Программа Временного правительства

После акта отречения стало ясно, что Временному правительству в полном объеме принадлежит законодательная власть. Как отмечал В.Д. Набоков, буквально накануне Временное правительство обсуждало вопрос об издании законов в порядке ст. 87 Основных законов (метод, которым пользовалось правительство в перерыве между заседаниями Государственной думы). Во всяком случае Временное правительство стремилось подчеркнуть преемственность и легитимность своей власти.

В Декларации от 6 мая коалиционное Временное правительство по вопросу о мире заявляло: правительство «твердо верит, что революционная армия России не допустит, чтобы германские войска разгромили наших союзников и обрушились всей силой своего оружия на нас». Необходимо укреплять начала демократической армии.

По вопросу о хлебе говорилось: правительство будет неуклонно и решительно бороться с хозяйственной разрухой при помощи планомерного проведения государственного и общественного контроля над производством, распределением и транспортом.

По вопросу о земле заявлялось: только Учредительное собрание может решать вопрос о переходе земли в руки трудящихся. Временное правительство выполняет лишь подготовительные работы, принимает меры по «регулированию землепользования в интересах народного хозяйства и трудящегося населения».

В условиях углублявшегося революционного кризиса эти декларации Временного правительства были слишком умеренными и уже не совпадали с настроением масс.

Весной 1917 г.правительство приняло ряд правовых актов, значительно расширявших демократические права и свободы граждан. Происходит демократизация политической жизни страны.

В марте принято постановление «О кооперативных товариществах и их союзах», возникавших без особого разрешения правительственной власти. В апреле принимается Положение о регистрации товариществ, обществ и союзов, дополнившее Устав гражданского судопроизводства и определившее порядок регистрации обществ в регистрационных отделах окружных судов, значительно упрощенный.

Левые партии проводили активную работу в армии. Принятие Петросоветом приказа № 1 и создание широкой сети солдатских комитетов подорвали дисциплину в армии и резко снизили ее боеспособность. 5 марта издается приказ № 2, подтвердивший положения первого приказа о выборности офицеров, праве солдатских комитетов возражать против назначения командиров, подчинении петроградского гарнизона исключительно политическому руководству Совета рабочих и солдатских депутатов.

Приказ был подписан председателем военной комиссии Временного правительства.

30 марта генерал Алексеев разослал во все армии Временное положение об организации чинов действующей армии и флота, в котором была сделана попытка урезать полномочия выборных солдатских комитетов, ограничить их деятельность задачами по поддержанию дисциплины, сглаживанию конфликтов в воинских частях и т.п. Попытка командования не удалась, комитеты все активнее занимались политической деятельностью.

В апреле принят Закон «О рабочих комитетах в промышленных заведениях», которые создавались на предприятиях по предложению одной десятой части рабочих, в них занятых. Фабрично-заводские комитеты должны были рассматривать споры рабочих с предпринимателями, представлять рабочих перед правительством, заниматься культурно-просветительской деятельностью.

Тогда же принимаются законы «О печати» и «Об учреждениях по делам печати», запретившие административные взыскания на издания. Могла осуществляться только последующая цензура (в течение суток после выпуска) комиссаром по печати. Упразднялись Главное управление по делам печати и штат профессиональных цензоров. Их функции возлагались на комиссаров Временного правительства.

Июльские события

После июльских событий политика правительства ужесточилась. Сразу после подавления вооруженного восстания принято постановление «О наказаниях за публичные призывы к убийству, разбоям, грабежу и другим тяжким преступлениям». Чуть позже вносятся изменения в Закон «О печати». В специально изданном постановлении «О печати» устанавливалось наказание «за призывы к гражданской воине», сделанные в средствах массовой информации.

После разгона июльской демонстрации ВЦИК принял резолюцию, в которой говорилось о необходимости решения вопроса об организации новой власти (в связи с уходом из правительства министров-кадетов) и о поддержке существующего Временного правительства. Осуждалась попытка частей гарнизона и петроградских рабочих навязать «полномочным органам революционной «демократии» вооруженным путем «волю меньшинства».

В своей деятельности Временное правительство должно было руководствоваться решениями Всероссийского съезда Советов. Только полный состав ВЦИК мог обсуждать и решать вопрос о переходе власти от Временного правительства в руки Советов.

Вместе с тем умеренные социалисты осудили позицию большевиков, против последних началась развернутая пропагандистская кампания. Был принят ряд репрессивных мер (аресты, обыски, закрытие типографий и проч.). Против некоторых большевистских лидеров (Ленина, Зиновьева, Каменева и др.) возбуждены уголовные дела.

Новое «социалистическое» правительство 9 июля приняло декларацию, в которой объявлялось о полной ликвидации прежней «разрушительной и дезорганизующей землеустроительной политики»; о мерах, обеспечивающих полную свободу Учредительного собрания в деле распоряжения земельным фондом; о расширении и укреплении земельных комитетов «для решения текущих вопросов, не предрешающих основного вопроса о праве собственности на землю, который может решить только Учредительное собрание»; о борьбе с захватами земли.

Постоянные ссылки на волю Учредительного собрания не давали возможности легитимно решать важнейшие, уже назревшие вопросы (о мире, земле и т.п.).

Вместе с тем правительство отказалось от некоторых чрезвычайных мер, запретив аресты без суда и ограничив число областей, объявленных на военном положении, — постановление «О лицах, арестованных во внесудебном порядке». Еще в марте была отменена смертная казнь (восстановлена в августе для военнослужащих). В самом начале августа принимается постановление «Об условиях досрочного освобождения» заключенных.

Регулирование экономики

Создавались специальные органы по регулированию экономики (Экономический совет, главный экономический комитет, отраслевые министерства, земельные комитеты и др.), целью которых была стабилизация хозяйственной ситуации в стране, ведущей войну и охваченной революцией. Правительство делало попытки регулировать все секторы народного хозяйства (промышленность, торговля, сельское хозяйство и финансы), для чего и издавались общие и специальные правовые акты.

Военно-административные методы, введенные еще до революции, были использованы в мартовском постановлении Временного правительства «Об обеспечении снабжением государственных и общественных учреждений, путей сообщения, заводов и предприятий, работающих на нужды обороны, металлами и топливом».

В мае при Особом совещании по топливу учреждены правительственные инспектора. Особые совещания, учрежденные еще при царе, продолжали свою деятельность. Методы снабжения, предусмотренные в постановлении, будут использованы позже, в период «главкизма», уже советской властью.

В начале марта принято постановление правительства «Об учреждении общегосударственного Продовольственного комитета», действующего в целях «выработки общегосударственного продовольственного плана, руководящих принципов и общих мер по продовольственному делу» под руководством министра земледелия. Несколько позже было издано постановление «О передаче хлеба в распоряжение государства и о местных продовольственных органах», вводившее чрезвычайный режим в области хлебных заготовок.

Для реализации продразверстки создавались продовольственные комитеты. Эти органы вели учет всего имевшегося в зонах их действия хлеба «за вычетом продовольственных нужд владельца» и разрешали отчуждение «излишков» только при посредстве государственных органов по твердым ценам. Залог хлеба запрещался. Губернские продовольственные комитеты определяли порядок и сроки сдачи хлеба, производили реквизиции продуктов, контролировали цены и организовывали обязательные гужевые перевозки. (Их опыт пригодился позже продотрядам эпохи «военного коммунизма».)

В мае в Петрограде прошел областной продовольственный съезд. На нем говорилось о саботировании монополии хлебной торговли частным капиталом. Продовольственная проблема непосредственным образом связывалась с общей проблемой регулирования промышленности. Идею регулирования активно поддерживали эксперты и некоторые руководители социалистических фракций Петросовета (экономического отдела).

Программа регулирования предусматривала два параллельных пути: 1) создание хозяйственных конъюнктурных органов; 2) создание исполнительных органов, осуществляющих планомерное регулирование хозяйственной жизни. В состав этих органов должны входить представители политических партий, Советов и научных организаций. Центральный исполнительный орган предлагалось учредить при Временном правительстве. Государственное регулирование должно охватить также сферы финансов, кредита и труда.

В июне правительство учредило Экономический совет и Главный экономический комитет, на которые возлагалось решение части указанных программных проблем.

В начале июля 1917 г. было принято Положение о Министерстве продовольствия. Определенная ему компетенция включала: снабжение армии и населения продовольствием, содействие производству продовольствия по согласованию с Министерством земледелия, регулирование производства и потребления, а также покупных и продажных цен на продукты и предметы первой необходимости.

Экономическому подотделу Министерства поручалось изучить вопросы производства, обмена и потребления, а также «выработать основания для нормальных цен, установления таксы и нормирования распределения». (Опыт работы Министерства продовольствия будет использован Наркоматом продовольствия в 1918—1920 гг.)

В марте было принято постановление «Об установлении принудительного порядка на перевозные средства», вводившее транспортную повинность для государственных и общественных нужд. Тогда же принимается постановление «Об образовании Особого временного комитета по делам о частных железных дорогах», в состав которого вошли представители Центрального военно-промышленного комитета, Земгора, Вольного экономического общества. Комитет рассматривал дела о передаче частных железных дорог государству.

Более масштабную деятельность предполагали осуществлять образованные в мае 1917 г. Совет по вопросам развития производительных сил страны а Заготовительный комитет при Министерстве торговли и промышленности, положения о которых были приняты в один и тот же день.

Совет по вопросам развития производительных сил страны учреждался также при Министерстве промышленности и торговли. Его целями были: обсуждение основных начал экономической политики и изыскание общих мер содействия развитию добывающей и обрабатывающей промышленности, а также внутренней и внешней торговли.

В работе Совета участвовали представители министерств торговли и промышленности, земледелия, путей сообщения, финансов, иностранных дел, военного, морского, просвещения, Государственного контроля, а также ученые, кооператоры, представители земств и военно-промышленных комитетов.

Целями деятельности Заготовительного комитета при Министерстве торговли и промышленности стали: содействие правильному и успешному развитию промышленности путем установления единства и планомерности в деле массовых заготовок как внутри страны, так и за границей — сырья, полуфабрикатов, готовых изделий, необходимых для удовлетворения потребностей ведомств, земских, городских и прочих организаций, а также промышленных и торговых организаций. В его компетенцию входило: изучение потребностей в сырье и степени их удовлетворенности на внутреннем рынке, подготовка планов распределения внутренних заказов между предприятиями, установление нормальных цен по внутренним заказам, подготовка типовых договоров на заготовки, рассмотрение предложений ведомств о государственных импортных закупках и заказах, разработка мер по объединению и удешевлению заграничных заказов.

Членами Заготовительного комитета являлись: представители министерств торговли и промышленности, путей сообщения, земледелия, финансов, Государственного контроля, Центрального военно-промышленного комитета, Земгора, Совета рабочих депутатов, Съезда представителей промышленности и торговли, частных железных дорог.

Через две недели после принятия положений о Совете по вопросам развития производительных сил страны и Заготовительном комитете было принято положение «О Экономическом совете и Главном экономическом комитете при Временном правительстве», ставшем высшим координационным и планирующим органом в сфере экономики.

В конце мая в Петрограде прошла конференция фабрично-заводских комитетов. В принятой под влиянием большевистских идей резолюции говорилось: «Организовать общегородской центр из представителей всех фабрично-заводских комитетов и профсоюзов. Этому центру должна принадлежать руководящая роль в осуществлении всех намеченных мер (контроль за производством и распределением, делопроизводством и бухгалтерией на предприятиях)». Это означало программу экспроприации, подготовку будущей социалистической национализации промышленности.

Законотворчество

Для законотворческой деятельности Временного правительства важное значение имело постановление (август 1917 г.) «О согласовании Свода законов с издаваемыми Временным правительством постановлениями», определившее критерии для использования в новых условиях законодательства, изданного в период монархии.

Продолжалось действие судебных уставов 1864 г. и Уголовного уложения 1903 г. В марте 1917 г. было образовано Юридическое совещание, на которое возлагались «обсуждение вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением нового государственного строя», подготовка заключений по законопроектам, «по которым такие заключения будут признаны Временным правительством необходимыми».

Юридическое совещание рекомендовало правительству оставить в силе акты, принятые до революции императором в порядке ст. 87 Основных законов; подчинить надзору административного суда деятельность общественных организаций (профсоюзов, земельных комитетов и советов) и сделало ряд других предложений, направленных на сохранение правовой традиции и дореволюционной юридической практики. Создание административной юстиции стало одним из значительных нововведений, подготовленных в Юридическом совещании.

В Положении о судах по административным делам (май 1917 г.) административный судья, приравненный к окружному, наделялся правом рассматривать дела по протестам комиссаров правительства на местные органы, по жалобам правительственных учреждений на земские органы и местных органов на правительственных комиссаров.

В конце сентября — начале октября 1917 г. Юридическое совещание разработало ряд проектов конституционных законов, которые предполагалось внести на рассмотрение Учредительного собрания, одним из них стал проект «Об организации Исполнительной власти при Учредительном собрании». Учредительное собрание должно было избрать временного Президента республики, который становился главой государства и главой правительства. Законопроекты должны были вноситься в Учредительное собрание по распоряжению и от имени Президента, который наделялся законодательной инициативой.

Проект создания сильной исполнительной власти не был реализован: Октябрьская революция разрушила как все эти проекты, так и действующую систему власти, управления и суда.