Структура правительства послевоенной Японии (1960-2001 г.)

(знаком * указаны административные органы,
возглавляемые государственным министром)

Премьер-министр

Канцелярия премьер-министра:

Комиссии:

Национальная комиссия по общественной безопасности

Комиссия по справедливым торговым сделкам

Комиссия по урегулированию проблем в области загрязнения окружающей среды

Управления:

Управление императорского двора

Административно-контрольное управление*

Управление по развитию Хоккайдо*

Управление национальной обороны (с 1954 г.)*

Управление оборонных объектов

Управление экономического планирования*

Управление по науке и технике*

Управление по защите окружающей среды (создано в 1971 г.)*

Управление по развитию Окинавы*

Управление национальных земель*

Министерства:

Министерство внешней торговли и промышленности*

Управление национальных ресурсов и энергии

Патентное бюро

Управление мелких и средних предприятий

Министерство внутренних дел*

Управление пожарной охраны

Министерство здравоохранения и социального обеспечения*

Управление социального страхования

Министерство иностранных дел*

Министерство образования*

Управление культуры

Министерство почт и телекоммуникаций*

Министерство сельского, лесного хозяйства и водного промысла*

Управление продовольствия

Управление лесного хозяйства

Управление водного промысла

Министерство строительства*

Министерство транспорта*

Управление по безопасности на море

Управление метеорологии

Управление по расследованию инцидентов на море

Министерство труда*

Центральная комиссия по трудовым отношениям

Комиссия по трудовым отношениям в сфере общественного предпринимательства

Министерство финансов*

Национальное управление по налогам и сборам

Министерства юстиции*

Управление по расследованию дел в сфере общественной безопасности

Административная комиссия по национальным экзаменам адвокатов

Комиссия по общественной безопасности

Министерство по делам местного самоуправления* (создано в 1960 г.)

Принятое законодательство установило общий принцип взаимной координации между административными органами. В соответствии со ст.22 «Закона о структуре государственного управления», «все органы административного управления обязаны поддерживать друг с другом связи таким образом, чтобы они могли выполнять свои управленческие функции как единое целое». Обеспечение внутриведомственной координации органическим образом вытекает и из принципа коллективной ответственности кабинета министров, предполагающего его способность вырабатывать единую позицию и выступать с ней перед высшим законодательным органом страны.

Значительное место в принятом законодательстве уделяется конкретным механизмам межведомственной координации, призванным обеспечить внутреннее единство и непротиворечивость решений отдельных ведомств, эффективность его функции быть политическим органом исполнительной власти в стране. Это следующие механизмы: (1) лидирующее положение премьер-министра в системе кабинете министров и (2) координирующая роль кабинета министров в отношении отдельных министерств и ведомств. Особое внимание, уделявшееся их разработке, объясняется в том числе и критическим осмыслением рассмотренных выше уроков довоенного периода, для которого было характерно постоянное соперничество между отдельными ведомствами. Рассмотрим указанные механизмы по отдельности.

(1) Лидирующее положение премьер-министра в системе государственного управления

Принципиальное значение приобрели в этом отношении особые полномочия премьер-министра, которыми в довоенный период глава кабинета министров не пользовался. Речь, прежде всего, идет о законодательном обеспечении лидирующего и руководящего положения премьер-министра внутри кабинета. Как указывает ст.72 Конституции, а также ст. 6 «Закона о кабинете министров», премьер-министр, «представляя» кабинет министров, осуществляет контроль и общее руководство (сики кантоку) различными административными подразделениями, под которыми подразумеваются министерства и управления. В «Законе о структуре государственного управления» (ст.1 и 2) указывается, что все органы правительства (за исключением Совета по кадрам) находятся в подчинении (токацу) премьер-министра. Кроме того, как уже отмечалось ранее, лидирующее положение премьер-министра получило дополнительное обеспечение в лице его права назначения и снятия министров с должностей (химэнкэн) (ст.67 Конституции), являющегося важным условием обеспечения коллективной ответственности кабинета министров. Наделение главы кабинета этим право носило для послевоенной административной системы принципиальный характер и было преодолением нерациональности довоенной модели, в рамках которой для увольнения даже одного члена кабинета требовалась отставка всего правительства.

Лидирующее положение премьер-министра в правительстве вытекает и из общей логики парламентско-кабинетной системы, в которой премьер-министр возглавляет правительство именно как глава партии парламентского большинства. Избрание главы исполнительной власти из числа депутатов нижней палаты парламента естественным образом предполагает предоставление ему всех необходимых прав и полномочий, обеспечивающих его лидирующее положение в исполнительной власти и одновременно позволяющих призвать его к ответственности за действия кабинета как его руководителя.

(2) Координирующая роль кабинета министров в системе центрального правительства и обеспечение его деятельности

Послевоенное законодательство предоставило кабинету министров ключевую роль в процессе выработки политической линии отдельных министерств и ведомств. Прежде всего, следует назвать такой механизм координации, как назначаемые премьер-министром заседания кабинета, на которых обязаны присутствовать все государственные министры, вне зависимости от существа рассматриваемых на них вопросов.

В практической деятельности кабинету министров оказывает поддержку его технические органы. Сюда, прежде всего, относится не существовавший ранее секретариат кабинета министров (найкаку камбо). В соответствии со ст.12 «Закона о кабинете министров», цель этого органа заключается в организационно-техническом обеспечении регулярной практики заседаний кабинета, их протоколирования и надлежащего оформления и проч. Через этот орган, кроме того, решаются и общеорганизационные вопросы деятельности кабинета. В противоположность этому, законодательное бюро кабинета министров (найкаку хосэйкёку) осталось в правительственной структуре с довоенного времени. Его цель заключается в том, чтобы проверять представляемые отдельными ведомствами в кабинет законопроекты с точки зрения их соответствия существующему законодательству и общей политической линии кабинета министров, внутренней непротиворечивости, требованиям оформления и проч. Что же касается канцелярии премьер-министра (до апреля 1949 г. – управление премьер-министра), которая была первоначально замыслена как мощный орган межправительственной координации, то она с 50-х гг. играла в основном роль органа оперативного экономического управления в «узких» областях экономики и до середины 90- гг. так и не оправдала своего первоначального предназначения.

Гораздо большую роль в межведомственной координации стал играть совет административных заместителей министра, являющийся неформальным, т.е. не предусмотренным действующими законами органом, действующим как оперативный канал коммуникации между министерствами и ведомствами. Помимо административных заместителей министра, в совет входят также генеральный секретарь кабинета министров и его заместитель, заместитель начальника законодательного бюро кабинета министров, а также заместитель по административным вопросам генерального директора канцелярии премьер-министра, иные компетентные лица. Заседания совета проходят каждую неделю по понедельникам и четвергам. Их основная цель заключается во всесторонней подготовке предстоящего на следующий день заседания кабинета министров: выработке повестки дня, согласовании проектов решений и т.д. Практически именно этот совет играет ключевую роль в процессе выработки государственной политики, так как в реальности кабинет министров, как правило, утверждает согласованное накануне на заседании этого совета решение.

Важной частью демократических преобразований системы государственного управления явилась реформа системы государственной службы. Главная цель реформ, преследуемых оккупационными властями, заключалась в том, сохранив ее довоенный кадровый и отчасти организационный потенциал, привести государственную службу в соответствие с конституционными нормами о суверенитете народа, обеспечить эффективность работы в тяжелых послевоенных условиях, не допустить политизации. В Японии продолжала работать миссия Брейена Гувера, приглашенного Штабом объединенного командования в Японию в ноябре 1946 г. и представившего кабинету Т.Катаяма в июне 1947 г. ряд рекомендаций по поводу нового «Закона о государственной службе». При этом вариант Б.Гувера был более консервативным, чем предложения японской стороны, в плане обеспечения гарантий недопущения политического влияния на государственную службу. Например, Гувером были решительно отвергнуты предложения Т.Катаяма «о политических назначениях» в министерствах на уровне заместителей министра, о подчинении Совета по кадрам кабинету министров и т.д. Историки отмечают, что позиция Б.Гувера, вероятно, была связана с его опасениями прихода к власти левых[54].

Принятый «Закон о государственной службе»[55] характеризуют следующие черты. Прежде всего, государственные служащие страны лишились своего привилегированного статуса императорских чиновников и теперь стали «слугами народа», т.е. государственная служба юридически была поставлена на службу народным интересам. Одновременно отменена была сама сословно-иерархическая система кансисэй. В системе государственной службы ввозилась градация, предполагающая наличие т.н. «обычной» и «специальной» государственной служб. Отличие между ними заключается в том, что в «обычной службе», в отличие от «особой», должность и жалованье определяются на основе итогов государственных экзаменов и тарифной сетки. В «особую службу» вошли премьер-министр, государственные министры и иные носители политических должностей в государственном аппарате (в частности, назначаемые парламентом парламентские заместители министров), служащие парламента и секретари депутатов парламента, служащие Управления национальной обороны (в том числе все военнослужащие «сил самообороны»), судьи и иные работники судов, ответственные работники дипломатической службы (послы и посланники), а также члены Научного совета Японии и Академии наук.

В соответствии с «Законом о государственной службе» в систему государственной службы вводились опробованные в США принципы классификационной иерархии, место в которой определялось в зависимости от должности чиновника, а также сферы его полномочий (ст. 29). В 1950 г. во исполнение закона было принято конкретное Положение о системе должностной иерархии, установившее систему рангов и разрядов (в настоящее время в государственной службе насчитывается 8 рангов и 15 разрядов). Государственные служащие получили в соответствии с законом ряд привилегий. В соответствии со ст.67 «Закона о государственной службе», за исключением особых случаев, предусмотренных законом, государственные служащие не подлежат переводу на низшие должности, отстранению от работы и увольнению, что обеспечивает им стабильность найма и высокий уровень социальной защищенности. Оплата труда производится в соответствии с положением служащего в рангово-должностной иерархии на основе принимаемого на регулярной основе «Закона о заработной плате», существующего отдельно для центральной и для муниципальной государственной служб. Общим является немеритократический принцип оплаты труда, т.е. отсутствие прямой связи размеров оплаты с результатами труда. В целях защиты и улучшения условий службы государственные служащие могут создавать свои организации (профсоюзы), которые в реальности объединяют входит около 60% государственных служащих. В то же время государственная служба накладывает на своих работников ряд ограничений. Не допускается стачечная деятельность, профсоюзы госслужащих не могут вести переговоры о заработной плате. Часть ограничений относится к мерам обеспечения «политической нейтральности» государственных служащих: они могут вступать в политические партии, но не могут становиться в них руководящим лицом, политсоветником и т.д.

Для решения всех вопросов, связанных с наймом, оплатой труда и иными вопросами трудовых отношений государственных служащих в составе канцелярии премьер-министра создавался специальный Совет по кадрам. Являясь формой Комиссии, Совет по кадрам не входит в административную систему государства и пользуется независимостью от бюджета правительства, что создает определенные гарантии в отношении возможностей политического давления на систему государственной службы. Этот коллегиальный орган включает 3 членов, назначаемых решением кабинета министров и с согласия обеих палат парламента сроком на 4 года из авторитетных лиц с высокими моральными качествами, обладающих знаниями и опытом эффективного управления. В качестве меры обеспечения их политической нейтральности закон не допускает для них участие в активной политической деятельности, исключает возможность принадлежности сразу двух членов Совета к одной политической партии либо к когорте выпускников одного университета.

Совет по кадрам собирается не реже 1 раза в неделю и обладает разветвленной структурой кадрового обеспечения государственной службы: секретариатом с множеством функциональных комитетов, бюро и отделов, 9 региональных бюро (более 700 человек). Он назначает административного директора, который является руководителем технического аппарата Совета. В канцелярии премьер-министра, всех министерствах и ведомствах и иных административных органах действует представитель Совета по кадрам, должность которого фактически соответствует начальнику кадровой службы соответствующего ведомства.

Перед Советом по кадрам поставлены следующие задачи:

1) осуществление экзаменов для приема на государственную службу и для продвижения по службе. Для этого Совет проводит назначение экзаменационных органов, определение процедуры проведения экзаменов и т.д.;

2) определение нового статуса лиц, принимаемых на работу на государственную службу со стороны;

3) дача рекомендаций кабинету министров в отношении нормативов, касающихся условий труда, заработной платы и проч.;

4) решение вопросов социальной защиты государственных служащих и иных аспектов действия «Закона о государственной службе».

Принятие нового законодательства в области системы государственной службы имело для Японии огромное значение. Были заложены демократические принципы ее формирования, заложены основы политической нейтральности, независимости от политической обстановки в стране, что обеспечивало гарантии высокого общественного доверия.

В то же время следует отметить, что коренного преобразования кадрово-организационной системы государственной службы в Японии не произошло. Так, свои должности в госаппарате сохранило подавляющее большинство высших государственных чиновников довоенного периода (за исключением военной и полицейской бюрократии. Поскольку экзамены для госчиновников были проведены в послевоенный период весьма формально, трудно говорить о «чистках» госаппарата, подобных тем, что были проведены в поверженной Германии. Трудно назвать радикальной и саму реформу, не создавшую действенных механизмов гражданского контроля над административной сферой. Вся «политическая номенклатура» ведомств оказалась ограничена должностью министра и его парламентского заместителя, что оставляло кадровой бюрократии прерогативу решения всех существенных вопросов. Под предлогом «обеспечения независимости» Совет по кадрам фактически был выведен из-под механизмов прямого парламентского контроля (за исключением кадровых назначений). Наконец, была сильно ограничена поли-тическая активность рядовых государственных служащих[56].

Несмотря на введение новой терминологии для понятий «государственный служащий» (комуин), «орган государственного управления» (гёсэй кикан) и т.д. (что было призвано подчеркнуть разрыв с традициями государственной службы довоенного периода), фактически неизменной осталась ее иерархическая кадровая организация, для которой было характерно деление на основе экзаменационного ценза на «карьерную» бюрократию 1 класса (бывшая «высокая» бюрократия довоенного времени), имеющую монопольный доступ к высшим эшелонам управления, и «некарьерную» бюрократию 2 и 3 классов, вынужденную довольствоваться техническими должностями.

Отсутствие радикальности и проявление значительной доли консерватизма к реформированию системы государственной службе со стороны американской оккупационной администрации, которая определяла стратегическую линию реформ, трудно понять без учета конкретной социально-политической ситуации послевоенной Японии. Следует в первую очередь учитывать то обстоятельство, что Союзный совет рассматривал админи-стративную систему страны как единственную точку опоры для проведения своей политики. Распускать старый госаппарат и создавать новый означало для оккупационных властей в тех условиях не только ввергнуть страну в хаос, но и лишиться возможности проведения преобразований в переходный период безвластия, поскольку все силы пришлось бы кинуть на обеспечение государственного управления. Сыграла свою роль также организационная и методологическая незрелость в вопросах выработки государственной политики политических партий, которые были «задавлены» довоенными репрессиями и, неожиданно оказавшись в центре общественно-политической жизни, показали недостаток зрелости в области государственного управления, что не позволяло опереться на них в деле государственного строительства. Наконец, существенным был и вопрос доверия к бюрократии в обществе. Как отмечал проф. Токийского университета К.Цудзи, японская общественность послевоенного периода в своей массе искренне верила в «нейтральность» бюрократии.[57] Это создавало благоприятную среду для проведение не всегда популярных реформаторских шагов, если эти шаги осуществлялись силами самой бюрократии.

Проблемы административной системы Японии
в период 1945 – 1960 гг.

Как было показано в предыдущем разделе, послевоенные реформы заложили основу новой системы государственного управления, соответствующей магистральному пути, по которому пошла Япония при содействии американской оккупационной администрации - пути создания демократического государства. Были заложены основы деятельности кабинетно-парламентской системы управления, сформирована новая структура правительства, распущены наиболее одиозные структуры довоенного периода (в 1945 г. – военное и морское министерства, в 1947 г. – министерство внутренних дел).

Однако послевоенные преобразования, обеспечив качественный переход к новой модели государственного управления, не смогли поставить эффективного барьера на пути развития застарелой болезни всех административных систем мира – количественному разбуханию структуры госаппарата, бесконтрольному росту числа государственных служащих. Так, за период с 1931 по 1951 гг. количество государственных служащих центральной системы управления увеличилось с 591 тыс. до 1,4 млн. чел., муниципальных служащих – с 90 тыс. до 1,3 млн. человек.[58]. В условиях послевоенной Японии данная проблема приобрела особенно болезненный характер с учетом той огромной нагрузки, которая ложилась на государственный бюджет в связи с необходимостью послевоенного восстановления экономики. Большой вред наносила также неэффективная структура правительства – было создано множество новых департаментов в рамках центрального правительства, которые вступили в жесткую конкурентную борьбу между собой за сферу компетенции и кусок «бюджетного пирога». Разбухание госаппарата, с одной стороны, явилось одним из важных факторов острого дефицита государственных финансов, порождающего колоссальную инфляцию и рост «черного рынка», с другой – снижало эффективность правительственной политики, обостряя проблему межведомственной координации. В полный рост в конце 40-х гг. перед политическим руководством встала проблема рационализации структуры правительства и кардинального сокращения его штатов.

Проведение реформы было существенно ускорено в результате деятельности т.н. «миссии Доджа». В феврале 1949 г. из США в Японию прибыла миссия банкира Джозефа Доджа, которая выступила с предложениями крайне жесткой финансовой политики, в том числе и касающимися резкого сокращения и рационализации государственного аппарата. Рекомендации «миссии Доджа» получили воплощение в реальных шагах кабинета Ёсида. Так, в каждом из министерств в среднем на 30% были сокращены штаты, из структуры центрального правительства были изъяты в общей сложности 30 департаментов. В мае 1949 г. было принято законодательство о фиксировании количества служащих административных органов управления, в результате чего были уволены около 300 тыс. государственных служащих, в основном из общественных корпораций[59]. Политика сокращения численности центрального аппарата была продолжена и в дальнейшем, приобретя форму массовых увольнений служащих министерств и ведомств, которые администрация С.Ёсида проводила в 1951 и 1954 гг.., а администрация И.Хатояма – в 1956 г.

Несмотря на то, что сокращение госаппарата зачастую носило характер не слишком хорошо проработанной кампании и не учитывало всех последствий, особенно в социальной сфере, государственной власти удавалось удерживать низкие расходы на правительство и обеспечивать его компактность, хотя полностью избежать количественного роста, как будет показано ниже, оказалось невозможным. Сэкономленные средства государственного бюджета были направлены на развитие частного сектора, позволили ускорить развитие приоритетных отраслей промышленности. Немаловажно и то, что сокращение штатов сопровождалось упрощением административного законодательства, что создавало более благоприятную среду для деловой активности.

Относительные успехи правительства можно объяснить несколькими причинами. Прежде всего, следует учитывать безальтернативность «линии Доджа» как политического курса, проводимого в условиях диктата американских оккупационных властей и несамостоятельности Японии как суверенного государства (мирный договор, восстановивший этот суверенитет, был подписан лишь в 1951 г.). Существенным был и фактор относительной политической стабильности, связанный с преобладанием консервативного большинства в парламенте на протяжении конца 40-х и 50-х гг., в результате чего японское политическое руководство смогло без лишних издержек добиться принятия необходимого для законодательства. Наконец, свою роль сыграло относительно сочувственное отношение к правительственному курсу со стороны общественного мнения, что было вызвано двумя обстоятельствами. Во-первых, японская общественность, несмотря на определенный кредит доверия, в целом негативно относилась к государственным чиновникам, возлагая на них вину за военную катастрофу и невзгоды военного времени, и, таким образом, не проявляла большого сочувствия в отношении попавших под нож сокращений экс-бюрократов. Во-вторых, следует учесть резко отрицательное отношение большинства японцев к политике повышения налогов, которой сопровождался рост государственного аппарата. Японская общественность отдавала себе отчет, что именно «малое правительство», количественный рост которого находится под жестким законодательным контролем, стало бы определенной гарантией сдерживания налогового бремени. Указанные настроения получили новый импульс в 1956 г., когда налоговая комиссия при кабинете министров вынесла заключение, что японцы несут несправедливо большое налоговое бремя в сравнении с другими странами[60]. Именно эта позиция общественного мнения создавала благоприятную среду для проводившейся в дальнейшем политики количественного контроля центрального аппарата правительства.

Курс на рационализацию аппарата управления проводился в жизнь с помощью целевых административных органов, создаваемых на временной основе, для решения конкретных задач государственного управления. «Мозговая проработка» осуществлялась в созданном в конце 40-х гг. при кабинете министров «Бюро административных исследований» (Гёсэй тёса бу), который вел черновую подготовку административных реформ, готовил соответствующие законопроекты и т.д. В 50-е гг. эта миссия была возложена на «Совет административных реформ» (Гёсэй сассин сингикай), просуществовавший вплоть до начала 60-х гг. Практическое же воплощение предложенных мер было прерогативой образованного в 1952 г. Управления административного контроля, входившего в состав правительства на правах отдельного ведомства в составе канцелярии премьер-министра.

В 50-е гг. в административной сфере продолжались процессы активной реорганизации. Во-первых, подъем переживал сектор общественного предпринимательства, проявившийся в буме развития «общественных корпораций». Во-вторых, достаточно активно продвигалось и государственное строительство. В связи с началом Корейской войны, а также окончанием периода послевоенного восстановления были предприняты ряд мер по расширению структуры правительства, отвечающей потребностям управления. Так, в 1955 г. в составе правительства был создан орган, ставший впоследствии Управлением экономического планирования, в 1956 г. была основана Комиссия по атомной энергетике и Управление по науке и технике, в 1959 г. – Бюро по пенсиям. К 1955 г. относится формирование Управления национальной обороны (УНО) на правах ведомства, возглавляемого государственным министром, к 1959 г. – министерства здравоохранения и социального страхования. В 1960 г. канцелярия премьер-министра была отделена от кабинета и получила специальный статус. Наконец, в 1960 г., после политических бурь, связанных с подписанием «договора безопасности», статус министерства получило министерство по делам местного самоуправления – последнее из 12 министерств послевоенного периода (дальнейшие реорганизации затрагивали только уровень не выше управлений). Создание этого министерства завершило послевоенный «период становления» административной системы и ознаменовало собой начало «системы 1960 г.»

Оценивая итоги 1 этапа, можно выделить следующие основные моменты, которые в полной степени можно было бы назвать демократическими достижениями:

(1) демонтаж одиозных органов управления, ассоциировавшихся с военно-полицейским режимом и агрессивными войнами;

(2) создание юридической основы, закрепившей статус и установившей нормативы деятельности центральной административной системы;

(3) создание структуры центрального правительства, отвечающей потребностям общественного развития;

(4) становление новой, более демократической модели системы государственной службы.

Процесс государственного строительства проходил в основном «методом проб и ошибок», как правило, в направлении «сверху вниз», в форме директивного руководства – сперва, в конце 40-х гг., со стороны американских оккупационных властей, затем, в 50-е гг., со стороны политического руководства правящей партии. При этом если преобразование старой правительственной структуры проходило более радикальными методами в русле общей волны демократизации послевоенного периода, то реформа системы государственной службы осуществлялась гораздо более осторожно и, как было показано, почти не затронуло иерархически-кастовый принцип ее формирования.

К числу наиболее крупных неудач 1 этапа следует отнести то обстоятельство, что несмотря на все усилия обуздать процесс количественного разбухания правительства, эффективного законодательного барьера ему создать так и не удалось. Несмотря на все упомянутые ранее сокращения, в период с 1952 по 1963 гг. в центральной системе правительства ежегодно создавалось примерно по 10 тыс. новых постов, а расходы на содержание аппарата правительства выросли с 17 до 24% от общего объема бюджетных расходов[61]. При этом, в отличие от европейских стран, например, Англии или Швеции, где в 50-е гг. также наблюдалось увеличение аппарата правительства, рост числа государственных служащих в Японии не был связан с выполнением масштабных социальных программ. Причиной этого является то обстоятельство, что ведомства смогли приспособиться к законодательному климату и с успехом добивались проведения через парламент законов об увеличении своих штатов в соответствии с возросшими административными потребностями, в то время как законопроекты по сокращению их структуры успешно торпедировались их совместными усилиями. Важным союзником ведомств служили профсоюзы, а также СПЯ и КПЯ, которые опасались, что сокращение правительства приведет к росту безработицы и социальным конфликтам, подобных тем, что сопровождали реализацию «линии Доджа»[62].

Разбухание штатного расписания ведомств и отсутствие должного законодательного контроля над структурой правительственных органов, относительная слабость кабинета министров, нескоординированность работы правительства – вот те основные проблемы, которые предстояло решить административной системе Японии на 2-м и более поздних этапах своего развития.