Местное управление. Губернские реформы.

 

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов управления началось в городах. В Москве была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

В 1702 г. отменен институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими сонетами.

Все эти преобразования были связаны с попытками создать новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и низведения новой столицы вели к административно-управленческой децентрализации. Проблемы возникали в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно в регионы, расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы.

Определенный опыт для такой перестройки был накоплен московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Малороссийский и др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать средства для решения местных проблем (содержание армии по округам, строительство, благочиние и пр.). Это вело к раздроблению единой государственной кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей.

В декабре 1707 г. был издан указ о росписи городов к намеченным губернским центрам.

Первая губернская реформа. В 1708 г. введено новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713—1714 гг. число губернии возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд — провинция — губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. — Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. — Рижская; в 1714 г. — Новгородская; в 1717 г. -— Астраханская.

Распланировав структуру губерний, далее требовалось произвести м них разверстку военных расходов и содержание контингента вооруженных сил — это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.

Губернское управление сложилось к 1715 г.: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены ландраты (советы, состоящие из местных дворян). Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.

Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе) — «доли» — ландрат.

Число «долей» в каждой губернии определяло ее участие в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским и городским населением в уездах.

В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (с комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на «доли» с линдратским управлением. Доли иногда совпадали по размерам с отмененными уездами, иногда нет. Ликвидация древнего уездного деления и дробление губернии на «доли» явно отражали фискальный, налоговый интерес государства и были направлены на разрушение старых традиционных отношений и связей. В реформе проявилась свойственная абсолютизму тенденция к геометрической точности, регламентации, графической линейности.

В 1715 г. ландратам было поручено произвести новую перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели реформы: армия и флот требовали денег.

Вторая губернская реформа. Перестройка центрального управления (Сенат, коллегии и пр.) повлекли за собой новую реформу местного управления. Вновь обратились к шведским образцам, в ноябре 1718 г. царь утвердил эту модель, приказав внедрить новое управление к 1720 г. сенат, готовивший новую областную реформу, сохранил в качестве крупнейшей административно-территориальной единицы губернию. Последняя была военным и судебным округом для составляющих ее частей.

Части эти проектировщики реформы заимствовали из шведского опыта: губерния делилась на провинции и дистрикты. Провинции заменяли собой ландратские «доли», теперь деление на провинции стало повсеместным.

Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключилась в следующем: 11 губерний были разделены на 45 провинций. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. 1'мжную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.

Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору лишь по военной и судебной линии. Главам провинций — воеводам — представлялись широкие финансовые, полицейские, хозяйственные полномочия.

При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзирать п. сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).

Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам часто совпадавший с бывшим уездом. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные функции. В качестве сборщика налогов он подчинялся провинциальному камергеру и вместе с ним назначался Камер-коллегией.

Внизу иерархии располагались традиционные сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земского комиссара.

В областное управление в ходе Северной войны были введены также специфические военные органы — полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне полкового дистрикта выбирали особого комиссара, ведавшего подушными сборами и рекрутскими наборами.

Административная искусственность петровских областных реформ усугублялась внесением в них еще и военно-полицейского элемента.

В 1699 г. посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. — Ратуши). В городах создавались подчиненные Московской Ратуше вы борные бурмистерские (земские) избы.

К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и она оставалась центральной государственной кассой вплоть до губернской реформы 1708—1710 гг., когда финансовые функции и бурмистерские избы были переданы в ведение губернаторов.

 

Магистраты.

В 1718—1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, — земских изб и бурмистров. Были созданы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.

В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

Губернская реформа 1708 г. превратила московскую Ратушу в городскую управу Москвы, земские избы и выборные бурмистры лишились высшего сословного учреждения. Объединяющим органом для низин и звеньев городского самоуправления было решено сделать магистраты. В 1720 г. магистраты стали создаваться в Петербурге и других городах.

В 1721 г. новым органам был дан регламент. Главный магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату.

Новые органы городского управления базировались на новой структуре городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую — мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли «подлые» люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами.

По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата — только бургомистры и гласные из первой гильдии.

Магистратские присутствия состояли из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Компетенция магистратов расширялась по сравнению с функциями земской избы: ему принадлежали судебные (функции, равные компетенции надворного суда (лишь смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат); он руководил городской полицией, ведал городским хозяйством, мануфактурой и ремеслами, богодельнями и городскими школами.

Горожане выбирали из своих гильдий старшин и старост, входивших в советы при магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат стремился играть все более значительную роль в общей городской политике. Однако магистраты не стали органами городского самоуправления, они лишь проводили волю верховной власти, «начальства», в сфере местного управления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными чиновниками, которые поощрялись чинами по Табели о рангах или дворянством за свою службу. Городского самоуправления по западному образцу в 1720 г. не сложилось.

 

Контрольные органы

 

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы — прокурорская (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискальная. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, иродах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и Нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).

Для учета средств, распределяемых по многочисленным приказам еще в 1699 г. был восстановлен Счетный приказ или Ближняя канцелярия, в который ведомства периодически должны были представлять сведении о доходах, расходах, штатах и занимаемых ими зданиях. Работа Боярской думы часто проходила в помещении Канцелярии, велись протоколы заседаний, составлялись приходно-расходные ведомости и планы.

Высшие надзорные функции осуществлял Сенат, и Ближняя канцелярия влилась в структуры его контрольно-финансовых органов. Активную роль в выявлении финансовых нарушений играли фискалы (численность их сети превышала 500 человек). Система тайного и безответственного (в случае ошибочного обвинения фискал не нес ответственности) надзора была весьма разветвленной, она проникла даже в духовную сферу: Феофан Прокопович, автор «Духовного регламента», требовал чтобы о церковных беспорядках доносили «духовные фискалы». Синод реализовал это предложение, учредив должность инквизиторов. Донос становился службой.

Верховная власть установила контроль и за самим Сенатом. В1715 г.при Сенате учреждалась должность генерального ревизора («надзирателя указов»), наблюдавшего за деятельностью высшего органа и сообщавшего о всех замечаниях государю.

В 1720 г, принимается указ, в котором сенаторам предписывается регламентированный порядок работы: чтобы «все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», чтобы «по прочтении дела поговорив и подумав полчаса» и т.д. Контроль за порядком в Сенате должен был осуществлять обер-секретарь, вскоре его сменил дежурный гвардейский офицер.

Наконец, апрельским указом 1722 г. надзор за работой в Сенате бы возложен на генерал-прокурора, который, являясь представителем верховной власти в Сенате, был одновременно начальником сенатной канцелярии. Ему были подчинены все фискалы, надзорные функции Сената сосредоточивались в его руках. Генерал-прокурор мог рассматривать любое дело, проходившее в Сенате, по существу и приостанавливать его. Ему принадлежала законодательная инициатива: по его предложению Сенат вместе с коллегиями изучал материалы, которые докладывали генерал-прокурором государю. Резолюция последнего завершала законотворческий процесс. Генерал-прокурор был настоящим «оком государевым».

Кроме прокуратуры при Сенате учреждались должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый контролировал прохождение дел и рассмотрение жалоб в коллегиях, наблюдая за сроками и беспристрастностью их рассмотрения. Хотя Сенат был высшим надзорным органом за судопроизводством, однако жалобы на работу коллегий проходили мимо него, через рекетмейстера прямо к государю.

Герольдмейстер выполнял функции упраздненного Разрядного приказа, вошедшего в состав сенатской канцелярии. Он контролировал прохождение дворянами службы, замещение должностей, выполнение ими отдельных государственных поручений и пр. Герольдмейстер представлял Сенату кандидатуры на должности и места, на которые Сенат и производил назначения.

Созданная в первой четверти XVIII в. система контрольных органов, предполагала установление контроля и за высшим контролирующим органом, Сенатом. Такой подход характерен для системы абсолютизма, при которой вне контроля остается лишь одна фигура — абсолютного монарха-самодержца.

 

Налоги

С началом Северной войны к ямским, полонянечным и стрелецким деньгам (прямым налогам) добавляются новые сборы: драгунские, рекрутские, корабельные, подводные и др. Перепись 1710 г. дала новые сведения об облагаемых объектах. Возле правительства сформировался целый штат «доносителей» и «прибыльщиков», в задачу которых входило придумывание, изобретение новых налогов. Они предлагали как новые проекты, так и образцы и примеры из западной практики. Так появились гербовой сбор (на гербовую бумагу), налоги на рыбную ловлю, на мельницы, поземельный, померный (с мер и весов), хомутовый, шапочный, сапожный, с извозчиков, пчелиный, банный, с найма домов, с печей, с дров, с арбузов, огурцов, с бород и усов и т.д.

На инородцев (татар, мордву и др.) был наложен брачный налог, свадебный же налог взимался со всех брачующихся.

Для сбора прибылей создавались специальные канцелярии (банная, рыбная, постоялая, медовая и др.), подчинявшиеся главной канцелярии.

Общееее число этих мелких сборов превышало 30.

Важным источником государственных доходов стали казенные монополии на соль, табак, мел, деготь, дубовые гробы и т.д. Этими товарами могло торговать только государство.

Возобновилась чеканка медных денег, серебряные при прежнем номинале уменьшались в весе.

Главное изменение налогово-финансовой политики произошло в сфере прямого обложения: от подворного обложения государство перешло к подушному. Эта идея появилась еще в конце XVII в., но новая перепись для организации подушного обложения была проведена лишь в 1718 г.

Подворный налог был дифференцирован по разрядам плательщиком и по местностям: посадские и дворцовые дворы облагались тяжелее, чем черносошные и церковные, а последние — тяжелее помещичьих.

Подушная подать ложилась на всех крестьян равномерно. Однако помещики одновременно с введением подушной уравнительной подати, увеличили размеры оброков. А на государственных крестьян (не плативших помещичьих податей) казна ввела дополнительные налоги. Таким образом, введение подушного обложения лишь ухудшило податное положение всех категорий крестьянства (Ревизские души крепостных в переписи на 1724 г. составляли 78%, государственных крестьян — 19%, посадских людей — 3%). Большая часть подушного сбора уходила на содержание армии.

К денежным платежам прибавлялись различные натуральные повинности: работы по строительству каналов, верфей, портов, кораблей, новой столицы и пр.

 

Военная реформа

 

Военная реформа — одно из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695—1696) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петpa I — Преображенский, Семеновский и Бутырский.

Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформирование. (Однако их отдельные части участвовали еще во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г.) В 1713 г. прекратили свое существование полки московских стрельцом, городовые же патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г.

С 1699 г. началось формирование рекрутской системы набора и армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения сформированы два полка. К 1705 г. было собрано уже 27 полков, набор осуществлялся по установленным рекрутским округам. С 1723 г. на основе переписи введена система подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. было проведено 53 рекрутских набора, давших 284 тыс. солдат). Закрепленный порядок позволил сформировать многочисленную, хотя и плохо обученную армию.

Набранных (по одному от 20 дворов) рекрутов распределяли по сборным пунктам, расквартировывали по постоялым дворам, из их среды назначали капралов и ефрейторов. Со сборных пунктов их рассылали в полки, численность пехоты стала значительно превосходить численность кавалерии.

Рекрутские наборы проводимые в среде неслужилых классов, делали армию всесословной. Вместе с тем на дворянстве оставалась обязанность поголовной сословной и бессрочной службы, в ходе военной реформы была проведена перепись всех дворянских недорослей (с подростков в возрасте от 10 до 15 лет). Уже с начала XVIII в. проводятся их регулярные смотры, откуда юношей направляли в морские училища Ревеля или в Голландию, записывали в гвардейские полки солдатами и т.п. Списки составлялись поначалу Разрядным приказом, позже — Сенатом.

Указ 1714 г. (февраль) установил порядок обязательной солдатской службы для дворян, ожидавших производства в офицеры. С 15 лет дворянин записывался рядовым в полк, прослужив рядовым в гвардии, дворянин затем переходил офицером в армейский пехотный или драгунский полк. В отставку уходили только по старости или увечью, отставники направлялись в гарнизоны или в органы местного самоуправления.

Части расквартировывались по городским и деревенским дворам, на офицеров возлагались обязанности полицейского надзора по месту их базирования, до 1718 г. они также занимались сбором подушных податей, Всем эти ведали полковые дворы.

Армией в начале XVIII в. управлял Разрядный приказ и Приказ военных дел, созданный для руководства полками «нового строя». Были упразднены Иноземский и Рейтарский приказы. Обеспечением армии ведали Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии (1700) и Провиантский (1700). Стрельцами занимался Приказ земских дел.

После создания Сената часть военного управления перешла к нему, часть — к Военной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Централизация военного управления завершилась созданием Военной коллегии (1719) и Адмиралтейства (1718).

В 1719 г. введен изданный в 1716 г. Устав воинский, регламентировавший состав и организацию армии, отношения командиров и подчиненных, обязанности армейских чинов.

В 1720 г. был принят Морской устав.