Итоги административной реформы 3 этапа

В целом итоги реформ 80-х гг. следует оценивать, скорее, как положительные. Основные задачи, которые ставили перед собой организаторы реформы, были выполнены. Можно сделать вывод об успешности преобразований во всех трех плоскостях целевых установок реформы: приватизации общественных корпораций, составлявшей конъюнктурную задачу реформы, реформировании национальной пенсионной системы, составлявшей «профилактическую» задачу, и, наконец, дальнейшего количественного сокращения правительства и его удешевления, составлявшая ее долгосрочную макроэкономическую цель. В то же время задача организационной реформы правительства на основе принципов централизации власти кабинета министров и системном усилении его главы, осталась нереализованной и перешла на следующий этап развития административной системы. Успех предпринятых мер можно отнести к целому ряду организационно-управленческих решений, а также верно подобранной методологии реформ, которая отвечала насущным потребностям дня. Так, существенным залогом успеха реформ многие специалисты считают наделение 2-го ВКАР и последующих органов координации реформы особыми полномочиями, заключавшимися в праве давать прямые указания ведомствам. Централизованная система принятия решений «сверху вниз», опробованная в ходе реформы, в корне противоречила традиционной модели принятия решений «снизу вверх» и была, скорее, исключением из правил в многолетней административной практике страны. В то же время с учетом того обстоятельства, что реформа затрагивала огромное количество частных интересов, именно авторитарный характер подобной системы позволил кабинету добиться реализации многих радикальных реформ, которые при любой другой модели неизбежно оказались бы похороненными в ходе «согласований». Свою роль сыграл и тот факт, что административная реформа не проводилась в форме отдельной кампании, а была долгосрочным курсом правительства, который в целом не менялся в связи с уходом в отставку кабинета Я.Накасонэ.

Немаловажным был и фактор хорошего подбора кадров в планирующих органах. Так, широкое представительство различных «групп по интересам» позволило обеспечить учет позиций частного бизнеса в различных отраслях экономики, в то время как наличие дозированного количества экс-бюрократов в числе советников и экспертов помогало «навести мосты» с ведомствами и найти решения и формулировки, приемлемые для отдельных министерств и ведомств. Наконец, включение журналистов в состав 2-го ВКАР позволило обеспечивать с помощью СМИ должную публичность реформаторского процесса и отслеживать реакцию общественного мнения на предпринимаемые меры. В целом же административная реформа 80-х гг. вошла в историю как первая реформа, в которой отчетливо проявилось стремление политического руководства дистанцироваться от правительственной бюрократии и опереться на альтернативные организационные ресурсы (широко в этой связи использовался тезис об «особом интересе» бюрократии). В то же время Я.Накасонэ был вынужден, установив особые доверительные отношения с руководством министерства финансов, считаться с реальной властью бюрократии ведомств, а также лидерами клановых группировок в парламенте, без поддержки которых реформа была бы обречена.

И все же саботаж ведомств сыграл определенную роль в неудачах, которые постигли многие начинания реформаторов.
2-му ВКАР практически не удалось лишить бюрократию практически неконтролируемых прерогатив в области выдачи лицензий. Более того, в некоторых сферах, например, в сфере телекоммуникаций после приватизации NTT, полномочия администрации еще больше выросли. Так, на протяжении 80-х гг. практически не менялось количество разрешительных актов различного формата (в марте 1985 г. оно составляло 10 054, то в марте 1989 – 10 278 [85]), в то время как на протяжении 90-х гг. эта цифра стабилизировалась на уровне около 11 тыс. Усиление лицензионно-регули-рующих полномочий ведомств объективно способствовало еще большему укреплению системы «железных треугольников»: частные компании вынуждены были искать покровительства со стороны политиков, которые в обмен на политические пожертвования «ходатайствовали» перед своими министерствами об ускорении выдачи необходимых разрешений, снисходительном отношении в ходе ревизионно-налоговых проверок и т.д. В целом это усиливало непрозрачность административной сферы и бизнеса, усиливало элемент коррупционности деловой среды, подрывало справедливую конкуренцию и наносило ущерб японским компаниям на внешних рынках.

Другой неудачей реформ 80-х гг. можно назвать попытки провести структурную реорганизацию кабинета министров и отдельных ведомств. В частности, похороненной оказалась важная инициатива создания «канцелярии кабинета министров», которая, объединив секретариат, законодательное бюро и иные технические структуры кабинета, могла бы стать бы комплексным координирующим органом в структуре правительства, а также органом бюджетного планирования. Причиной этому было яростное сопротивление министерства финансов, бюджетные прерогативы которого являлись важным источником его превосходства над другими ведомствами. Не удалось также воплотить идею создания комплексного органа экономического планирования на базе управления национального планирования, управления национальных дорог, управления по развитию Хоккайдо и управления по развитию Окинавы, который бы сконцентрировал бы в своих руках значительную часть общественных проектов. Неудача в данном случае была связана с сопротивлением бюрократии этих ведомств, равно как протестами в парламенте депутатов от Хоккайдо.[86] Задачи реорганизации центральной системы государственного управления политическому руководству страны пришлось решать уже позднее.

специфика послевоенного опыта японии
в области государственного управления

Предложив свою периодизацию послевоенной истории административной системы Японии, мы попытались отразить основные особенности каждого из этапов, сделав основной упор на попытки политического руководства реформировать систему государственного управления. Именно административная реформа является, на взгляд автора, универсальной методологической основой для рассмотрения истории административной системы, поскольку в самом подходе к концептуальной и практической линии этой реформы отразились наиболее насущные проблемы, переживаемые сферой государственного управления в конкретный момент своего развития. Поэтому названия предложенных в данной периодизации этапов отразили специфику административной реформы на каждом из них, в то время как судить о многих иных аспектах проблематики административной системы только по названию этапов развития было бы не вполне корректно. Можно, например, заключить, что с точки зрения «управляемости» административной системы, т.е. эффективности процесса принятия решений и их реализации, на 2-м и 3-м этапах в большей степени проявлялась кооперация между различными ведомствами, а также интеграция общей позиции в рамках рутинных механизмов межведомственного согласования при относительно низком уровне политического контроля, в то время как для 1-го и 4-го этапов более характерным было то, что важные управленческие решения, скорее, спускались бюрократии политиками сверху вниз для исполнения.

Рассмотренная в настоящей главе послевоенная история системы государственного управления Японии дает возможность некоторого обобщения японского опыта государственного строительства и его места в мировой практике.

Введенные в Конституцию 1947 г. принципы распределения полномочий между ведомствами, коллективной ответственности кабинета министров перед парламентом, а также неписаное правило единогласия при принятии решений создали определенный барьер против ведомственного сепаратизма, разъедавшего довоенную административную систему. В то же время кабинет министров не обладал достаточным организационно-управленческим и экспертно-аналитическим аппаратом и был вынужден полагаться на проекты, подготовленные бюрократией отдельных ведомств, что не позволяло ему вести самостоятельную подготовку или проверку государственных решений и, таким образом, выполнять свои функции политического органа правительства. Попытки же создать при кабинете министров альтернативные органы управления (бюджетное бюро, канцелярию и т.д.) были торпедированы под давлением ведомственной бюрократии, недовольной посягательством на сферу своих традиционных прерогатив.

В конце 1 этапа послевоенного развития административной системы в Японии сложилась компактная система правительства в составе 12 министерств и 8 независимых управлений и немногочисленный кабинет министров (17 – 20 чел.), костяк которой с 1960 г. уже не претерпевал существенных изменений. Стабильным оставалась и общая численность основных организационных единиц правительственных органов – министерств, управлений, комиссий и канцелярий, колебавшаяся от 40 до 45, а также отделов (около 1200). В результате применения принципа простых количественных ограничений удалось предотвратить опасное разбухание правительственной сферы. Возникшее в результате «малое правительство» с квалифицированным персоналом обрело способность ставить четкие и ясные задачи, определять приоритеты государственной политики, концентрировать усилия на узких участках государственного управления.

В целом развитие японской модели центрального управления на протяжении послевоенного периода шло в направлении «малого правительства» и постоянного ограничения его количественных параметров при сохранении существенных полномочий в области государственного регулирования. Теория и практика государственного строительства в послевоенной Японии, таким образом, в большей степени основывалась на фридмановской концепции неолиберализма, предполагающего минимум вмешательства государственной власти в социальную сферу, нежели на концепции «государства социального благоденствия», получившей широкое признание в европейских управленческих моделях. Стоит отметить, что распространение среди японской политической элиты неолиберальной концепции «малого правительства», активно проявлявшееся особенно с середины 60-х гг., в целом совпало по времени с появлением на Западе концепции «Нового общественного управления» (New Public Management), которая во многом исповедовала те же принципы компактности системы государственного управления. Переход же во второй половине
70-х гг. к реализации широких программ социальной и медицинской помощи, в отличие от Западной Европы, не привел в Японии к расширению масштабов центрального правительства и усилению его полномочий, поскольку основная часть этих программ стала осуществляться усилиями местных органов власти.

Особенностью Японии явился также сознательный отказ политической элиты от количественного и качественного усиления центрального аппарата государственного управления. Если в США и многих западноевропейских странах идея «большого правительства» выглядела бы естественной с точки зрения придания политическому руководству дополнительных политических ресурсов для удержания и укрепления власти, то в Японии сложился определенный консенсус между правящей ЛДП и оппозиционным лагерем о нежелательности административной экспансии министерств и ведомств вширь.

Можно выделить несколько причин приоритета неолиберальных концепций государственного строительства. Во-первых, в общественном мнении Японии сложилось определенного рода неприятие идеи сильного налогообложения, которое лежит в основе всех социально ориентированных моделей государства. Как уже отмечалось, с середины 50-х гг. в обществе стало превалировать убеждение, что малые налоги являются куда более важным условием благосостояния отдельных граждан, нежели активная и хорошо институциализированная социальная политика государства. Повышение налогов всегда выступало исключительно болезненным политическим выбором для руководства ЛДП, которое, перед лицом неминуемого поражения на выборах, было вынуждено отказываться от этой меры даже в условиях острейшего кризиса государственных финансов конца 70-х гг.

Во-вторых, идея «сильного государства» в Японии, в отличие от западноевропейских стран, не имела характерного для нее политизированного контекста этатистско-патриотического оттенка, характерного, скорее, для идеологий левого или крайне правого политических спектров. Следует учесть также, что в Японии не сложилось большого и хорошо организованного слоя государственных служащих, который является социальной основой для распространения подобной идеологии. На подсознательном уровне играло свою роль и критическое осмысление итогов военной катастрофы, которая во многом ассоциировалась с существованием «сильного» тоталитарного государства, доминированием государственных чиновников во всех областях общественно-политической и экономической жизни, этатистской идео-логией и т.д. Если в Западной Европе нередко правящая партия правого толка находилась в конфронтации с объединенным фронтом центрального правительства и левой оппозиции, поддержанной профсоюзами государственных служащих, то в послевоенной Японии, наоборот, более типичной была ситуация, когда оппозиция противостояла центральному правительству, которое однозначно ассоциировалось с ЛДП. В этих условиях реорганизация правительства становилась исключительной прерогативой консервативной части политического спектра, к каковой относилась правящая партия, которая, как мы уже отмечали, не имела в лице правительства дополнительного источника своей власти, а лишь делила с правительством полномочия по разработке государственной политики. За почти сорокалетний период политического господства ЛДП, получившего название «модели 1955 года», все попытки административной реформы поэтому в основном сводились к количественному контролю и недопущению организационного и кадрового роста правительственных учреждений, а также к попыткам повышения эффективности системы принятия государственных решений.

В этой связи важно адекватно оценить тот факт, что правящая партия смогла найти и задействовать необходимые организационные, экспертные и политические ресурсы для ужесточения контроля над правительством даже несмотря на отсутствие существенного давления оппозиции в этом направлении. Одним из немногочисленных исключений является отказ кабинета Я.Нака-сонэ от политики жестких бюджетных ограничений середины
80-х гг., предпринятый под давлением оппозиции. Впрочем, речь тогда шла не только о сокращениях государственного аппарата, а о свертывании некоторых социальных программ, в которых были заинтересована оппозиция. Именно особая роль правящей партии в административных реформах при отсутствии политического давления извне составляет, на наш взгляд, важную особенность внешней среды, в которой развивалась система государственного управления Японии послевоенного периода.

В-третьих, существенную роль играл в Японии консенсус в обществе, достигнутый по вопросу о том, какой должна быть роль государства. Особенно важным для этого консенсуса была позиция японского бизнеса, который однозначно поддерживал все попытки реформирования госаппарата, а в некоторых случаях – оказывал политике кабинета министров необходимую организационную помощь (вспомним, что руководителями политических штабов административной реформы неизменно были авторитетные представители крупного бизнеса).

Позиция деловых кругов заключалась в том, что только компактное, эффективное и прозрачное правительство, свободное от коррупции, будет способно обеспечить квалифицированное регулирование экономики и обеспечивать конкурентоспособность японской продукции на мировых рынках. Кроме того, малые размеры правительства позволяли экономить значительную часть налоговых поступлений для их инвестирования в малоприбыльные проекты развития инфраструктуры, устранения непропорциональности в развитии отдельных регионов страны и т.д., что являлось положительным фактором с точки зрения макроэкономической конъюнктуры а, следовательно, отвечало интересам бизнеса. Всестороннюю поддержку деловых кругов снискали и меры по оздоровлению государственных финансов, неоднократно предпринимавшиеся на протяжении 50-х и 60-х гг. Таковой была, в частности, сбалансированная бюджетная политика кабинетов активного приверженца идеи «малого правительства» С. Ёсида, позволившая подготовить почву для экономического роста 60-х гг., политика «бюджетных потолков» кабинетов Д.Судзуки – Я.Накасонэ начала 80-х гг., способствовавшая улучшению макроэкономической ситуации в стране и т.д.

Что же касается самих министерств и ведомств, то на протяжении всего послевоенного периода они демонстрировали, с одной стороны, жесткость и непримиримость в тех случаях, когда речь шла о попытках вмешательства в их внутренние кадрово-организационные прерогативы и сферу компетенции, с другой – показывали способность находить разумный компромисс в тех случаях, когда реорганизация правительства носила императивный характер. В целом ведомства были способны проявлять т.н. «ожидаемую реакцию», т.е. заранее по определенным моментам шли навстречу пожеланиям партийных лидеров по политическим вопросам и, таким образом, избегали прямого вмешательства, например, в свою кадровую или организационную политику. В наибольшей степени административная реформа достигала успеха в тех случаях, когда сами ведомства получали самостоятельность при проведении внутренней реорганизации, а также когда реорганизация носила всеобщий, неизбирательный характер, что позволяло избежать недовольства со стороны отдельных «дискриминируемых» ведомств. Указанные особенности баланса сил между политической и административной властями позволили японскому политологу М.Ито заключить, что ведомства являются «полуавтономными» в том плане, что они принимают изменения политического курса, но не принимают организационные изменения.[87]

Большое значение для административной модели Японии имела долгосрочность модели политического господства ЛДП. Безусловно, речь здесь идет и о долгосрочности «двойных» механизмов системы принятия решений, которые проходили всестороннее согласование одновременно в структурах правительства и политических органах правящей партии. Однако в данном случае подчеркивается не это, а наличие т.н. «организационной памяти» при проведении нескольких попыток административной реформы. Иными словами, наблюдалась преемственность политики реформ на различных ее этапах, позволившая ЛДП критически осмыслить и преодолеть многие тактические ошибки прошлого. К числу шагов, явившихся результатом подобного критического осмысления, следует, безусловно, отнести отказ ЛДП в начале
80-х гг. от принципа консенсуса при формировании политических органов реформы, который дезавуировал многие реформаторские мероприятия 60-х гг. Ошибки же 3-го этапа истории административной системы, связанные с нерешительностью меро-приятий по реорганизации правительства и внедрению дерегулирующих принципов управления, были в должной степени учтены в середине 90-х гг., когда начался новый этап преобразований.

Вместе с тем взаимоотношения политического и административного начал в системе государственного управления следует рассматривать не столько с позиций соперничества и борьбы за властные прерогативы, сколько с позиций распределения ответственности между участниками процесса выработки государственного курса. Сложившиеся внутри связки «политика – бюрократия» отношения заставляли политиков с пониманием относиться к властным амбициям ведомств и не «продавливать» решения, подрывающие баланс сил ЛДП и высшей бюрократии. Нельзя забывать и тот факт, что высшая бюрократия ведомств выступает партнером политической элиты в рамках пресловутых «железных треугольников», а между политической и административной элитами существуют отношения взаимного проникновения и интеграции.

Важной тенденцией развития административной системы Японии стало перераспределение полномочий между центральными и местными органами управления в пользу местной власти, которое начало отчетливо проявляться в конце 60-х гг. Переход в руки местной администрации многих прерогатив центрального правительства, касающихся социального и медицинского обеспечения, транспорта, строительства и т.д., сопровождавшийся организационным и кадровым усилением органов местного самоуправления, создал дополнительные возможности для воплоще-ния в жизнь концепции «малого правительства», которое, таким образом, обретало «свободу рук» для работы над стратегическими решениями общенационального масштаба. Другим следствием воплощения концепции «малого правительства» явилось гипертрофированное развитие околоадминистративной сферы, которая взяла на себя значительную часть традиционных прерогатив центрального правительства. Речь идет о многочисленных т.н. «ассоциированных учреждениях» (гайкаку дантай) – предприятиях сферы общественного предпринимательства, т.н. «юридических лицах с общественными интересами» и т.д.[88]

Вместе с тем многие коренные вопросы административной системы остались неразрешенными. Главным среди них явилась слабость политического начала в системе принятия решений кабинетом министром и его главой, отсутствие эффективных координационных и экспертных вспомогательных органов при премьер-министре для подготовки политических вопросов управления (в области бюджетной политики, дипломатии и т.д.), ведомственный сепаратизм и т.д. Эти вопросы предстояло теперь решить административной реформе конца 90-х гг.

 

Глава 2. Японская бюрократическая система
послевоенного периода

Облик японской бюрократии

Настоящая глава посвящена вопросу о том, что представляла система государственной службы Японии в послевоенный период. Основное внимание при рассмотрении этой темы автор уделил проблемам формирования правительственной бюрократии, особенностям ее карьерной модели и системы оплаты труда, а также трудоустройства после выхода в отставку. Во втором параграфе центральное место занимает проблема механизма принятия решений японскими правительственными органами, раскрытие которой дает ключ к пониманию многих важных особен-ностей японской административной системы. Наконец, в конце главы дается анализ «внешнего аспекта» деятельности японской бюрократии – методов регулирования экономики и общественной жизни, проблемы взаимоотношений с деловыми кругами и бизнесом, а также вопроса о границах реального влияния и власти бюрократии.