Найм и формирование государственной службы

Формирование государственной службы в Японии осуществляется на основе государственных экзаменов. Успешная сдача экзаменов не дает гарантии, но создает необходимую предпосылку для получения низшей должности в одном из трех классов. Первый, наиболее высший класс, являясь относительно немногочисленным (он составляет от 3 до 5% от общего числа чиновников центрального аппарата правительства), формирует корпус т.н. «карьерной бюрократии» и является наиболее элитарной частью государственных служащих, которая монополизировала высшие посты в центральном государственном аппарате (выше начальника отдела министерств и ведомств). Бюрократия второго и третьего классов занимает в основном технические должности и не претендует на существенный карьерный рост. Принадлежность к какому-либо из трех классов, таким образом, определяет перспективы продвижения по службе, уровень зарплаты, престиж и общественный авторитет.

Экзамены для прохождения на государственную службу формально открыты для всех граждан Японии от 21 до 33 лет. Они представляют собой письменные тесты с множеством вариантов ответов по широкому кругу проблем, требующие энциклопедических знаний, и серию сочинений на заданные темы широкого профиля. Все задания необходимо завершить в ограни-ченный промежуток времени. Помимо общего экзамена, имеются специальные экзамены для поступления на дипломатическую службу, в таможню, службу управления авиадвижением, иммиграции, тюрем, а также в Управление императорского двора.

Об уровне конкуренции при сдаче экзаменов говорят такие цифры: конкурс на экзаменах 1 класса составляет примерно 19:1, 2 класса – 9:1, класс 3 – 7:1[93]. Фактический процент прохождения составляет от 1,3 до 6% для экзаменов 1 класса до 12-20% для экзаменов 3 класса[94]. В реальности преимущество при сдаче экзаменов на квалификацию 1 класса имеют выпускники Токийского и некоторых прочих государственных университетов, носители научных и инженерных специальностей, по половому составу – мужчины. Так, 60% подающих заявки на сдачу экзаменов являются выпускниками государственных университетов, 10% – прочих видов публичных вузов, 30% – частных вузов. В то же время 85% сдавших экзамен представляют Токийский университет, Киотосский университет, университет Васэда, а также Токийский технологический институт[95]: Определенное преимущество имеет диплом юриста: из общего числа абитуриентов только 15% имеют эту специальность, в то время как среди прошедших экзамен таковых уже 40%.[96] С 1948 г., когда были введены государственные экзамены, до начала 90-х гг. государственные экзамены успешно сдали 9,5 млн чел. Пик пришелся на 1978 год (348тыс. сдавших), после чего в связи с улучшением условий оплаты и труда в частном секторе эта цифра стала уменьшаться[97].

Сдача экзамена отнюдь не гарантирует получение места в правительственном учреждении. Соискатели лишь попадают в единый квалификационный лист, который затем рассматривается кадровыми комиссиями министерств и ведомств. Следует отметить, что значительная часть прошедших экзамен вообще не поступают на работу ни в одно из министерств и находит себе место в частном секторе[98]. Что касается кадровых преференций министерств и ведомств, то применительно к соискателям 1 класса они чаще всего не связаны со специальностью соискателей. Практически все ведомства охотно берут себе выпускников аспирантуры, имеющих какую-либо научно-инженерную специальность либо специальность по праву или экономике. Так, министерство финансов и внешней торговли и промышленности традиционно отдавали предпочтение Токийскому университету вне зависимости от их специальности (85% поступающих туда на работу). Определенное внимание на инженерно-технический профиль соискателя обращали лишь ведомства, где с самого начала требуются специальные знания: Управление по науке и технике, Патентное управление, министерство транспорта и т.д.

Таким образом, «карьерная бюрократия» министерств и ведомств практически полностью формируется за счет соискателей с «правильными» анкетными данными, прежде всего окончившими «правильный» вуз. В значительно меньшей степени учитываются личные способности и достижения соискателей, равно как чьи-либо «рекомендации». Практически нет в Японии практики приема на ответственные должности в госаппарат представителей политической элиты либо лиц, рекомендованных политическим руководством страны (это явление характерно для США и некоторых других стран). В результате обеспечивается гомогенизация и стандартизация кадрового состава, которая в сочетании с присущим национальному характеру группизмом и солидарностью выпускников одного вуза позволяет уже на ранней ступени карьеры обеспечить внутреннее единство бюрократии одного поколения, отсутствие среди нее выраженных индивидуальностей, приоритет интересов ведомства над личными интересами.

Общие закономерности карьерной модели
правительственной бюрократии

Особенностями карьерной модели японских государственных служащих 1 класса является достаточно медленный карьерный рост, быстрая ротация кадров, относительно частые переводы в прочие подразделения того же ведомства либо прочих ведомств, большое количество различных стажировок и иных форм обучения.

Так, потратив около года на вхождение в курс дела и приобретение знаний по технологии управления, молодой чиновник нередко направляется продолжить свое обучение. Возможны различные формы повышения квалификации: краткосрочные курсы, практическая стажировка, учеба в аспирантуре, причем не только в японском, но и в зарубежном университете, как правило, США или одной из европейских стран. Характерной особенностью таких зарубежных стажировок, какие будет сопровождать карьеру чиновника и в дальнейшем, является использование бюджетов «особых юридических лиц», как правило ODA и JICA[99].

По окончании стажировки бюрократ начинает «восхождение на небеса». Первоначально (до 30 лет) это «рабочая лошадка» в своем секторе, какой является помощник начальника сектора (катё хоса). Именно эта категория служащих делает реальную черновую работу на низовом уровне, управляет деталями всех операций, обеспечивает законодательное и иное проектирование, осуществляя рабочие контакты с персоналом своего подразделения и подразделений-смежников. При этом достаточно большая скорость ротации – раз в один-два года – позволяет сотруднику пройти через основные операционные, исследовательские, административные, бюджетные подразделения ведомства, в также структуры по связям с общественностью.

Период пребывания на должностях помощника начальника сектора, как правило, сопровождается переводами на управленческие должности в различных государственных организациях, причем не обязательно связанных своим профилем с первоначальным ведомством. Так, нередко чиновник направляется в одно из посольств Японии за рубежом, где в течение трех лет служит в ранге 1 секретаря. Стоит по ходу отметить, что существует и межведомственная ротация, а также ротация с местными органами власти, которая применяется для чиновников всех уровней, включая высшее управленческое звено. Например, 25 должностных лиц министерства внешней торговли и промышленности постоянно находились на временных управленческих должностях в префектуральных администрациях Япони[100]. Существовали квоты для этого министерства и на ставки в зарубежных представительствах Японии, в Ассоциации содействия внешней торговле («Джетро»), Управлении экономического планирования, министерстве финансов, многих специализированных структурах типа Патентного управления, национальных нефтяных компаниях и т.д.

После 15 –20 летнего пребывания в министерстве бюрократ 1 класса занимает должность начальника сектора (катё). Как и прежде, носители этой должности не задерживаются на своей должности, меняясь на ней раз в один-два года. В результате чиновник проходит ротацию почти в каждом из секторов своего отдела, попутно побывав за границей в качестве советника одного из посольств. При этом именно возраст, в котором чиновник получает свой первый пост начальника сектора, является показателем его дальнейшей кадровой перспективы. Дело в том, что этот пост гарантирован практически всем бюрократам (1 класса), если те не совершат ничего противозаконного, например, не будут брать взяток или публично критиковать свое ведомство. Классический пример наиболее удачной карьеры: примерно к
35 – 40 годам один из удачливых представителей своего набора получает пост начальника сектора, к 43 – 45 годам – начальника бюро, к 45 – 48 годам – начальника департамента или его заместителя. Прочие же одногодки уже в сорок с небольшим лет начинают активно предпринимать шаги к дальнейшему трудоустройству.

Ускоренная ротация (срок пребывания на одном посту длится от девяти месяцев до двух-трех лет) продолжается и в высшей номенклатурной среде. Главы отделов и департаментов, например, меняются практически ежегодно, что позволяет чиновнику опробовать руководящие кресла практически во всех департаментах данного ведомства (у каждого из министерств от 5 до 10 департаментов). Обычный случай: просидев 2 срока в кресле заместителя начальника департамента, чиновник занимает пост начальника департамента, затем повышается на должность заместителя административного заместителя министра, и, наконец, при счастливом стечении обстоятельств становится административным заместителем министра, в должности которого он пребывает 1, реже – 2 года. В возрасте 55 – 56 лет он уходит в отставку.

Следствием этой модели является отсутствие в министерствах и ведомствах узких специалистов на ключевых должностях и преобладание «генералистов», т.е. управленцев широкого профиля. Один из немногочисленных примеров представляет собой министерство финансов, в котором после достижения уровня помощника начальника отдела бюрократы 1 класса остаются в одном управлении и совершенствуются как специалисты узкого профиля в области налогов, бюджетной политики, тарифов, банков, ценных бумаг и международных финансов.

Все кадровые решения, касающиеся среднего и низшего управленческих звеньев (ранг начальника отдела и ниже), принимаются в рамках департаментов общих дел соответствующих министерств и ведомств на основании рекомендаций начальников профильных департаментов. Окончательно эти решения утверждаются и подписываются административным заместителем министра либо начальником секретариата министерства по рекомендации кадровой структуры. Что же касается назначений на должности начальников управлений или департаментов и выше, то для них требуется особое решение министра и его утверждение кандидатуры на заседании кабинета министров (впрочем, это решение обычно просто штампуется, так как на эти посты могут претендовать только выходцы данного ведомства)[101].

Ежегодно кадровая служба проводит опрос руководителей подразделений, кого конкретно они хотели бы видеть под своим началом, но далеко не всегда их мнение принимаются во внимание. Общим принципом является проведение в июле каждого года кадровых перемещений, затрагивающих до трети персонала. При принятии конкретных персональных решений кадровики руководствуются прежде всего результатами трудовой аттестации, которая регулярно проводится на уровне секторов. Оценке подлежат не только результаты труда работника, но и его способности, навыки, психологические характеристики, а также образовательный уровень (общий уровень знаний, знание иностранных языков, профессиональная учеба и т.д.) Особое внимание уделяется психологическому и психофизическому портрету испытуемого, и прежде всего – уровню кооперативности, желанию упорно трудиться и преданности работе, физическому и ментальному здоровью, уживчивости, а также стабильным отношениям в семье. Как отмечал американский исследователь А.Ротальдер, «тот факт, что качествам уживчивости и умению гармонизировать свое поведение придается приоритетное значение, в то время как проявление амбиций … активно не поощряется, ставит эффективный заслон проявлению элементов агрессивной конкуренции в работе.»[102]. Наличие указанных черт приобретает первоочередное значение с учетом того, что именно факторы группизма и коллективизма занимают одно из ключевых мест в механизмах подготовки и принятия решений.

Таким образом, рассмотренную нами модель карьерного роста можно охарактеризовать следующими чертами:

1) достаточно медленные темпы карьерного роста;

2) быстрая ротация и малые сроки пребывания на одной должности;

3) ранний выход в отставку.

В рамках такой модели постоянный переход с места на место (1 раз в два года) сводит на нет опасность фаворитизма и «блата», уменьшает риск застоя в мышлении и самоудовлетворенности в работе. Снижается и опасность коррупции, поскольку в столь малый срок достаточно трудно установить устойчивые связи с внешними структурами, позволяющие на постоянной основе злоупотреблять служебным положением. В то же время назначенцы на высшие управленческие посты являются при такой системе не случайными, опытными и квалифицированными людьми, имеющими в запасе многолетний стаж безупречной службы. Каждое новое назначение на более высокую ступень предполагает медленное и поэтапное увеличение ответственности и может быть осуществлено только на основе определенного кадрово-организационного опыта; не допускается перескакивание через несколько ступенек служебной лестницы. Эта модель предполагает также отсев некомпетентных, ленивых и «несбалансированных по характеру», т.е. неуживчивых лиц. Вместе с тем исключено подсиживание, нездоровая конкуренция на основе выпячивания собственных достоинств и т.д.

Рассмотренная выше модель относится к 1 классу «карьерной бюрократии». Что касается 2 и 3 классов, то модель их карьерного роста характеризуется слабой ротацией, длительным нахождением на одной должности, крайне медленным продвижением по службе. Чиновники 2 класса, как правило, всю свою жизнь работают в одном секторе (отделе), занимая до 10 лет подряд одну и ту же должность, чаще всего – помощника начальника сектора, и выходят в отставку в 60 лет. Крайне редко бюрократ 2 класса дослуживается до начальника сектора на одном из неприоритетных для данного ведомства направлений. Это обстоятельство помогает чиновнику накопить знаний и стать подлинным экспертом в какой-либо узкой проблеме. В результате на уровне низового подразделения (сектора) формируется симбиоз двух типов бюрократии, при котором карьерные бюрократы 1 класса, испытывая недостаток в конкретных технологических знаниях, полагаются в решении рутинных вопросов на ветеранов из числа чиновников 2 класса. Данная модель проявляет свою жизнеспособность и устойчивость на фоне присущего Японии организационного принципа перенесения тяжести работы по принятию решений на нижние этажи управления при сохранении ответ-ственности за эти решения на верхних этажах.

Система оплаты труда

Как уже отмечалось ранее, государственные служащие Японии лишены прав на заключение коллективных договоров с администрацией и проведение забастовок. Прерогатива определения ставок заработной платы для различных категорий государственных служащих всецело принадлежит Совету по кадрам.

Ежегодно в апреле Совет по кадрам вносит свои предложения по изменению тарифных ставок на базе обследования положения дел в приблизительно 7600 предприятиях частного сектора с числом работающих более 500 человек.[103].Общий принцип заключается в том, что оплата труда у госслужащих должна быть не выше, но и не существенно ниже, чем у работников частного сектора, имеющих аналогичную квалификацию и занятых на аналогичных видах работ. Если обнаруживается различие в ставках, в августе того же года Совет по кадрам выступает в кабинете министров с соответствующими рекомендациями, на основании которых вносятся поправки в бюджетный законопроект.

В реальности предложения Совета по кадрам не обязательно предусматривают рост ставок, хотя вносятся они непосредственно после «весеннего наступления», которое, казалось бы, должно отражать итоги годичной акции японских профсоюзов именно в пользу повышения заработной платы. Например,
в 90-е гг. зарплата в частном секторе в связи с затяжной экономической стагнацией практически не росла и, соответственно, ставки не менялись и в госсекторе. Так, в 2000 г. Совет по кадрам второй год подряд предлагал оставить ставки в госсекторе практически без изменений в соответствии с общими тенденциями с заработной платой в частном секторе, а также сократить бонус на сумму, равную 20% от месячной ставки[104].

Особенность японской модели оплаты труда правительственных служащих заключается в том, что основная тарифная ставка относительно невелика и зависит от занимаемой должности и возраста работника. При этом ее конкретная сумма определяется кадровой службой ведомств в пределах заданного Советом по кадрам коридора. Для оценки труда государственных служащих принята 17-разрядная шкала оплаты: низший разряд составляют медсестры государственных клинических учреждений, высший – административный заместитель министра. В то же время предусматриваются надбавки за занятие руководящих (менеджерских) должностей, а также многочисленные доплаты: на семью для состоящих в браке (около 20тыс. иен в месяц), за работу в столице (10%-ная прибавка к основной ставке), на жилье, на транспортные расходы. Кроме того, производятся дополнительные выплаты за следующие виды работ: специальные (не оговоренные контрактом) виды работы; работа в удаленных местах; сверхурочные; работа в выходные дни; ночные дежурства; работа в местах с холодным климатом и проч. Другой важной особенностью является принятая в Японии система бонусов, которые выплачиваются 2 раза в год: в августе и декабре. Сумма бонусов составляет около 40% от общей суммы дохода работника. Наконец, при выходе в отставку бюрократы получают выходное пособие, равное 34-41-кратному уровню их месячной тарифной ставки на момент ухода с должности.

В целом стоит отметить, что фактор оплаты не является основным в числе стимуляторов для работников государственной службы. Общие размеры оплаты оказываются на 30 –50% ниже, чем в частном секторе. Что касается правительственной бюрократии, то главный стимул заключается в престижности и интересном характере работы, высоком общественном положении, возможности влияния на частный сектор, близости к власти. Следует также учитывать, что, помимо системы оплаты, стабильность положения правительственных служащих закрепляется социальными гарантиями: системой пожизненного найма, хорошим уровнем пенсионного обслуживания, возможностью перейти на работу в частный сектор после отставки. Бюрократы активно пользуются специальной системой социального и медицинского обслуживания, системой жилищных субсидий, кассами взаимопомощи для кредитования на случай похорон или свадеб, привилегированными магазинами и ателье, рекреационными и спортивными учреждениями и т.д. Нельзя забывать и о том, что правительственная бюрократия имеет много возможностей для легальных приработков – прежде всего, получать гонорары за публикации и выступления. Управленческая номенклатура, кроме того, имеет право на пользование представительскими фондами, которые в основном идут на совместное с «нужными людьми» посещение баров и ресторанов. В реальности пользуются руководящие работники и различными осязаемыми и неосязаемыми «подарками» от частных компаний, с которыми они связаны по работе (оплата путешествий, приглашения на увеселительные мероприятия и т.д.) Хотя это создает питательную среду для коррупции, в Японии не принято жестких норм, подобно существующим в США и многих европейских странах, относительно того, свыше какой стоимости следует считать взяткой какой-либо подарок или «услуга».

Оценивать уровень доходов правительственной бюрократии было бы некорректно, если не подсчитать общий уровень доходов, полученных чиновником в течение всей своей карьеры. Для Японии характерно, что если до сорока лет у работника практически не наблюдается существенного роста дохода, то после сорока лет, по мере занятия им одной из высших управленческих должностей, уровень оплаты существенно возрастает. Например, занятие поста начальника отдела, наступающее обычно после 45 лет, предполагает повышение базового уровня его заработной платы на 80%. Руководители департаментов же получают значительно больше, чем управленцы их квалификации. Те же, кому не посчастливилось продвинуться на один из высших административных постов в министерстве, имеют возможность перейти на работу в частный сектор, где у них открываются хорошие перспективы получения высоких доходов вплоть до своей окончательной отставки. Обследование Японской федерации предпринимательских ассоциаций показало, что за всю свою карьеру общий доход бюрократов, включая выходное пособие, примерно соответствует тому, что в частном секторе, в то время как сумма пенсии у отставных бюрократов выше[105].

Исходя из вышесказанного, можно охарактеризовать модель оплаты труда правительственной бюрократии как «кумулятивную». Для нее характерен плавный и более медленный, нежели в частном секторе, рост основной тарифной ставки работников, наличие определенного качественного скачка в уровне доходов при вступлении в число высшей номенклатуры. Оценка уровня доходов при такой системе носит корректный характер только применительно к длительному отрезку времени, в течение которого длится карьера работника. Наконец, в «кумулятивной модели» большую роль играют дополнительные источники доходов, а также моральные стимулы.