Высшие органы власти и управления

 

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1699—1710 гг. — частичные преобразования в системе высших государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;

1710—1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

1719—1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия — орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Конзилия министров (1711) прекратили свое существование.

 

Сенат

 

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат - постоянно действующий орган.

Превращение Сената в постоянно действующий орган было связано с губернской реформой 1708 т., которая расстроила всю старую систему приказов. Система губерний (первоначально их было восемь) не имела своего центра: Москва фактически перестала быть столицей, Петербург еще не стал ею, старая система центральных органов управления была разрушена. «Консилия министров» (из думных людей, бояр, окольничьих) собиралась периодически и по случаю. Государева ставка в военных условиях постоянно перемещалась из одного места в другое. В Москве не оставалось учреждения, осуществлявшего контроль за финансами, Ближняя канцелярия не могла справляться с делами центрального государственного управления. Номинальным центром распавшейся на восемь частей милитаризированной державы оставалась только фигура государя.

Потребовалось создание органа, в руках которого сосредоточивалось бы все центральное управление, органа компактного, единодушного в своей деятельности и решениях и полностью преданного и подчиненного верховной власти.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

Указом 1711г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписывать все члены Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений — вместо единогласного достаточно было большинства голосов.

В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).

Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.

С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и проч.). В1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

Сенат получил вид комитета министров: президенты коллегий становились одновременно сенаторами и главами учреждений, ответственных перед Сенатом. Эта сложность была разрешена в 1722 г., когда введенные в Сенат президенты были там оставлены только в качестве сенаторов, а на их место в коллегиях были назначены новые лица.

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники

(по Табели о рангах — действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже смеши обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны император при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросом, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.

Создание коллегий освободило Сенат от детальной управленческим деятельности, оставив за ним общие руководящие и контрольные функции. Вместе с тем расширялась его законосовещательная деятельность.

В работе Сената устные указы и административные распоряжении уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями бы mi только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались и его законодательные полномочия (государь разрешал Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган централы ют управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

 

Приказы.

 

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд пи важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Упразднен в 1729 г.

В 1699 г. учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны. В нее вошли 2 старых финансовых приказов.

В конце XVII — начале XVIII в. сократилось число приказов, и одновременно с этим произошло слияние нескольких приказов в один. 11699 г. из 44 приказов образовались 25. Требования новой политически и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696), Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рейтарского Иноземного приказов).

Нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718—1720 гг. большинство приказов ликвидировано, на их месте учреждены новые органы отраслевого управления.

 

Коллегии.

 

В конце 1717 г. начала складываться система коллегии: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел «новым порядком».

Форма новых центральных органов управления была заимствована на Западе — в Швеции, Германии и др. Уже в 1712 г. была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иностранцев. В Германии и Чехии набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегий считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец для русских в 1715 г.

Самим коллегиям было поручено на основе шведского устава готовить для себя регламенты, приспосабливая иностранные нормы к отечественном условиям.

Предполагалось, что коллегии внесут в управление два новых начала: лее систематическое разделение ведомств и совещательный порядок решения дел. Упразднялся территориальный принцип управления, компетенция коллегий распространялась на всю территорию государства.

Старые приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов).

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Бегр-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности,"сосредоточение управлении финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.

Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чином стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный таимый и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам, служба становилась профессиональной, а чиновничество — привилегированным сословием.