Развитие государственной системы в первой половине XIX В. И проекты реформ

 

Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIIIв., происходила в течение всего столетия. Определенно наметились дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.

 

Планы реформ (Александр I)

 

В самом начале царствования Александра I был учрежден Непременный совет, заменивший Совет при высочайшем дворе, учрежденный еще Екатериной II. Новый Совет был призван рассматривать и обсуждать проекты законов и управленческих решений (март 1801 г.).

В июне 1801 г. Сенату был направлен ряд указов, в которых повелевалось выработать на незыблемой законодательной основе систему прав и обязанностей этого органа, была сделана попытка восстановления Сената в качестве высшего органа правительственной власти. Сенату поручалось привести в порядок действующее законодательство, для чего при нем образовывалась специальная комиссия. Сенат должен был стать верховным хранителем законов. Тем самым в первых преобразованиях XIX в. наметилось стремление к «правовому государству».

В мае 1801г. императору был представлен проект создания особого «негласного комитета» для разработки и проведения государственных реформ. Предполагалось, после выяснения реального положения дел, сформировать механизм государственного управления, а затем придать повой государственной машине конституционную, правовую основу. Преобразования должны были коснуться как внутренней, так и внешней политики России.

Александр I намеревался издать некую Хартию или Декларацию, в которой он хотел сформулировать свою программу правления. Другой его идеей было преобразование Сената: по одному варианту он должен был состоять из высших чиновников и представителей высшего дворянства, по другому — только из высших чиновников. О «народном представительстве» речи не шло. Предполагалось также издать Жалованную грамоту народу, нечто подобное английскому Habeas corpus act.

В «негласном комитете» обсуждались вопросы о предоставлении права владеть недвижимостью купцам, мещанам и государственным крестьянам, а также проблемы отмены крепостного права. В Комитете полагали, что такая отмена должна быть произведена не по произволу верховной власти, а по желанию самого дворянства. К этому его должна подтолкнуть экономическая и правовая ситуация (государство должно было выкупить у помещиков дворовых людей, предлагалось запретить продажу крепостных без земли и т.п.).

Было принято решение, что отмену крепостного права нужно рассматривать как длительный и сложный процесс, с этим нельзя торопиться.

В феврале 1802 г. императору был представлен проект о преобразовании системы центрального управления. В докладе Чарторыйского указывалось на необходимость разделения компетенции высших законодательных, исполнительных, надзорных и судебных органов. Так предлагалось разграничить также компетенцию Сената и Непременного совета (при этом Сенату отдавались судебные и административные споры, а Совету — совещательные и законопроектные функции). Что касается ведомственного разделения, здесь предлагалось более четко разделить предметы ведения высших учреждений и усилить единоличную ответственность их глав, т.е. заменить коллегиальную власть единоличной, министерской.

В сфере суда предлагалось воспринять новые французские установления: суд делился на уголовный, гражданский и полицейский. Общей для всех судов высшей инстанцией становится Кассационный суд.

Однако реализована на практике была лишь часть проекта преобразований: в сентябре 1802 г. были учреждены первые министерства.

Идея преобразования Сената в законодательный орган была отвергнута «негласным комитетом». Сенату отводилась роль высшего судебного и надзорного органа, непосредственно подчиненного императору. Сам император видел в Сенате тормоз его планирующимся преобразованиям и долго не соглашался передать Сенату контроль над министерствами.

«Негласный комитет» прекратил свою деятельность весной 1802 г., подготовкой и проведением реформ стал заниматься Комитет министров. Несмотря на обвинения членов «негласного комитета» в радикализме и «якобинстве», результаты его трудов были скромными, ни вопрос об ограничении самодержавия, ни вопрос об отмене крепостного права решены в нем не были.

Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательном» органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до 1810 г. когда в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты (утверждаемые императором), был создан Государственный совет.

Государственный совет

Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов (Государственный совет просуществовал до 1917 г.). Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты — законы, уставы, учреждения. Основная цель его законотворческой деятельности — привести к единообразию всю правовую систему.

Государственный совет состоял из пяти департаментов — департамент законов (в котором¹ проходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (созданный после восстания в Польше 1830-1831 гг.).

В начале 1810 г. Государственным советом императору был представлен план финансовых преобразований, главной идеей которого было при ведение государственных доходов в соответствие с государственными расходами. Отмечалось негативное влияние массового выпуска бумажных денег. Предлагалось сократить текущие расходы (даже на образование и строительство дорог), ввести новый налог (для погашения государственного долга), провести внутренний займ под залог государственных имуществ, часть из них — пустить в продажу (приватизировать). Для упорядочения хозяйствования предлагалось ввести публичную отчетность и гласность в ведении государственного хозяйства.

Для устранения негативных экономических последствий, вызванных участием России в континентальной блокаде Англии (после Тильзитского мира) предлагалось пересмотреть таможенные тарифы и открыть русские порты для всех торговых судов под нейтральным флагом, чьи бы товары они не везли (даже английские).

Государственный совет реализовал часть этих предложений М.М. Сперанского, но новые экономические тяготы вызвали против него недовольство общества. Финансовый план выполнен не был.

В период Отечественной войны 1812 г. и отставки М.М. Сперанского деятельность Государственного совета сосредоточилась на рассмотрении проектов гражданского и уголовного уложений. В основу проектов были положены французские кодексы 1804 и 1810 гг. Начинание оказалось неудачным, дело застопорилось.

Активизация работы Государственного совета началась с 1816г., когда он вновь обратился к проблемам финансовой политики государства. Были рассмотрены проекты о создании особого совета кредитных установлений (в состав которого должны войти представители от купечества), об учреждении Коммерческого банка, о борьбе с инфляцией и т.п. Был принят ряд мер для расширения свободы торговли, для чего были пересмотрены некоторые статьи таможенного тарифа.

Против этой последней меры выступали отечественные фабриканты, обеспокоенные расширением иностранной торговли. Идя им навстречу, правительство в 1822 г. пересмотрело таможенные пошлины, введя протекционистский тариф.

В 1811г. Государственный совет рассматривал план преобразования Сената, представленный Сперанским, по которому Сенат предлагалось разделить на два особых учреждения (правительствующий Сенат и судебный Сенат), в первое из которых вошли бы министры и начальники управлений (бывший Комитет министров); второе делилось на четыре местных отделения (Петербург, Москва, Киев, Казань). Члены первого учреждения назначались верховной властью, второго — избирались дворянством.

Проект был отвергнут Государственным советом.

Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредоточивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.

 

Проекты реформ (Николай I)

 

При восшествии на престол и после расправы с декабристами новый император Николай I опубликовал Манифест (июль 1826 г.), в котором намечались пути развития русской государственности и ряд идей которого был определенно заимствован из программ и проектов самих декабристов и сформулирован под влиянием П.М. Карамзина (его записка «О древней и новой России» была представлен.i еще Александру I в 1811 г.).

Актуальные проблемы государственного переустройства были изложены в особой записке: необходимо даровать «ясные законы», сформулировать систему скорого судопроизводства, укрепить финансовое положение дворянства, развивать торговлю и промышленность на основе устойчивого законодательства, улучшить положение земледельцев, упразднить торговлю людьми, развивать флот и морскую торговлю и т.д. Декабристские требования указывали императору на наиболее явные и назревшие нужды в государстве, консервативные идеи Карамзина — на наиболее приемлемые пути их решения. Вместе с тем наиболее радикальные консерваторы и реакционеры (Аракчеев и Фотий) были устранены из ближнего круга императора.

М.М. Сперанскому, ставшему умеренным консерватором, в 1826 г. было поручено руководство комиссией законов, вскоре преобразованной во Второе отделение Собственной Его Величества канцелярии.

В конце 1826 г. для выработки общего плана государственных преобразований образуется особый Комитет под председательством В.П. Кочубея, которому поручалось пересмотреть основы и уставы существующего государственного управления и выработать ряд предложений. Работа Комитета была завершена лишь в 1832 г. Комитет рассматривал вопросы о положении дворянства и средних классов, о системе дворянских выборов, об управлении государственными крестьянами, затрагивался и крестьянский вопрос.

 

Императорская канцелярия

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. С 1826 г. эта работа сосредоточилась в Собственной Его Величества канцелярии, специальных комитетах и министерствах. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое — в 1828 г., пятое — в 1836 г., шестое — и 1842 г.

Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников.

Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики.

Третье отделение, созданное для руководства борьбой с государственными преступлениями, состояло из восьми отделов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, подведомственным отделению, второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников, третий занимался вопросами подделки денег и ценных бумаг, четвертый осуществлял организацию работы по надзору за определенными категориями граждан, пятый руководил административной высылкой поднадзорных, шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы, седьмой организовывал наблюдение за иностранными гражданами, восьмой занимался статистическими исследованиями и обобщениями.

Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было специально создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

 

Третье отделение

В 1826 г. Особая канцелярия Министерства вн утренних дел занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности, включается в структуру Собственной Его Величества канцелярии — именно тогда возникло известное Третье отделение Собственной Его Величества канцелярии. В задачи отделения входили руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками, высылка и размещение «подозрительных людей», управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами.

Структура Третьего отделения включала пять экспедиций:

первая (секретная) вела непосредственную борьбу с революционным движением, осуществляла следствие по политическим делам, наблюдала за деятельностью революционных организаций и отдельных лиц. В своей работе она опиралась на разветвленную агентурную сеть;

вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и должностными преступлениями. В ее ведении находились политические тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин;

третья экспедиция организовывала наблюдение за иностранцами, проживавшими в России;

четвертая вела борьбу с крестьянскими волнениями и выступлениями;

пятая экспедиция (созданная в 1842 г.) осуществляла цензуру.

В связи с изменением подчиненности Особой канцелярии Министерства внутренних дел и ее вхождением в состав Собственной Его Величества канцелярии изменилась и структура Третьего отделения, состоявшего к 1826 г. из восьми отделов. Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Интересующие сведения оно могло затребовать у любого министра, генерал-губернатора и губернатора.

В 1827г. создан специальный жандармский корпус, составивший вооруженную и оперативную опору Третьего отделения. В 1836 г. было принято Положение о Корпусе жандармов. Создавалась сеть жандармских округов, подчинявшихся главному жандармскому управлению. На местах существовали губернские жандармские управления и городские команды жандармов (в губернских, портовых городах и крепостях). В задачи жандармских команд входили «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», «рассеяние законом запрещенных скопищ».

Полицейский контроль за национальными меньшинствами и сектантами устанавливается еще при Екатерине II. После присоединения Крыма и Новороссии и раздела Польши была установлена черта оседлости для еврейского населения, в которую были включены губернии и провинции, сформированные в результате присоединения этих территорий. Доступ евреев в остальные части Империи был запрещен. В 1794 г. на евреев в местах их приписки были возложены двойные подати по сравнению с мещанами-христианами.

В 1804г. было издано особое Положение о евреях, по которому расширялись пределы черты оседлости (добавлены Астраханская и Кавказская губернии) и все еврейское население разделено на 4 группы: земледельцев, фабрикантов и промышленников, купцов и мещан. Торговцам еврейского происхождения запрещалось содержать в деревнях кабаки и постоялые дворы, вести торговлю и держать аренду.

При Екатерине II началось активное гонение на сектантов-духоборов, которые в большинстве случаев ссылались в Сибирь. С 1801г. сектантам позволили переселяться в Таврическую губернию (на «молочные воды», — отсюда «молокане»), куда стали переезжать сектанты из Украины, Новороссии, Тамбовщины и др. Александр I взял духоборов под свою защиту.

 

Сенат

После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.

Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции предпринята в 1802 г. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции «конституционного суда» — подготовка представлении императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам. Сенат ревизовал деятельность местных органов, передавая собранные материалы компетентным органам. С 20-х гг. XIX в. за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась его надзорная деятельность. Не увенчалась успехом подготовленная Сперанским реформа разделения Сената на Правительствующий и Судебный (1811).

Координацию работы сенатских департаментов осуществлял генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокурор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны.

В начале XIX в. число губерний возросло до 50. «Особенное» (поместное и проч.) управление сохранялось на окраинах империи: в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844—1845). Институт генерал-губернаторов был учрежден в Финляндии, Сибири, Прибалтике, Новороссийске и столицах (Петербурге и Москве). Генерал-губернаторы управляли несколькими губерниями.

Главами местной администрации были губернаторы. В своей деятельности они опирались на канцелярии, правления, комиссии, комитеты и присутствия. Все губернаторы подчинялись министру внутренних дел.

Наказ губернаторам 1837 г. провозглашал губернатора «хозяином губернии».

Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотреть систему отраслевых органов государственного управления.

В течение первого десятилетия XIX в. были проведены либеральные реформы, направленные на приспособление существующего строя к новым буржуазным отношениям, пытающиеся теснее связать центральный аппарат управления с местными органами и учреждениями.

 

Планы преобразований (М.М. Сперанский и Н.М. Карамзин)

В 1809 г. по поручению императора крупнейший юрист и государственный деятель России М.М. Сперанский составил план государственных преобразований — Введение к уложению государственных законов, в котором предлагалось изменить правовые формы самодержавного правления, придав им черты

законности и конституционности (выборность и ответственность чиновников, новая организация суда, разделение ветвей власти, государственный контроль и т.д.).

Сперанский полагал, что Россия вышла из периода феодализма — раздробленность преодолена концентрацией власти в руках одного лица — а введение Конституции (попытки были сделаны при Анне Иоанновне и Екатерине II) вполне возможно при самодержавной власти и при отсутствии равноправия (крепостное право). Политическими правами могут обладать лишь граждане, имеющие собственность (цензовая система).

Сознавая, что в обществе появились новые социальные элементы, стремящиеся к участию в государственном управлении, Сперанский видел выход из создавшейся ситуации в создании такого устройства, при котором недостаточно лишь «покрыть самодержавие внешними формами», но необходимо «ограничить его внутренней и существенной силой установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самим делом».

Французская модель конституционного строительства казалась Сперанскому фиктивной (законодательная власть находится в зависимости от власти самодержца, исполнительная власть независима от законодательной, судебная зависит от исполнительной).

В предполагаемых преобразованиях законодательная власть должна оставаться «свободной в суждениях», но ее предложения должны утверждаться самодержавной властью. Судебная власть должна быть выборной, исполнительная власть лишь надзирает за формами судопроизводства. Сама исполнительная власть должна быть ответственна перед законодательной.

В системе местного самоуправления предполагалось создать волостные думы, состоявшие из выборных от крестьян и всех личных земельных собственников. Второе звено системы составят окружные (уездные) думы, третье — губернские думы, гласные этих учреждений избираются депутатами нижних звеньев (ступенчатая система выборов). В столице предполагалось создать Государственную думу, состоявшую из депутатов всех губернских дум.

Председателем Государственной думы должен стать государственный канцлер, работа Думы осуществляется по комиссиям. Право законодательной инициативы должно принадлежать верховной власти (императору), за исключением нескольких случаев: законопроектов о государственных нуждах, об ответственности должностных лиц, о восстановлении нарушенных основных законов.

Сенату отводилась роль высшего судебного органа, состоявшего из лиц пожизненно избранных губернскими думами; состав утверждался императором.

Законодательная власть должна принадлежать двухпалатной Думе, обсуждающей и принимающей законы. Установление новых податей, налогов и повинностей — прерогатива Думы.

Исполнительная власть — в руках монарха. Судебная — реализуется судебной системой, в которую входят суды присяжных и которую возглавляет Сенат.

Объединение власти Сперанский допускал в структуре Государственного совета, обладающего правом законодательной инициативы, заседающего под председательством царя и представляющего на утверждение Думы важнейшие законопроекты.

Организация местного самоуправления представлялась реформаторам в виде системы выборных представительных органов — дум (губернских, уездных, волостных).

Конституционная монархия должна была опираться на закон и квалифицированный бюрократический аппарат. Для формирования последнего Сперанский подготовил и провел в 1809 г. два закона о чиновниках: «О придворных званиях» и «Об экзаменах на чин». Основаниями для получения чина стали квалификации и образование, а не придворные звания.

М.М. Сперанский предлагал провести более четкое юридическое оформление статуса различных сословий. Среднему сословию он предлагал предоставить все гражданские права, но политические предоставлять только в зависимости от размера собственности, по цензу.

Крепостное право рассматривалось как тормоз в развитии сельского хозяйства и промышленности. Предлагалось вначале его ограничение (сокращение повинностей, замена подушной подати поземельной, личное освобождение крестьян), а затем отмена с возвращением крестьянам древнего права перехода и предоставления им права приобретать земли, остающиеся у помещиков.

Планы Сперанского вызвали резкую критику со стороны консервативного дворянства. Известный отечественный деятель и историк Н.М. Карамзин подал царю Записку о древней и новой России (1811), в которой обрушился на проекты Сперанского (в 1812 г. Сперанский подвергся опале и был выслан из Петербурга).

В «Записке» Карамзина исследовались формы правления, пригодные для России. Осуждалась тирания (например, Ивана IV) как режим, нарушающий естественные, положительные и нравственные законы. Но монархия как форма — это наиболее надежная организация власти, порядка и стабильности.

Высказывая некоторые симпатии республиканской форме правления, идеалом для России Карамзин считал сильную монархическую власть, опирающуюся на законы и осуществляющую нравственное воспитание и просвещение народа.

Карамзин выступал против разделения власти. Всю власть должен соединять государь, «отец и патриарх» народа. Автор так формулирует свой идеал: «Дворянство, Духовенство, Сенат и Синод как хранилище законов, над всеми Государь — единственный законодатель, единственный источник власти».

Не формальные перемены (создание Государственного совета и министерств) могут помочь делу, не создание системы представительных учреждений, но правильный выбор управителей, подбираемых по их качествам, способностям и преданности престолу и России.

Карамзин критически оценивал положения Указа о вольных хлебопашцах, полагая, что не они, а помещики могут быть основными заготовителями хлеба. Дворяне — основная опора трона, их надзор за крестьянами обеспечивает порядок и спокойствие. Требуется не отмена крепостного права как системы, а установление «благоразумной власти помещика», умеренного оброка, определенных законом размеров барщины и т.п. Власть помещиков над крестьянами должны контролировать губернаторы.

 

Радикалы (проекты декабристов)

 

Наиболее радикальные проекты государственных преобразований вырабатывались подпольно, в среде тайных обществ, во множестве возникавших в России в период царствования Александра I.

В начале 20-х гг. XIX в. появляются проекты Н.М. Муравьева («Конституция») и П.И. Пестеля («Русская Правда»), руководителей тайных организаций, построенных по типу масонских обществ.

В «Русской Правде» (манифесте Южного общества) проектировалась республиканская форма правления, по мнению ее автора, монархическое устройство государства по сущности непрочно и несовместимо с народной волей. Путь преобразования России Пестель видел в государственном перевороте, военной диктатуре в форме временного правительства, уничтожении царствующей фамилии.

Республиканский проект Пестеля носил якобинский характер: сильная централизованная административная власть, военно-деспотического типа должны была подготовить переход к республиканской форме. В новой республике законодательная власть принадлежит Вечу, избранному по двухступенчатой системе выборов.

Исполнительная власть сосредоточивается в руках директории (французский вариант). Россия представлялась унитарным государством, отдельные ее территории (Финляндия) инкорпорируются в единое устройство, отдельные местности лишаются какой-либо автономии. (Право на отделение закреплялось только за Польшей.) Господствующей религией остается православие. Пестель предлагал существенно изменить быт мусульман, евреев переселить в Палестину.

Всю землю в России планировалось разделить на две части: первая передавалась в общественное, коммунальное управление, вторая оставалась в казенном владении, в частной собственности земля находиться не могла.

По «Конституции» (манифест Северного общества) будущая власть в России сохранит монархическую форму. Однако последняя подвергалась существенным ограничениям (по образцу испанской Конституции 1812 г.); Вече обладало всей законодательной властью, имело право заключать мир и объявлять войну, проводить амнистии, наделялось другими правами, которые обычно принадлежат главе государства.

В области государственного устройства «Конституция» провозглашала федерализм и широкую автономию провинций, в каждой из которых действует собственный парламент (дума, избранная на основе цензового избирательного права).

По программе Н. Муравьева крестьяне должны быть освобождены от крепостной зависимости, но основная масса земель останется у помещиков.

«Декабристская» идеология (сторонники этих программ стали называться декабристами после неудачного вооруженного выступления 14 декабря 1825 г.) отразила наиболее радикальные взгляды дворянской аристократии, подпавшей под влияние западных либеральных и революционных идей, на дальнейшие пути преобразования России. Однако реальные формы этих преобразований на практике приняли несколько иной характер.

Практические реформы государственного управления, проходившие в России в начале XIX в., отразили две основных идеологических позиции (либеральную и консервативную), выразителями которых были разные группы правящего класса.

Усилившаяся бюрократизация государственного аппарата выразилась в сосредоточении распорядительных и исполнительных функций в структурах центральных учреждений, росте численности чиновничества, четкой и детальной регламентации порядка прохождения государственной службы.

В апреле 1809 г. издается указ, согласно которому все лица, имевшие придворные звания, должны избрать себе какую-либо службу. Вторым указом (август) все придворные звания, ранее считавшиеся должностями (пережиток дворцово-вотчинной и местнической систем) превратились в почетные звания, не дававшие служебных прав. Для получения чинов коллежского асессора и статского советника кандидаты должны были сдать соответствующие экзамены. Указы вызвали негодование дворянства против их автора — Сперанского и его падение.

Еще в 70-х гг. XVIII в. на каждого чиновника стали составлять формулярный, или послужной, список, ставший главным документом в его карьере. В начале XIXв. правовые акты закрепляли преимущественные права чиновников, имеющих высшее образование. Правила о порядке производства в чины по гражданской службе (1834) узаконили четкий порядок прохождения государственной службы.

Вместе с тем правительство опасалось быстрого обуржуазивания бюрократии и оттеснения из аппарата бюрократии дворянской. Для предотвращения этих процессов был значительно затруднен порядок приобретения потомственного и личного дворянства, согласно ставшей анахронизмом Табели о рангах.

 

Создание министерств

 

В 1802 г. был принят Манифест об учреждении министерств, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 г. было образовано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

Новыми, по существу, были Министерство внутренних дел и Министерство просвещения. На Министерство внутренних дел кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством; Министерство просвещения кроме своих прямых функций занималось также организацией подготовки кадров для государственного аппарата, ему подчинялись Академия наук, университеты, другие учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, осуществляло цензуру издававшейся литературы.

В задачи министерств входили организация «сношений с местами», подготовка справок о текущих делах и отчетов. Они действовали на основе подготовленных для них инструкций, обобщали проделанную работу и составляли перспективные планы на будущее. Министры ежегодно были обязаны представлять в Сенат отчеты о своей деятельности.

В 1811 г. издано Общее учреждение министерств — документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.

Министры и товарищи министров (заместители) назначались императором, высшие чиновники министерств — императором по представлению министра, низшие — министром.

Аппарат министерств подразделялся на департаменты (присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям деятельности) и канцелярии (где осуществлялось все делопроизводство). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами.

В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи министра и директора департаментов (министерская совещательная коллегия).

Число министерств и приравненных к ним учреждений возросло: появились Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (Государственный контроль), Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции.

Для решения межведомственных вопросов могли созываться совещания министров. В Манифесте 1802 г. деятельность и организация таких совещаний не были конституированы, в 1812 г. они получили организационное оформление в качестве Комитета министров. В Комитет по должности входили министры, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь, остальные члены назначались императором.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, различные вопросы, связанные с управлением страной и подбором кадров чиновников. Все решения кабинета должны были утверждаться императором.

С усилением роли Канцелярии значение Комитета министров в делах государственного управления снижалось.

Вместе с постоянно действовавшими центральными органами власти и управления в первой половине XIX в. действовали временные комитеты (секретные органы). Они создавались императором для решения важных, неотложных, не нуждающихся в огласке вопросов (например, устройство государственных крестьян в 1828, 1835, 1849 гг., финансовые вопросы в 1812,1840,1842 гг.).

Большую работу провели негласный комитет, подготавливавший реформу органов государственного управления в 1801—1803 гг.; комитеты по борьбе с голодом 1840 г.; комитеты, управлявшие страной в период отсутствия императора в 1828 и 1849 гг. В результате работы комитет и по упорядочению управления государственными крестьянами (1837-1938 гг.) в губерниях были учреждены палаты государственных имуществ, в уездах — окружные управления государственных имуществ, которым подчинялись выборные волостные управления.

Местными учреждениями Министерства финансов в губернии были казенная палата и уездные казначейства. В первой половши XIX в. было проведено пять ревизий (крепостных душ, имуществ, сбора налогов, откупов, торговых книг и т.п.).

В 1838 г. из ведения палат было изъято управление государственным ми имуществами и государственными крестьянами и передано местным органам Министерства государственных имуществ.

В ведении Министерства финансов находились также местные таможенные учреждения, горные правления, местные органы Мануфактурного и Коммерческого советов.

14 декабря 1825 г. при восшествии на престол Николая I в Петербурге произошло вооруженное выступление гвардейских частей. Выступление декабристов (среди которых было много представителей аристократических фамилий) имело целью заменить самодержавие новой формой правления: по одному проекту — республикой (П. Пестель), по другому -конституционной монархией (Н. Муравьев). Восстание было локализовано и быстро подавлено, как и последующие более мелкие выступления. Проведены репрессивные меры, аресты, специальное судебное разбирательство.

После декабрьских событий 1825 г. правительство приняло ряд мер, направленных на усиление государственной и политической безопасности. Это коснулось прежде всего сети специальных карательных и политических органов.

Еще в 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция, а в 1802 г. создано Министерство внутренних дел, возглавившее всю систему полицейских органов. В 1810 г. из него выделилось особое Министерство полиции, наделенное чисто полицейскими полномочиями, но уже вскоре (в 1819 г.) оно вновь было включено в состав Министерства внутренних дел.

 

Полицейская реформа

 

С 1775 г. во главе уездной полиции стоял уездный исправник, при котором действовало полицейское управление (земский суд). Канцелярия земского суда состояла из двух столов: исполнительного и следственного.

В городах полицейское устройство основывалось на Уставе благочиния 1782 г., в ряде городив действовали комендантские управления. При управах благочиния действовали гауптвахты и долговые тюрьмы.