Чрезвычайные меры правительства

 

Отход от провозглашенных принципов судебной реформы начался по двум направлениям сразу. Прежде всего, все чаще стали практиковаться изъятия из общего судебного порядка с передачей дел на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов.

Важную роль сыграло также примечание к ст. 1 Устава уголовного судопроизводства, допускавшее ситуации, при которых «административная власть принимает в установленном законом порядке меры для предупреждения и пресечения преступлений и проступков».

С нарастанием реакции в стране система административной репрессии стала быстро развиваться за счет сокращения числа дел, рассматривавшихся в общих судебных инстанциях. Так, по известному политическому «делу 193-х» суд оправдал большинство подсудимых. Однако после оправдательного приговора эти люди в административном порядке были подвергнуты ссылке на поселение. Телесные наказания, отмененные Указом 1863 г., на практике продолжали применяться в соответствии с решением Комитета министров.

В 1871 г. дознание по государственным преступлениям было официально поручено Корпусу жандармов. Собранные материалы должны были передаваться министру юстиции, который мог направить их в судебные инстанции или принять меры к решению дела в административном порядке.

Дела о государственных преступлениях поначалу рассматривались судебными палатами, затем они были переданы на рассмотрение особого присутствия Сената, а с 1878 г. опять были переданы судебным палатам. Вскоре эти дела переходят в подведомственность военных судов, которым в 1887 г. было предписано применять по ним исключительно смертную казнь-

Тогда же начинаются нападки на независимые советы присяжных поверенных, на независимую адвокатуру. С 1874 г. контроль за адвокатурой от особых советов переходит к окружным судам и судебным палатам. В 1877 г. был подготовлен проект закона, по которому министру юстиции предоставлялось право исключать адвокатов из их сословия, проект не прошел в Государственном совете.

Атака велась и против суда присяжных: в Министерстве юстиции имелись данные о большом числе оправдательных приговоров.

В 1878 г. Сенат разъяснял, что временные комиссии по составлению списков присяжных заседателей формируются земскими собраниями, и 1884 г. в состав комиссий были введены председатели уездных съездом мировых судей, председатели уездных земских управ, городские головы, члены уездных по крестьянским делам присутствий, уездные исправники, полицмейстеры, товарищи прокуроров окружных судов.

В 1887 г. меняется порядок составления списков присяжных заседателей: председатель земской уездной управы подавал сведения о кандидатах в окружной суд. Очередные списки присяжных составлялись комиссиями в составе уездного предводителя дворянства, председателя уездного съезда мировых судей, участкового мирового судьи, уездного исправника, председателя уездной земской управы, мирового посредника и др. Закон включал в состав комиссии лиц, располагающих сведениями об имущественном и ином положении кандидатов в присяжные.

В 1872 г. наиболее важные дела по государственным преступлениям были переданы на рассмотрение Особого присутствия Сената с участием сословных представителей.

В 1874 г. из ведения общих судов изъяты дела о «противозаконных сообществах» и участии в них, в 1878 г. — дела о противодействии или сопротивлении властям и покушениях на должностных лиц. Обвиняемые в этих преступлениях предавались военному суду.

В 1877 г. было реорганизовано Соединенное присутствие первого (административного) и кассационного департаментов Сената, которому передавались дела о предании суду чинов судебного ведомства. Вновь наметилось соединение административных и судебных функций в одном органе.

После покушения народовольцев на императора Александра II, усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.

Согласно этому Положению министру внутренних дел и генерал-губернатору предоставлялось право передавать ряд дел на рассмотрение военных судов для решения по законам военного времени. Причем это право не было ограничено территориальными пределами: достаточно, чтобы в одном месте было введено положение чрезвычайной охраны, и оно могло распространяться на любую часть страны. Военные суды рассматривали дела в кратчайшие сроки с минимальными гарантиями прав обвиняемого, приговаривая к самым суровым наказаниям.

В докладе К.П. Победоносцева Александру III в октябре 1885 г. была сформулирована программа пересмотра судебных уставов 1864 г. В ней предлагалось: ликвидировать несменяемость судей, независимость суда от администрации, предоставить председателю суда право объявлять заседание закрытым для публики и прессы, принять меры к «обузданию адвокатского произвола», «отделаться» от суда присяжных с целью восстановить значение суда в России, ликвидировать кассационный порядок производства, провести реорганизацию мирового суда и т.п. Предполагалось ввести суды в общий строй государственных учреждений. Эта программа в значительной мере была реализована в ходе контрреформ.

Еще в 1866 г. у суда присяжных были изъяты дела о печати, административные органы понуждали прокуроров возбуждать дела против наиболее смелых публицистов и редакторов. Наступление на гласность началось задолго до 1881 г. В интересах конфиденциальности допрос высших должностных лиц с 1869 г. мог производиться на дому.

В 1887 г. суду предоставлялось право закрывать двери заседаний, объявляя слушающееся дело «деликатным», «конфиденциальным» или «секретным».

Министерством юстиции в 1891 г. был разработан проект об учреждении в составе Сената Верховного совестного суда, который мог пересматривать судебные решения, руководствуясь «началами справедливости и внутренней правды» и не в порядке кассации, а в порядке дореформенной ревизии.

 

Земские начальники

 

В 1889 г. вступило в действие Положение о земских участковых начальниках, разрушившее раздельность судебной и административной властей. Этим актом был нанесен серьезный удар, прежде всего, по системе мировых судов, их число существенно сократилось, а затем они исчезли вовсе (до 1913 г.).

В уездах вместо мировых судей вводился институт земских начальников, наделенных широкими административно-судебными правами в отношении крестьянского населения. Они осуществляли контроль над сельскими и волостными органами самоуправления, руководили полицией и надзирали за деятельностью волостных судов. В качестве ценза для должности земского начальника устанавливались: высшее образование или занятие в течение нескольких лет должности мирового посредника, мирового судьи, высокий имущественный ценз и звание потомственного дворянина. Сословный принцип подбора кадров проявился здесь со всей откровенностью.

В городах учреждались должности городских судей, назначаемых министром юстиции.

Апелляционной инстанцией для дел, рассматриваемых земскими начальниками и городскими судьями, было судебное присутствие уездного съезда, в которое входили предводитель дворянства, член окружного суда, городские судьи и земские участковые начальники уезда.

Кассационной инстанцией для тех же дел были губернские присутствия, состоящие из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора, членов окружного суда. Фактически обжалование дел осуществлялось в административных органах административными чинами.

 

Суд

 

Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали уездные окружные суды, члены которых рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.

Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд, состоявший из члена уездного окружного суда, одного-двух городских судей и нескольких земских начальников. Съезд возглавлял предводитель уездного дворянства. Таким образом, большинство мест в этих органах оказывалось за государственными должностными лицами.

Кассационной инстанцией для вновь возникшей системы судов стали губернские присутствия под руководством губернатора и в основном состоявшие из государственных чиновников. Кассационная деятельность в ходе такой реорганизации перестала быть исключительной компетенцией Сената. Кроме того, в 1885 г. наряду с кассационными департаментами Сената организовано специальное административное (Первое) присутствие, отобравшее у департаментов ряд дел кассационного производства.

Административное вмешательство в судопроизводство повлекло за собой отход от одного из важнейших принципов судебной реформы — гласности суда. В 1887 г. провозглашено право суда рассматривать дела при закрытых дверях, в 1891 г. резко сузилась гласность гражданского судопроизводства.

Волостные суды, которые уже в ходе самой судебной реформы составляли особое звено судебной системы (специальный порядок судопроизводства, применение телесных наказаний, руководство нормами обычного права), с 1889 г. подпали под непосредственный контроль земских начальников. Последние отбирали кандидатов для волостных судов, осуществляли ревизии, штрафовали и арестовывали без особых формальностей волостных судей.

Апелляционной инстанцией для волостного суда стали уездные съезды, кассационной — губернские присутствия, т.е. органы по своему существу административные.

Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от других государственных органов отрасли, выступил новый министр юстиции Н.В. Муравьев. В начале 1894 г. в докладе Александру III он заявлял, что «суд должен быть прежде всего верным и верноподданным проводником и исполнителем самодержавной воли монарха».

В мае 1885 г. закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства, в 1887 г. он получает право устранять гласность судебного разбирательства, в 1889 г. министру юстиции были подчинены городские судьи, а министру внутренних дел — земские начальники.

Весной 1894 г. была намечена программа пересмотра положений судебной реформы 1864 г. Предполагалось: изменить правила о судейской несменяемости, упростить судопроизводство, расширить компетенцию единоличных судов, поставить вопрос о целесообразности суда присяжных, пересмотреть правила о кассации и апелляции, преобразовать адвокатуру и улучшить порядок следствия и предания суду.

Тогда же была учреждена комиссия по пересмотру судебных уставов, в которую наряду с представителями министерств юстиции, внутренних дел, финансов, Сената вошли видные юристы (Н.С. Таганцен, А.Ф. Кони, И.Я. Фойницкий и др.).

В проекте комиссии предполагалось создать судебную систему, включавшую в себя: участковые суды, уездные или городские отделения окружных судов (апелляционная инстанция по отношению к участковым судам), окружные суды, судебные палаты и департаменты Сената.

Участковые суды должны были забрать значительную часть дел у окружных судов. Предполагалось сохранение института земских начальников. В лице участкового судьи сочетались функции судьи и следователя. В проекте комиссии предполагалось дальнейшее ограничение принципа несменяемости судей. Некоторые члены комиссии высказывались за уничтожение суда присяжных, мотивируя это «профессиональной неспособностью присяжных, вынести обоснованный и юридически мотивированный вердикт».

В проекте предусматривалось создание советов присяжных поверенных в городах, где находились судебные палаты. За адвокатскими корпорациями устанавливался прокурорский надзор и контроль со стороны судебных органов. (Проект устанавливал ограничения при принятии в адвокатуру лиц нехристианского вероисповедания.)

Проекты разработали сокращенный порядок судебного разбирательства — путем судебных приказов и в порядке неотложности. При таком порядке все права личности не могли быть достаточно гарантированы.

К концу 1899 г. работа над проектами была завершена, министерства внутренних дел и финансов дали отрицательные отзывы. В 1901 г. проекты были внесены на рассмотрение Государственного совета, в 1902 г соединенные департаменты приступили к их рассмотрению.

В Государственном совете критике был подвергнут проект преобразования местной юстиции: ставилась под сомнение замена мировых и городских судей участковыми судьями и передача последним следственных полномочий; неприемлемым казалось также учреждение в качестве апелляционных инстанций уездных и городских отделений окружных судов и т.п.

Летом 1904 г. было создано Особое совещание в составе Государственного совета для обсуждения законопроектов о преобразовании судебной системы.

Проекты не были реализованы, пятилетняя работа комиссии Н.В. Муравьева не дала результатов.

В декабре 1880 г. всем губернаторам было поручено вместе с уездными и губернскими земскими собраниями начать обсуждение крестьянского вопроса с целью ускорить процесс выкупа крестьянами земли и прекращения состояния «временнообязанных» крестьян. Впервые земства работали совместно с правительством.

Вместе с тем министр внутренних дел Лорис-Меликов в своем докладе императору отмечал невозможность создания в России конституционных учреждений, но указывал на необходимость привлекать представителей общественности к решению государственных задач. В предложенном им плане предполагалось использовать опыт редакционных комиссий, готовивших крестьянскую реформу и состоявших из чиновников и экспертов из земских деятелей, профессоров, публицистов и т.п. Министр предлагал создать две редакционные комиссии: административно-хозяйственную, на которую возлагались задачи преобразования губернского управления, прекращения обязательных отношений крестьян и облегчения выкупных платежей, пересмотра земского и городового положений и др.; финансовую, решавшую податные, паспортные и другие вопросы.

Составленные этими комиссиями законопроекты должны были поступать на обсуждение общей комиссии, состоящей из членов подготовительных комиссий и экспертов, избираемых земскими учреждениями. Затем законопроекты должны поступать в Государственный совет, в котором их представляли выборные от земств лица.

Подготавливаемые Лорис-Меликовым реформы были прерваны убийством императора Александра II1 марта 1881 г.

Волна контрреформ в 80-90-х гг. захватила и сферу органов местного самоуправления. В 1890 г. было пересмотрено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципов представительства по первой курии: в нее входили теперь исключительно потомственные и личные дворяне. Для усиления их роли в земских органах в дворянской курии снижался имущественный ценз. Одновременно с этим ценз значительно увеличивался во второй (городской) курии. Соответственно изменялось число выборщиков от этих курий: от первой оно возрастало, от второй сокращалось. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации — земских начальников, губернатора; губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. Закон предоставлял губернатору право приостанавливать любое постановление земского собрания, если оно «не соответствовало общим государственным пользам и нуждам» либо «нарушало интересы местного населения».

Влияние дворянства в земских органах значительно усилилось. Волостные представители могли избирать из своей среды только кандидатов, из которых затем назначались окружные земские гласные.

Для того чтобы теснее связать земства с государственными административными органами, создавался Комитет под председательством губернатора и с участием губернского предводителя дворянства, прокурора, главы финансового ведомства, председателя губернской управы.

Первый избирательный съезд стал называться съездом дворян-землевладельцев (землевладельцы-недворяне причислялись к другим съездам), минимальный ценз для них был значительно снижен. Во втором избирательном съезде (городской буржуазии) ценз повышался.

Третий избирательный съезд (существовавший по Положению 1864 г.) упразднялся. Гласные в уездное земское собрание стали назначаться губернатором по спискам кандидатов, составленным волостными сходами. В состав уездного земского собрания включались также представители от удельного ведомства, духовенства, ведомства государственных имуществ, городские головы, вся земская управа прежнего состава

Контроль за земствами вместе с губернатором осуществляли губернские по земским делам присутствия.

 

Контрреформы и дворянство

 

В 1880 г. обсуждался вопрос об упорядочении крестьянского общественного устройства и управления, в связи с чем встал вопрос об организации всесословных волостных органов. Они должны были стать первым звеном в системе органов местного самоуправления В конце 1881 г. для разработки реформы была создана специальная комиссия.

По проекту во главе волостного управления должен был стоять особый земский приказчик (волостель), избиравшийся земским собранием из местных жителей.

Комиссия закончила работу к 1884 г., однако волостное земство так и не было образовано (оно появится лишь в 1917 г.).

Реакционные тенденции в государственном управлении стали явно проявляться с весны 1882 г., когда руководство правительством переходит к графу Толстому. В своей деятельности правительство начинает ориентироваться на интересы дворянства, прежде всего потомственного.

В 1885 г. был открыт Дворянский банк, своими льготными ссудами поддерживавший поместное землевладение. Началась разработка ряда законопроектов, направленных на восстановление утраченных дворянством прерогатив. Результатом этой работы стали Положение о земских начальниках 1889 г. и новое Положение о земских учреждениях 1890 г. По этим законам дворяне должны были занять первенствующее положение в системе местного управления, а земские органы включались в общегосударственную систему управления, т.е. из органов самоуправления превращались в органы государственной власти. Земские управы подчинялись губернаторской власти, председатели управ назначались правительством, а решения земских собраний контролировались губернаторами. Бессословное земство образца 1864 г. должно было превратиться в сословную структуру, в которой преимуществом пользовалось дворянство.

В связи с этой целью подвергалась изменению избирательная система: усиливалась сословность внутри избирательных курий, уменьшилось число гласных от крестьян, губернаторам предоставлялось право выбирать гласных из числа кандидатов, избранных волостями. Число гласных от дворянства должно быть увеличено. Проект не был проведен в своем первоначальном виде, но многие его положения и главная тенденция (усиление роли дворянства в земствах) сохранились и в принятом Государственным советом Положении о земствах.

Принятию Положения о земских начальниках предшествовало введение закона о найме на сельскохозяйственные работы и закона о крестьянских семейных разделах, отстаивавших владельческие интересы дворянства.

В Государственном совете при обсуждении закона о земских начальниках высказывалось предложение заменить их мировыми судьями (по английскому образцу), однако результат обсуждения оказался совершенно иным — мировых судей заменили земские начальники, совмещавшие в своей деятельности административные и судебные функции.

В 1882 г. были приняты Временные правила о печати, вводившие предварительную цензуру и дававшие специальному совещанию (из четырех министров — народного просвещения, внутренних дел, юстиции и обер-прокурора Синода) право вовсе закрывать отдельные печатные органы.

В 1891 г. издан новый таможенный тариф, закрепивший протекционистскую политику государства и способствовавший давлению на иностранный денежный рынок. Вместе с тем новый тариф оказал неблагоприятное влияние на сельскохозяйственный сектор отечественной экономики. Интересы развивающейся промышленности ставились выше интересов сельского хозяйства, что ущемляло положение землевладельцев-дворян.

Городское самоуправление

 

В 1892 г. принято новое Городовое положение. Если прежде к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все плательщики налогов, то согласно новому закону в число выборщиков могли попасть только лица с определенным имущественным цензом (в зависимости от ценности принадлежавшего им имущества).

Городовое положение 1892 г. заменило для избирателей налоговый ценз имущественным. Избирательные права получали только горожане, владевшие недвижимостью. В число избирателей включались также владельцы торгово-промышленных предприятий, имевшие гильдейские свидетельства. Мелкая буржуазия теряла избирательные права.

Для малых городов Положение вводило «упрощенное управление»: сход домохозяев города избирал собрание уполномоченных, а оно выбирало городского старосту. Многие местности и районы (особенно на окраинах империи) вовсе не получали городского самоуправления.

Правительство, вынужденное в 60—80-х гг. под угрозой революционной ситуации провести буржуазные по своему характеру реформы, в 80—90-х гг. нанесло удар почти по всем вновь возникшим институтам.

Эпоха контрреформ сделала существенный сдвиг «вправо» по всем направлениям социального, политического и государственного развития России.