Принцип разделения властей по основным Государственным законам

23 апреля 1906 г. вступили в силу Основные государственные законы ( изменение которых могло осуществляться только по инициативе императора, но не Думы или Совета). В Основных законах были сформулированы гражданские права и свободы (неприкосновенность жилища и собственности, перемещения, выбора профессии, слова, печати, собраний, создания союзов и объединений, вероисповедания и т.п.).

В гл. 1 дана формулировка верховной власти: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». Власть управления также принадлежала императору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял «в единении с Государственным советом и Государственной думой», и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора.

Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по представлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и Совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.

Не подлежали обсуждению Государственной думой и Государственным советом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах.

Срок деятельности Думы определялся в пять лет, указом царя она могла быть распущена досрочно, в этом случае назначались выборы и сроки созыва Дума нового состава. Продолжительность ежегодных сессий и сроки перерыва в работе Думы определялись указами императора.

В компетенцию Думы входили: вопросы, требующие издания законов и утверждения штатов, обсуждение и утверждение бюджета, заслушивание отчетов государственного контролера по исполнению бюджета, дела о строительстве государственных железных дорог, об учреждении акционерных компаний. В начале 1906 г. были изданы бюджетные правила, по которым бюджет мог исполняться даже при отказе Думы от его утверждения, что резко ограничивало бюджетные права Думы.

Основные государственные законы предоставляли царю право на абсолютное вето. Однако Дума могла вновь возвращаться к обсуждению вопроса, отклоняемого царем, тем самым оказывая на него давление.

Депутаты имели право запроса к министрам, что давало возможность Думе публично обсуждать действия исполнительной власти и требован, ответов от правительства. По результатам этих ответов Дума выносила суждения.

Чтобы избежать потока запросов (как это было в Первой Думе), Вторая Дума создала специальную комиссию для отбора запросов.

Обе палаты (Дума и Государственный совет) получали право утверждать, отклонять или перерабатывать законопроекты, представляемые правительством, они же пользовались правом законодательной инициативы (кроме изменения Основных законов, осуществляемого по инициативе царя. Распространение права законодательной инициативы Думы на Основные законы могло, по мнению Витте, превратить ее в Учредительное собрание).

В случае чрезвычайных обстоятельств правительство имело право и промежутках между сессиями Думы и с одобрения царя издавать указы, приравниваемые к законам (ст. 87). (Это положение было заимствовано из австрийской конституции.) Эти указы, однако, не могли касаться изменений ни в Основных законах, ни в статусе Думы или Государственного совета.

Исполнительная власть полностью оставалась за царем (в этом выразился дуалистический принцип Конституции), министры были ответственны не перед народным представительством (Думой), а перед монархом.

В целом Основные законы закрепляли принцип разделения властей, стремясь обеспечить компромисс между монархией и новыми общественными силами и закрыть путь антиконституционным (революционным и консервативным) тенденциям. Радикалы настаивали на ликвидации верхней палаты, создании ответственного перед парламентом правительства, отрицали право царя жаловать конституцию. Консерваторы требовали от властей жесткого сокращения конституционных прав, видели в любом реформационном движении опасность революции.

Первая дума

Весной 1906 г. Дума начала работу. Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве российской Конституции, давшей Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой. Наполовину состоявший из высших чиновников, Государственный совет был консервативным органом, постоянно сдерживавшим либеральные порывы Государственной думы (в своем адресе царю депутаты первой Думы потребовали отмены исключительных законов, принудительного отчуждения частновладельческих земель, полной амнистии политзаключенным, отмены смертной казни и проч.). Государственный совет, например, затормозил распространение Закона о земском самоуправлении на окраинные губернии, воспрепятствовал созданию волостных земских учреждений.

Наиболее острым был конфликт между Думой и правительством при обсуждении аграрного вопроса. Правительство доказывало, что проекты кадетов и трудовиков дают крестьянам лишь небольшую прирезку земли, но неизбежное при этом разрушение культурных (помещичьих) хозяйств причинит большие убытки экономике. В июне 1906 г. правительство обратилось к населению с сообщением по аграрному вопросу, в котором отвергался принцип принудительного отчуждения. Дума, со своей стороны, заявила, что она не отступит от этого принципа, требовала отставки правительства.

Правительство решило не уступать Думе по двум вопросам. Оно возражало против решения аграрного вопроса путем экспроприации поместий и перехода от дуалистической монархии к парламентарному строю.

В свою очередь Дума отказывалась сотрудничать с правительством. Она превращалась в центр революционных идей, распространявшихся по всей стране (на что указывали отчеты губернаторов).

В качестве компромиссного решения предлагалось сформировать коалиционное правительство, в которое должны были войти лидеры думских фракций (кадеты). Когда этот план был отклонен, роспуск Думы стал неизбежным.

Правительство, усмотрев в действиях Думы признаки «незаконности», 8 июня распустило Думу. Первая Дума просуществовала 72 дня.

Вторая Дума

Выборы во вторую Думу дали еще больший перевес левым партиям, чем в первой Думе. В феврале 1907 г. Дума начала работу, наметились попытки ее сотрудничества с правительством (даже эсеры объявили, что на время деятельности Думы прекращают свою террористическую деятельность).

Премьер-министр П.А. Столыпин сообщил о мерах, принятых в период между первой и второй Думами. В соответствии со ст. 87 Основных законов правительство провело: Закон о военно-полевых судах — август 1906 г. (он не был представлен на утверждение Думы, и его действие прекратилось весной 1907 г., но на его основании были казнены

около 700 человек); Указ об уравнении крестьян в правах с другими сословиями от 5 октября 1906 г., Указ о праве крестьян закреплять за собой их наделы от 9 ноября 1906 г., превращать их в свою личную собственность.

Глава правительства изложил программу будущих реформ: крестьянское равноправие и крестьянское землеустройство, бессословная самоуправляющаяся волость в качестве мелкой земской единицы, реформа местного управления и суда, передача судебной власти мировым судьям избираемым населением, легализация профсоюзов и экономических ста чек, сокращение рабочего времени, школьная и финансовая реформы, введение подоходного налога.

Столыпин пытался наладить сотрудничество с Думой, предложим широкую программу либерального законодательства и исключение из правительства наиболее консервативных министров.

Премьер сообщил, что правительство подготовило ряд законопроектов, обеспечивающих свободу совести и веротерпимость, гарантирующих неприкосновенность личности (арест, обыски и цензура должны были осуществляться только на основе судебного решения), предварительное следствие по политическим делам предполагалось передать судебным следователям, изъяв его у жандармов.

Предполагалось ввести в действие новый Уголовный кодекс, подготовленный Таганцевым, а также новый, более либеральный полицейским устав. Намечалось создание особых административных судов и института уездного начальника (аналогичного ландрату в германской администраций). «Преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое», — заявлял Столыпин.

Думская оппозиция критически встретила программу правительства. С трудом проведены законопроекты о государственном бюджете и наборе новобранцев. Была отвергнута резолюция правых депутатов о порицании революционного террора.

Проведение аграрного закона правительством наталкивалось на жесткую оппозицию. Чтобы преодолеть это сопротивление и создать новый порядок формирования Государственный думы (по действующему закону состав Думы мог постоянно оставаться радикальным и оппозиционным правительству), правительство пошло на шаг, который был оценен как «государственный переворот».

Дума была распущена, просуществовав 102 дня. Поводом для ее роспуска послужило спорное дело о сближении думской фракции социал-демократов с «военной организацией РСДРП», которая- готовила вооруженное восстание в войсках (3 июня 1907 г.).

Новый избирательный закон

Вместе с Манифестом о роспуске Думы опу6ликовано новое Положение о выборах. Изменение избирательного закона было проведено с очевидным нарушением Манифеста 17 октября 1905 г., который подчеркивал, что «никакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной думой».

Новый избирательный закон существенно урезал представительство окраин — Польши, Кавказа, Средней Азии; европейская Россия избирала 403 члена Думы, азиатская — 15.

Возросло число выборщиков от землевладельческой курии (с 31 до 50%), сократилось от крестьянской (с 42 до 22%). Городская курия была разделена на две: в первую входили «цензовые элементы», т.е. владельцы недвижимости, избиравшие более половины всех городских выборщиков. Отдельное городское представительство сохранилось в семи из 27 городов. Каждое губернское избирательное собрание должно было избирать хотя бы по одному депутату Государственной думы от каждой курии (землевладельческой, городской, крестьянской). Кроме того, в шести наиболее промышленных губерниях хотя бы по одному депутату Думы следовало избирать от рабочих.

Изменив избирательный закон, правительство стремилось найти опору конституционного строя в земской общественной среде. Столыпин рассчитывал, что земства поддержат правительство в проведении либеральных реформ и борьбе с революцией. В земском движении после революционных событий 1905 г. наметился сдвиг вправо и разрыв с радикальными элементами общества.

В политическом плане опорой правительства в третьей Думе стала фракция октябристов.

Третья Дума

Выборы, проведенные на основе нового избирательного закона, дали большинство в Думе Союзу 17 октября, консервативным политическим элементам. Крайние правые и левые получили незначительное число мест. Такой состав Думы позволил правительству в сотрудничестве с ней провести ряд важнейших преобразований.

Наиболее существенным оставался аграрный вопрос. В аграрной комиссии третьей Думы, а затем в общем собрании долго обсуждался Указ 9 ноября 1906 г., предоставлявший крестьянам право по их желанию закрепить свои участки общинной полевой земли в личную собственность. Дополнительный Указ вызвал резкую критику слева и справа, с трудом был одобрен Государственной думой и Государственным советом. Только 14 июня 1910 г. был издан Закон «Об изменении и дополнении некоторых постановлении о крестьянском землевладении»,. а29 мая 1911 г. — Положение о землеустройстве, регулировавшее работу землеустроительных комиссий.

В июне 1912 г. изданы законы о социальном страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаев пенсии полностью оплачивали владельцы предприятий, для выплаты пособий по болезни учреждались «больничные кассы», взносы в которые делали рабочие и предприниматели.

По инициативе правительства Дума принимала законы о введении земского самоуправления в южных и западных губерниях. Однако эта деятельность натолкнулась на оппозицию консервативного Государственного совета, отклонившего проект весной 1911 г. По настоянию Столыпина проект был проведен в порядке ст. 87 Основных законов. Государственный совет отклонил проекты о введении земств в Сибири, на Дальнем Востоке, Архангельской губернии, а также проект о введении волостных земств.

В июне 1912 г. Государственная дума и Государственный совет одобрили законопроект «О преобразовании суда в сельских местностях». Судебная власть от земских начальников вновь передавалась в руки мировых судей, избираемых уездными земскими собраниями.

Блокируясь с правыми депутатами Думы, правительство в июне 1910 г. провело Закон «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения», открывавший широкие возможности для вмешательства в финские внутренние дела.

В 1912 г. Дума провела Закон о выделении из состава Польши новой губернии (в которой наряду с польским населением проживало русское), что также усиливало русское вмешательство — теперь уже в польские дела. Негативное влияние вызвало проведенное Столыпиным Положение о введении земств в западных губерниях, которое также имело сильную националистическую окраску.

В сентябре 1911 г. П.А. Столыпин был убит анархистом (агентом охранного отделения). Осенью 1912 г. истек срок полномочий третьей, «столыпинской» Думы.

Четвертая Дума

Осенью 1912 г. проходили выборы в Государственную думу четвертого созыва. Председателем Думы был избран М.В. Родзянко.

Начало Первой мировой войны было встречено демонстрацией единения большинства Думы с правительством. Трудности военного времени и поражения русской армии обусловили раскол этого единства. Летом

1915 г. звучала резкая критика действий правительства и выдвигалось требование создать Правительство общественного доверия, ответственное перед Думой. В ответ на эти требования производилась частая смена министров и премьер-министров. В августе 1915 г. император принял на себя верховное командование армией и переехал в ставку главнокомандующего в Могилев.

В августе 1915г. в Думе образовался Прогрессивный блок, в который вошли три четверти ее депутатов. Программа блока требовала создать Министерство общественного доверия, провести ряд реформ и политическую амнистию.

В «прогрессивный блок» вошли партии, которые эпизодически блокировались еще во Второй Думе: кадеты, «прогрессисты», октябристы и националисты. Путем взаимных уступок им удалось создать прочное объединение, заметно влиявшее на политику государства, кадровые перемещения и политический климат в стране.

В январе 1916 г. председателя Совета министров И.Л. Горемыкина сменил Б.В. Штюрмер, в ноябре Штюрмера сменил А.Ф. Трепов, Трепова — Н.Д. Голицын. Оппозиция потребовала ухода в отставку и этого правительства.

25 февраля 1917 г. император издал указ о роспуске Государственной думы, ее депутаты 27 февраля создали Временный комитет Государственной думы, на основе которого вскоре будет создано Временное правительство.