Развитие административной системы в послемэйдзийский период

Проблемы конституционного и политического устройства послемэйдзийского периода уже достаточно хорошо изучены и не нуждаются в специальном рассмотрении в контексте поставленной темы. Безусловным достижением «эпохи Тайсё» является возникновение парламентско-кабинетной системы, когда кабинет стала формировать партия парламентского большинства. Однако говоря с позиций эффективности государственного управления, переход к более демократическим принципам формирования не обязательно означал, что кабинет министров становился полноправным и полномочным органом исполнительной власти, способным находить верные стратегические решения.

Прежде всего, реальная власть кабинета министров была существенно урезана легальными и неформальными ограничителями. Реальное влияние на государственную политику оказывал Тайный совет, формально не входивший в систему государственного управления, «министры императорского двора» (кунай дайдзин), члены палаты пэров, которые несли ответственность только перед императором. Сама же система правительства по конституции 1890 г. оказалась дезынтегрированной и сильно разобщенной. Хотя потребность во внутренней консолидации правительства часто проявлялась в полную силу на разных исторических этапах, например, в период Русско-японской, Первой мировой и Тихоокеанской войн, такая консолидация зачастую либо вообще оказывалась невозможной, либо проходила весьма сложно, что предопределяло внутреннюю нестабильность правительства и частую смену кабинетов. В условиях того, что изменить конституцию и пересмотреть легальные принципы деятельности кабинета было по разным причинам невозможно, главы правительства в основном действовали по двум следующим направлениям.

Прежде всего, премьер-министры искали пути к внутренней консолидации правительства за счет организации т.н. «малого правительства» в рамках большого. Таковым, в частности, был курс кабинета Сайто, который в 1933 г. создал в рамках кабинета специальный комитет, в который, помимо него, вошли главы министерств финансов, военного, морского и иностранных дел. Основной целью «малого правительства» было провозглашено решение вопросов обороны, дипломатии и финансов. Аналогичным образом организовывался и «малый комитет» для решения вопросов, связанных с развитием сельского хозяйства, в который входили министры финансов, внутренних дел, военный, металлургии, освоения, торговли и сельского хозяйства. В дальнейшем практика организации подобных структур была продолжена в период кабинета Хирота, первого кабинета Коноэ, кабинета Хиранума. Особое значение «малое правительство» приобрел при первом кабинете Коноэ, что нашло отражение в его неофициальном названии – «внутренний кабинет» (какунай найкаку).

Следует отметить, что попытки решить управленческие проблемы путем организации «малых правительств», которые свидетельствовали о кризисе самой кабинетной системы, в целом не могли решить поставленных перед ними задач. «Специальные комитеты» сохранили все те системные изъяны, которые были присущи и кабинету министров. Главное заключалось в том, что премьер-министр по-прежнему не имел полномочий давать руководящие указания членам «малого правительства», что сводило на нет эффективность принимаемых решений, носивших рекомендательный характер. Кроме того, даже в случае полного консенсуса решения «малых правительств» не имели никакой обязательной силы в отношении прочих ведомств, не входивших в состав «специальных комитетов». По-прежнему ответственность министров кабинета ограничивалась консультированием императора и не предусматривала никаких дисциплинарных санкций в случае неподчинения воле большинства. Положение не могли спасти предпринятые во время 2 кабинета в 1940 попытки Ф.Коноэ ввести в кабинет должности т.н. «министров без портфеля».

Другим способом, с помощью которого премьер-министры стремились преодолеть организационный паралич кабинетов, было задействование различного рода вспомогательных структур, подчиненных непосредственно главе кабинета. Так, в 1935 г. премьер-министр Окада организовал под своим началом т.н. «Консультативный совет кабинета министров» (найкаку сингикай), который своими рекомендациями обслуживал главным образом премьер-министра. При премьер-министре также существовало Исследовательское бюро кабинета министров найкаку тёсакёку, которое выполняло функции секретариата и одновременно исследовательского органа кабинета министров.

Переход в 1940 г. на режим военного времени поставил на повестку дня вопрос о чрезвычайных мерах. Речь в первую очередь шла о фактически диктаторских методах управления мобилизационной экономикой, которая получила название «системы 1940 года». Премьер-министр Ф.Коноэ к этому времени имел целый ряд вспомогательных органов управления, в первую очередь Управление планирования (кикакутё), которое занималось координацией готовящихся кабинетом решений. Кроме того, Ф.Коноэ лично возглавил Законодательное бюро кабинета министров, Управление планирования и Агентство информации, одновременно являясь генеральным секретарем кабинета министров. И хотя отсутствие права директивного руководства по-прежнему выхолащивало предпринимаемые меры, Ф.Коноэ во время своего второго кабинета (1940-41) обладал наибольшей властью в правительстве за весь период начиная с введения Конституции 1890 г.

Логичного завершения меры по усилению властных полномочий премьер-министра достигли в 1943 г., когда премьер-министр Х.Тодзё в соответствии с императорским указом «Специальное распоряжение об особых административных полномочиях в период военного времени» (Сэндзи гёсэй сёккэн токурэй) получил право дачи прямых указаний министерствам и ведомствам для обеспечения военного производства и нужд военного времени. Впервые за весь послевоенный период этим указом, четко определившим руководящее положение главы кабинета, обеспечивалось разделение ответственности премьер-министра как руководителя административного органа управления и его совещательной ответственности перед императорской властью. Фактически этим указом была воссоздана «система 1885 г.».

Усиление власти премьер-министра произошло также в результате занятия Х. Тодзё поста министра военных потребностей. В кабинет вошли его заместители по этому министерству в ранге государственных министров без портфеля. Особенность их положения заключалась в том, что, являясь членами кабинета, они как бы уравнивали свое положение с премьер-министром в плане несения одинаковой совещательной ответственности, в то время как будучи заместителями Х.Тодзё по министерству, находились у него в прямом служебном подчинении. Такого рода юридическое противоречие было вполне оправдано необходимостью чрезвычайных мер управления экономическим процессом военного времени. В феврале 1944 г. Х.Тодзё лично возглавил Генштаб, сосредоточив в своих руках всю верховную административную власть в отношении военных и гражданских вопросов. Таким образом, практически завершилось формирование системы государственной власти с признаками диктатуры одного лица.

Особенности системы государственного управления Японии
довоенного периода и ее преемственность с послевоенной системой

Подытоживая сказанное, следует кратко охарактеризовать общие черты довоенного административного устройства Японии, которые в дальнейшем оказали свое воздействие и на послевоенную систему государственного управления.

Хотя кабинет министров занимал центральное место в административной системе Японии, он не нес перед парламентом коллективной ответственности, поскольку единственным сувереном по конституции являлся император, а классического механизма «разделения властей» не действовало. Ответственность всех членов кабинета носила совещательный характер и ограничивалась императором. При этом премьер-министр нес перед императором равную с прочими членами степень совещательной ответственности. Это обстоятельство подрывало единство кабинета и создавало почву для ведомственного сепаратизма и клановой разобщенности отдельных министерств, которые могли не согласовывать с кем бы то ни было свои действия. При такой системе премьер-министр, возглавлявший кабинет министров, выступал его координатором и организатором, обеспечивал определенное организационное единство кабинета министров («символ единства», «первый среди равных»). В то же время он был лишен возможности вести свободную кадровую политику в отношении состава кабинета министров. Так, на посты военного и военно-морского министров могли назначаться лица, находящиеся на военной службе и по представлению соответственно военного и военно-морского министерств (известен ряд правительственных кризисов, связанных с отказом военных ведомств представить кандидатуру на пост министра). Кроме того, премьер-министр не мог свободно по отдельности увольнять уже назначенных и утвержденных императором членов кабинета министров. Это обстоятельство придавало довоенным кабинетам дополнительную шаткость, поскольку теперь, чтобы отправить неугодного министра в отставку, приходилось распускать кабинет. Так, в частности, случилось во время второго кабинета Ф.Коноэ в 1941 г., когда чтобы сместить Ё. Мацуока с поста министра иностранных дел, тому пришлось отправить в отставку все правительство.

В свою очередь, прочие члены кабинета не находились в отношениях прямого подчинения премьер-министру и пользовались значительной самостоятельностью в своих решениях. По этой причине махровым цветом расцвели узковедомственная разобщенность, секционализм, эгоизм, которые приобретали характер хронической болезни административной системы Японии и перекочевали в послевоенный период. Практически состояние «феодальной раздробленности» правительственной системы было зафиксировано на системном уровне.

В этих условиях особенность довоенной модели административной системы заключается в том, что центральное правительство, сосредотачивая в себе широкий спектр властных полномочий, являлось основным объектом политической жизни и политической борьбы. Именно в деятельности правительственных учреждений по этой причине напрямую проявлялась воля основных политических сил в довоенной Японии. В этой связи следует отметить, что основные политические силы добивались своего прямого представительства в кабинете министров. Даже если речь не шла о прямом выдвижении своих представителей в кабинет министров, крупнейшие партии, олигархические структуры, военная верхушка делали максимум возможного распространения своего влияния на правительство. Именно в этом заключается отличие Японии от СССР и Германии, где политическая воля была унифицирована в рамках одной суперпартии, а также от Англии, где политическая воля разворачивалась в основном в рамках парламента. Поэтому административная модель довоенной Японии может быть охарактеризована как «модель прямого представительства», при которой формальное существование парламента и политических партий не отражало в полной мере специфику политического устройства страны, в рамках которого произошел сильный перекос в сторону исполнительной власти.

Характерной особенностью «модели прямого представительства» было то обстоятельство, что при формировании кабинетов всегда преобладали кланово-земляческие, корпоративно-олигархические интересы. С самого начала мэйдзийских реформ произошла узурпация должностей в кабинете министров представителями отдельных соперничающих группировок, которая продолжалась на протяжении всего довоенного периода. Так, выходцы из княжества Тёсю «захватили» прерогативу командования сухопутными силами, княжества Сацума – военно-морским флотом, представители княжеств Хидзэн и Тоса – руководство невоенными отраслями управления. При этом характерные отношения межкланового противоборства отразились на взаимоотношениях между ведомствами и, соответственно, на выработке государственной политики. Хорошо известный пример постоянного противоборства военного и военно-морского министерств, нашедшего свое отражение на выборе пути, по которому пошла японская агрессия в ходе Второй мировой войны, представляет собой одно из проявлений межведомственной борьбы за власть.

В силу изложенных выше причин главной, ключевой проблемой довоенной модели японской административной системы являлась проблема урегулирования отношений между ведомствами, унификации их позиций, преодоления противоречий между ними. Как отмечал историк М.Рояма, «Всегда важнейшей задачей административного управления Японии было обеспечение единства различных ветвей административной власти»[46]. При этом следует учесть, что по сравнению с другими странами – участниками 2 мировой войны, в Японии проявлялась гораздо большая степень участия государства в регулировании рыночных процессов, получившая логическое завершение в т.н. «мобилизационной модели 1940 г.». В этих условиях проблема эффективного правительства, проводящего слаженную экономическую политику, стала ключевой с точки зрения обеспечения управляемости экономики, подконтрольности всех звеньев государственного управления на микро- и макроуровнях. Особенно необходимость в межсекторном урегулировании возрастала по мере укрупнения и глобализации стоящих перед страной на разных этапах исторического развития задач (модернизация, приоритетное развитие военных отраслей экономики и т.д.), а также по мере усложнения, технократизации управленческих решений, стратификации и узкой специализации разных секторов управления. На первый план стал выходить институционный фактор: помимо легальных рамок центрального правительства приходилось постоянно содержать полномочные и эффективные регулирующие структуры, например, Тайный совет, Палату планирования, Консультативный совет кабинета министров и проч. Данная проблема сохранила свою актуальность и на протяжении всего послевоенного периода, проявляясь в постоянных попытках усиления организационно-политического начала власти премьер-министра.

Важной особенностью системы государственного управления в послемэйдзийский период вплоть до окончания Второй мировой войны явился привилегированный социальный статус бюрократии, реальная роль которой была существенно более высокой, чем просто роль касты управленцев, выполняющих сугубо техническую работу. В отличие от Запада, где становление парламентской системы предшествовало формированию современных моделей государственного управления, освященных концепциями «легитимного государства», в Японии, где парламент был вторичным по отношению к исполнительной власти, государственные чиновники, формально подчиненные лишь императору, фактически узурпировали полномочия законодательной власти в принятии решений. Иными словами, в Японии не получила своего развития система политического сдерживания бюрократии, от которой не требовалось доказывать общественности законность и правомерность своих действий. Хотя парламент и существовал, «власть закона» установить было невозможно, т.к. законодательный процесс замыкался на императоре-суверене. В этих условиях чиновничий аппарат, получавший власть непосредственно из рук императора, чувствовал себя абсолютно бесконтрольным.

Интересным в этой связи является анализ иерархической структуры бюрократии. Следует отметить, что само понятие бюрократии (канрё, или кан) этимологически связано с понятием императорского двора, поскольку иероглиф кан изначально обозначал либо слуг императорского двора, либо сам двор. Главным же требованием к государственным чиновниками считалась именно преданность императору. Не случайно понятие преданности императору было ключевым в Регламенте о бюрократической иерархии, разработанном в 1888 г. (ст.1), где указывалось, что безоговорочная верность императору является наиболее важной чертой и высшей добродетелью бюрократии[47]. Сама же иерархическая лестница была четко ориентирована по признаку близости к императору. В табели о рангах существовала жесткая градация между чиновниками из высшего слоя бюрократии канси, которые получил личное назначение от императора, были назначены от его имени специальным эдиктом, или получили одобренное императором назначение, и чиновниками низших слоев ятоинин, получившими назначение в соответствии со своей должностью.

Другой особенностью довоенной модели государственной службы являлось то обстоятельство, что рекрутирование чиновников осуществлялось на базе экзаменационной системы. По результатам экзаменов шло четкое разделение чиновников на касты «высокой» и «низкой» бюрократии, перегородки между которыми были непрозрачными. Только «высокая бюрократия» (кото букан) могла в будущем претендовать на служебный рост внутри своих ведомств, занимая высшие управленческие должности, включая пост административного заместителя министра. Как будет показано ниже, иерархическое разделение на «карьерную» и «некарьерную» бюрократию, система экзаменов на государственные должности, наконец, привилегированный социальный статус чиновников будет унаследован системой государственного управления и в послевоенный период.

1 этап: период становления послевоенной
административной системы Японии (1945 – 1960 гг.)

 

В данной работе предлагается следующая периодизация послевоенной истории административной системы Японии.

1 этап, условно называемый «периодом становления», охватывает период с 1945 по 1960 г.

2 этап – «период количественной стабилизации» – включает период с 1961 по 1980 гг.

3 этап – «период бюджетно-финансовой рационализации» – имеет временные рамки с 1981 по 1995 гг.

4 этап – «период структурного реформирования» – начался в 1996 г. и продолжается по настоящее время (этот этап будет рассмотрен в главе 3).

Особенностью 1 этапа – «периода становления послевоенной административной системы» (1945 –1960) явился демонтаж старой и формирование основного контура новой системы центрального государственного управления, принятие соответствующей юридической базы, а также осуществление широкого комплекса политических, организационных, финансовых и иных мероприятий.

Временные рамки 1 этапа охватывают период с момента проведения послевоенных преобразований, когда после капитуляции Японии в стране была введена система косвенного оккупационного правления, до окончательного формирования т.н. «системы 1960 г.» - центральной системы министерств (1 канцелярия + 12 министерств), которая просуществовала вплоть до 2001 г.

Принятие законодательной базы для реформирования
сферы государственного управления (1945 – 48 гг.)

Период демократических преобразований послевоенного периода имел в истории административной системы Японии особое значение. Поражение в войне создало предпосылки для становления демократической системы государственного управления. В то же время рассмотренная нами довоенная модель административной системы фактически исчерпала свои возможности, что поставило на повестку дня вопрос о ее коренной реорганизации в соответствии с новыми потребностями общественного развития.

Особенности социально-политической ситуации Японии послевоенного времени определили специфику реформаторской деятельности в сфере государственного управления. Прежде всего, следует учитывать то обстоятельство, что центральная административная власть приобрела в послевоенный период огромное значение в связи с необходимостью преодоления экономической разрухи, выработки приоритетов экономического развития, решения острых социальных проблем, наведения порядка в области общественной безопасности. В сложившихся условиях остро встала необходимость в мощном административном обеспечении различных шагов по кардинальному реформированию довоенной системы, способных вызвать неоднозначную реакцию в обществе, а также мер поддержания порядка (послевоенные чистки госаппарата, земельная реформа, роспуск дзайбацу, борьба с голодом и с преступностью и т.д.).

Обращает на себя внимание тот факт, что само по себе поражение Японии в войне и оккупация страны союзными силами не привели к автоматическому демонтажу старой системы государственного управления. В отличие от Германии, где была введена система прямого оккупационного правления, для Японии было характерно сохранение существующей властной инфраструктуры на всех уровнях управления. В стране продолжало действовать старое законодательство, сохранились все государственные институты. Фактически командование союзных сил сознательно пошло на отказ от немедленного демонтажа старой системы, чтобы иметь точку опоры в практической реализации своей оккупационной политики.

В то же время было ясно, что юридические основы старой системы не могли обеспечить должную эффективность в проведении демократических реформ. Как мы видели ранее, довоенная административная модель была построена на принципе «прямого представительства» основных политических сил в правительстве. Речь поэтому шла об отсутствии механизмов демократического контроля за исполнительной властью, и прежде всего системы парламентского контроля, а также о коренных изъянах императороцентристской политической системы, и прежде всего об институте совещательной ответственности глав ведомств перед императором и отсутствии принципа коллективной ответственности кабинета, которые не позволяли обеспечить унифицированность и слаженность государственной политики.

Свою важную роль играла и морально-нравственная атмосфера, в которой осуществлялись административные реформы. Было ясно, что старая государственно-политическая и идеологическая система, которая привела страну к катастрофе, фактически проявила свою несостоятельность в макроисторическом измерении. Поэтому на повестку дня встала задача упразднения тех государственных институтов, которые либо напрямую были связаны с агрессивной войной на Тихом океане (военное и военно-морское министерства), либо обеспечивали карательно-полицейское и идеологическое прикрытие власти (министерство внутренних дел, жандармерия кэмпэйтай, тайная полиция.)

Административные реформы послевоенного периода, осуществленные преимущественно в период с 1945 по 1948 гг., привели к созданию правовой основы центральной системы государственного управления и системы государственной службы. В этот период были приняты основополагающие законодательные акты: Конституция Японии (вступила в силу в 1947 г.)[48], «Закон о кабинете министров» (найкакухо)[49] (вступил в силу в 1947 г.), «Закон о структуре государственного управления» (кокка гёсэй сосики хо) [50](вступил в силу в 1949 г.) Попытаемся в общих чертах обобщить сформированную на базе принятого законодательства модель системы государственного управления.

Сформированную в результате указанных преобразований модель государственного устройства можно определить как форму парламентско-кабинетного правления. Главными ее отличительными чертами являются следующие.

В новой модели государственного устройства воплотились принципы разделения властей, которые разграничили сферу полномочий каждой из ее ветвей и обозначили между ними отношения взаимозависимости. Согласно ст. 65 Основного закона страны, «Кабинет министров наделяется всей полнотой исполнительной власти». Это положение означало, что отдельные министерства и ведомства лишались прав и полномочий отдельных субъектов исполнительной власти, какими они фактически являлись в довоенный период, и что эта власть делегировалась политическому органу, каковым являлся кабинет министров. Другой важной особенностью послевоенной модели явилось введение принципа «коллективной ответственности» кабинета министров перед парламентом, который фактически заменил собой довоенный принцип «совещательной ответственности» министров перед императором (§ 3 ст.66 Конституции Японии и ст.2 ч.2 «Закона о кабинете министров»). Данный принцип, характерный для доктрины «разделения властей», предполагал, что исполнительная власть должна быть поставлена под демократический контроль народа, являющегося носителем суверенитета и делегирующего с помощью прямых, равных демократических выборов своих представителей и высший законодательный орган страны.

В соответствии с Конституцией (Ст.66 §1), кабинет министров состоит из премьер-министра, который возглавляет его, и государственных министров. Численность государственных министров определяется законом. Предполагается (хотя это правило и не зафиксировано в конституции), что все государственные министры возглавляют одно из министерств и ведомств. Поэтому вопрос о численности государственных министров неотделим от общей структуры правительства. В «Законе о кабинете министров» (ст.2 §1) численность кабинета министров, включая премьер-министра, была определена как не превышающая 20 человек. В то же время «Закон о кабинете министров» специально не отмечает, какие конкретно ведомства должны возглавлять отдельные члены кабинета министров и, соответственно, какие возглавляемые ими министерства входят в структуру правительства, оставляя этот вопрос для детализации с помощью специали-зированных законов. Отдельно в «Законе о кабинете министров» отмечены лишь функции секретариата (найкаку камбо). Этот вспомогательный орган кабинета министров, возглавляемый государственным министром, ведает всеми организационно-техническими вопросами, связанными с заседаниями кабинета, проводит необходимое согласование и иную координационную работу в отношении выносимых на заседания кабинета вопросов, осуществляет сбор, хранение и изучение необходимой документации.

Законодательно «Законом о кабинете министров» и Конституции зафиксировано 3 основных принципа, которые должны быть положены в основу работы кабинета министров.

1) Принцип руководства кабинета со стороны премьер-министра. Данный принцип означает, что глава кабинета министров занимает в нем лидирующее положение и пользуется правами назначать и увольнять его членов (ст.68 Конституции).

2) Принцип коллегиальности: вопросы, относящиеся к ведению кабинета, должны передаваться ему на рассмотрение и решаться коллегиально.

3) Принцип распределения обязанностей: члены кабинета отвечают за возложенный на них участок административной сферы, рамки которого определяются премьер-министром (ст.7 «Закона о кабинете»). В §1 ст.3 «Закона о кабинете министров» указывается, что министры должны разделить между собой административные вопросы и каждый по отдельности нести ответственность за свою сферу компетенции. Наряду с принципом «коллективной ответственности», принцип «разделения обязанностей» заложил системную основу для обеспечения единства всех членов кабинета и, таким образом, поставил серьезный барьер на пути ведомственного секционализма.

Указанные принципы, дополняя и заменяя друг друга, придают кабинетной системе необходимую слаженность, полноту и эффективность, обеспечивая ее необходимыми юридическими и организационно-практическими механизмами для выполнения ею своего предназначения. Премьер-министр осуществляет руководство и контроль в отношении правительственных органов на основе курса, коллегиально принятого на заседании кабинета министров (ст. 6 «Закона о кабинете министров»). Принцип распределения полномочий между членами кабинета имеет большое значение для стабильности послевоенной правительственной структуры в условиях частой смены кабинетов. Невмешательство премьер-министра в дела отдельных ведомств, вытекающее из принципа разделения обязанностей, дополняется принципом коллегиальности, из которого в реальности вытекает принцип единогласия при принятии решений. Единогласие же обеспечивается в том числе и с помощью права премьер-министра назначать и увольнять тех членов кабинета, которые проявляют несогласие с его политическими решениями.

Обозначив место кабинета министров как центрального политического органа в системе государственного управления, Основной закон страны определил и его основные функции:

− вести государственные дела и проводить в жизнь законы;

− руководить внешней политикой;

− заключать международные договора при предварительном или, в зависимости от обстоятельств, последующем одобрении их парламентом;

− управлять государственными службами по установленным законом нормам;

− составлять государственный бюджет и представлять его парламенту;

− издавать правительственные указы в целях исполнения конституции;

− принимать решения об общей или частичной амнистии, смягчении или отсрочке наказаний, а также восстановлении в правах.

«Закон о структуре государственного управления» не только определил численность кабинета министров, но и обозначил основные функции его членов, являющихся государственными министрами и руководителями министерств и ведомств:

(1) Решение всех дел внутри своего ведомства, контроль штата подчиненных в той степени, какой это касается выполнения руководителем ведомства своих обязанностей (ст.10);

(2) Внесение на имя премьер-министра проектов решений для утверждения кабинетом министров, касающихся введения новых законов, поправок и отмены уже действующих законов, и покрывающих сферу компетенции данного ведомства (ст.11);

(3) Издание распоряжений по вопросам государственного управления, находящихся в сфере компетенции ведомства, в целях реализации действующих законов и распоряжений кабинета министров, либо действуя в рамках специальных полномочий, установленных законом либо распоряжением кабинета министров (ст.12);

(4) Выступление с публичными заявлениями, издание приказов и распоряжений в отношении вопросов, находящихся в сфере компетенции своего ведомства (ст.14);

(5) Осуществление руководства и контроля в отношении глав местных органов управления в той степени, в какой это затрагивает административные вопросы сферы компетенции данного ведомства (ст.15).

В целом кабинет министров сосредоточил в своих руках всю полноту исполнительной власти в стране. Особенностью кабинетной модели японской административной системы явилось то обстоятельство, что в соответствии с конституцией в стране не может быть создан ни один орган исполнительной власти, за исключением Счетной палаты, который бы не находился в подчинении кабинету министров. В статьях.17 и 20 «Закона о структуре государственного управления» предусматривается право министров проводить назначения на должности одного парламентского заместителя министра, одного исполнительного заместителя министра, начальников бюро, департаментов, отделов и иных структурных подразделений. Конкретная организационная структура центрального правительства устанавливается специальными законами, которые определяют отдельные виды административных органов, их организационную структуру (на уровне управлений и подразделений на местах), руководящие должности и их полномочия.

Все вопросы, связанные с организацией и деятельностью конкретных правительственных органов, регулируются с помощью т.н. «законов об учреждении» (сэттихо), отдельно принимаемых в отношении каждого министерства и ведомства. Единственным исключением являются Комиссия по справедливым сделкам, действующая на базе «Антимонопольного закона», а также Комиссия по общественной безопасности, основанная в соответствии с «Законом о полиции».

Законодательное регулирование не только общих принципов формирования центрального правительства, но и отдельных его учреждений, составляет специфику японской модели центрального управления. Например, в Великобритании и Франции законодательство позволяет главе исполнительной власти формировать правительственную структуру в соответствии с требованиями политического момента. В США для изменения структуры правительства необходимо распоряжение президента, одобренное законодателями. В Японии же создание новых мини-стерств и ведомств требует принятия специальных законов, что не всегда возможно в силу особенностей политического момента (например, в моменты нестабильного для правящей партии положения в парламенте). В дальнейшем это обстоятельство определило магистральный путь развития системы государственного управления: достаточно компактная правительственная структура при раздутости «околоадминистративной» сферы, т.е. комплекса организаций, действующих «по поручению» отдельных министерств и ведомств и на деньги государственного бюджета.

Только на основе «законов об учреждении» должны решаться следующие вопросы:

− учреждение министерств, комиссий и управлений, установление сферы их компетенции;

− учреждение внутренних подразделений указанных выше структур: секретариатов, бюро и департаментов;

− учреждение и сфера компетенции прикрепленных структур: советов, консультативных органов, экспериментальных лабораторий, исследовательских институтов и проч.;

− учреждение и сфера компетенции местных (региональных) органов министерств и ведомств.

Обращает на себя внимание такая особенность японской административной модели, как отсутствие у отдельных министерств и ведомств законодательного права устанавливать собственную внутреннюю структуру управления и проводить внутренние реорганизации (в отношении подразделений выше уровня отдела). Лишь в 1984 г. на 100 сессии парламента был принят закон, который усилил самостоятельность кабинета в решении вопросов внутренней структуры министерств: теперь «законы об учреждении» стали касаться только собственно учреждения и сферы деятельности, а конкретная структура ведомств, включая уровень департаментов, был передан на усмотрение кабинета министров. Однако и после 1984 г. не было случая, чтобы министерства и ведомства по своей инициативе добивались внутренней структурной реорганизации.

Помимо регулирования общего порядка учреждения министерств и ведомств и их внутренней организационной структуры, «законы об учреждении» определяют сферы компетенции и полномочия руководящего звена министерств и ведомств. Все положения данных законов имеют весьма тщательное и подробное изложение, преследуя цель добиться наибольшей ясности и прозрачности работы ведомства, избежать дублирования функций и перекрещивания сфер компетенции различных ведомств. Детальное разграничение юрисдикции проводится также в отношении их внутренних подразделений. Как правило, «законы об учреждении» содержат специальное указание на то, что реализация административных функций министерствами, их местными отделениями, прикрепленными к ним структурами и иными административными органами допускается только в соответствии с текущим законодательством.

Введение в административную практику законов, детализирующих сферу компетенции отдельных правительственных органов, явилось для Японии огромным шагом вперед на пути демократизации общественно-политической системы. Дело в том, что в довоенный период административные органы с юридической точки зрения являлись не более чем инструментом для реализации воли императора, а исполнение ими своих полномочий представляло собой использование прерогатив императорской власти в отношении своих подданных. В этих условиях четкого разграничения полномочий между правительственными структурами не существовало, что фактически оправдывало любой произвол в действиях администрации. Принятие пакета законов, определяющих и детализирующих сферу компетенции отдельных министерств и ведомств, реально создавало механизм гражданского контроля над деятельностью администрации, которая теперь была поставлена в жесткие юридические рамки.

Вместе с тем следует отметить и запутанность, юридическую нечеткость и размытость многих положений и формулировок, касающихся административных полномочий ведомств. Например, деятельность только одного министерства – внешней торговли и промышленности – за послево<