави й суспільства не залежали від політичних орієнтацій партій та окремих політичних діячів. Проте, як довели подальші події, Конституція не змогла остаточно врегулювати відносини між гілками влади. Надалі тривало протистояння між Президентом та Верховною Радою, яке потребувало конституційного вирішення. Хоча Конституція України була прийнята в надзвичайно складних умовах, її основи було закладено без значних політичних та соціальних потрясінь, згідно з волевиявленням народу та загальновизнаними міжнародними правовими нормами. За оцінками міжнародних та вітчизняних експертів, Конституція України належить до найбільш демократичних у світі.