Административно-финансовая реформа 3 этапа

Центральная система управления на 3 этапе своего развития унаследовала в основном те же проблемы, что и на 2 этапе: обеспечение лучшей координации процесса принятия решений и повышение роли политических органов кабинета министров, оптимизация организационной структуры министерств и ведомств, решение проблемы создания дерегуляционного механизма. Однако, на «застарелые» проблемы административной системы наложились специфические для этого этапа потребности нормализации государственных финансов, связанные с отмеченными изменениями в социально-экономической и экологической политике государства. Именно меры по решению этой проблемы определили специфику развития административной системы 3 этапа, который прошел под знаком административной реформы кабинета Накасонэ 80-х гг.

Увеличившиеся в 70-е гг. расходы на программы социального страхования и медицинского обслуживания ложились огромным бременем на государственный бюджет, дефицит которого все в большей степени покрывался за счет государственного долга. Проблема усугублялась неэффективностью общественных проектов развития малоразвитых аграрных районов страны, которые не сулили быстрой отдачи и лишь способствовали накоплению государственного долга. Неблагоприятные тенденции в бюджетной сфере особенно усилились после «нефтяных кризисов» 1973 и 1979 гг., в результате которых произошло существенное снижение поступлений в государственную казну. Так, в 1975 г. доля дефицита государственного бюджета составила 26%, а в 1979г. – почти 40% от общей суммы бюджетных ассигнований[78]. В то же время неоднократные попытки ЛДП ввести новый потребительский налог для покрытия бюджетного дефицита оказывались безуспешными, а в 1979 г. после неудачных для консерваторов парламентских выборов идею введения этого налога пришлось вообще отложить на неопределенный срок. Не имела перспективу и концепция повышения корпоративных налогов, реализация которой вызвала бы сокращение поддержки правящей партии со стороны деловых кругов. В этих условиях единственным альтернативным подходом к путям решения данного вопроса неизбежно становились действенные меры по снижению государственных расходов. Именно поэтому реформирование административной системы в начале 80-х гг. пошло в первую очередь в сторону ее удешевления и упрощения, что проявилось в форме отказа от наиболее дорогостоящих проектов, вывода из-под государственной опеки, приватизации финансово неэффективных государственных структур, а также дальнейшего сокращения штатов госучреждений. Поэтому важнейшим для административной реформы 80-х гг. стал лозунг «финансовой реорганизации, не сопровождаемой увеличением налогового бремени».

Другим вопросом, который надлежало решить в ходе преобразований, была реформа пенсионного обслуживания населения. Запутанная и громоздкая система пенсий, сложившаяся в начале 70-х гг., была слишком обременительной для государственного бюджета. Требовалось упростить ее, сделать более универсальной и прозрачной, что позволило бы не только добиться экономии государственных средств, но и улучшить перспективы для следующих поколений японцев, вступавших в пенсионный возраст через 10-20 лет. Эта часть реформы поэтому носила отчетливо «предупредительный» характер.

Наконец, перед политическим руководством оставались еще многие неразрешенные институционные проблемы 2 этапа: слабость власти премьер-министра и прерогатив кабинета министров, особенно в бюджетной сфере, недостаток координации, межведомственный сепаратизм. Большую остроту приобретал вопрос о проведения системной политики дерегулирования, поскольку расширение практики лицензирования со стороны министерств и ведомств, а также усиление разрешительного климата в экономической среде подрывали конкурентоспособность японской продукции за рубежом. Так, если в начале 60-х гг. количество различных лицензий и разрешений, выдаваемых государством частному бизнесу, составляло около 7 тыс., то в 1981 г. достигло свыше 10 тыс.[79]

Исторический момент административной реформы 80-х отражал своего рода переломную точку выбора идеологической линии государственного строительства. Если 70-е гг. явственно прошли под знаком «государства народного благосостояния», то в начале 80-х гг. курс был взят на реставрацию неолиберальных ценностей, которые составляли идейную основу концепции «малого правительства». Социальной опорой этого курса стали широкие слои общественности и часть бизнеса, которые, не будучи связаны корыстными интересами с отдельными министерствами и ведомствами, проявляли обеспокоенность перспективами снижения конкурентоспособности японской продукции на внешних рынках из-за неэффективности государственного управления. Против выступали сами органы высшей администрации, а также та часть политической и деловой элиты, которая была наиболее прочно завязана на пресловутые «железные треугольники».[80] В то же время со стороны основной части политических сил страны реформа не вызвала больших разногласий и, таким образом, не стала предметом открытых парламентских столкновений между ЛДП и оппозицией, не выдвигавшей никаких принципиальных возражений.

Точкой отсчета перехода к реформистскому курсу стало предложение директора Административно-контрольного управления Я.Накасонэ об организации Второго Временного комитета по административной реформе (2-й ВКАР), сделанное им в июле 1980 г. на заседании кабинета министров. Инициативы Я.Нака-сонэ в деле административного реформирования многие связывали с его личными амбициями: с помощью этого проекта он готовил себе «взлетную площадку» для занятия поста премьер-министра. Комитет был образован 16 марта 1981 г., однако значительное усиление его деятельности пришлось на период уже после ноября 1982 г., когда Я.Накасонэ занял пост главы кабинета. Тема административной реформы стала в повестке дня кабинета министров центральной.

Отличительной особенностью 2-го ВКАР было широкое представительство различных слоев общества. Так, из 9 членов комитета 3 человека представляли крупный бизнес, 2 – профсоюзы, 1 – СМИ, 1 – академические круги. Комитету был предоставлен квалифицированный и разносторонний вспомогательный аппарат, в составе которого насчитывалось 21 эксперт, 50 советников, 70 рядовых исполнителей, представляющих весь спектр областей управления[81]. Председателем Комитета был назначен Председатель Ферерации экономических организаций, бывший исполнительный директор концерна «Тосиба» Доко Тосио. Послужной список Т.Доко свидетельствовал о его незаурядных способностях не только как крупного бизнесмена, хорошо разбирающегося в экономических и политических реалиях, но и как выдающегося управленца, имеющего опыт рационализации бизнеса, а также как авторитетного общественного деятеля, имеющего широкие связи в политических кругах. Это обеспечивало поддержку начинаний 2-го ВКАР со стороны бизнес-сообщества и широких слоев общественности, что было важным фактором, препятствующим открытому проявлению саботажа со стороны отдельных ведомств.

Другой характерной чертой 2-го ВКАР явилось то обстоятельство, что его кадровый состав был, с одной стороны, не связан напрямую с отдельными ведомствами, с другой – включал много личных друзей и единомышленников Я.Накасонэ. Это обеспечивало достаточную объективность принимаемых решений и их неподверженность бюрократическому влиянию, равно как и отсутствие серьезных противоречий среди членов ВКАР. Именно этим 2-й ВКАР выгодно отличался от 1-го ВКАР, который по сути являлся внутренней структурой правительства. Важно и то, что, в отличие от 1-го ВКАР, новый комитет принимал свои решения не консенсусом, а большинством голосов, что не позволяло отдельным лоббистски настроенным деятелям с легкостью торпедировать процесс принятия решений.

2-й ВКАР просуществовал лишь 2 года, до марта 1983 г. На его базе были созданы более компактные Временные советы содействия административной реформе (Гёсэй кайкаку суйсин сингикай, сокр. Гёкакусин), которых в общей сложности возникло три: 1-й (1983 – 1987), 2-й (1987 – 1990) и 3-й (1990 – 1993). В целом наблюдалась преемственность в работе этих органов, каждый из которых наследовал нерешенные проблемы деятельности своего предшественника. Однако наиболее активная стадия реформ, бесспорно, охватывала период с 1982 по 1987 гг., когда Я.Накасонэ занимал пост премьер-министра и когда политика административной реформы находилась под его личным патронажем. В этой связи реформы 80-х гг. естественным образом связываются с его именем.

Меры, предпринятые 2-м ВКАР и последующими органами административной реформы 80-х гг. охватывали следующие направления.

(1) Оздоровление государственных финансов

Уже в июле 1981 г. 2-й ВКАР выступил с широкой программой мер по сокращению государственных расходов, которые включали общее сокращение правительственных субсидий, прежде всего в системе медицинского и пенсионного обслуживания, общественных работах, сельском хозяйстве, малом бизнесе и т.д. В числе предложений 2-го ВКАР было дальнейшее сокращение персонала органов государственного управления, уменьшение количества «особых юридических лиц», рационализация и повышение эффективности в работе государственных учреждений. Кроме того, важной частью плана стали меры по замораживанию на 3-летний период индексирования зарплаты государственных служащих, в проведении которых правительству удалось проявить настойчивость и определенную долю политического мужества даже несмотря на жесткое давление оппозиции[82]. В результате реализации программы 2-го ВКАР правительству в течение нескольких лет подряд удавалось выдерживать курс «нулевых бюджетных потолков», предполагающий нулевой рост расходов правительства. Так, если в 1982 г. рост бюджета составил 1,8%, то в 1983 – уже 0%, а в 1984 бюджет и вовсе сократился на 0,1%. Резко сократилась и доля зависимости бюджета от внешних заимствований – с 32,6% в 1980 г. до 15,6 в 1982 г. и 0% – в 1990 г.[83].

(2) Приватизация общественных корпораций

Другим важным направлением деятельности ВКАР стала приватизация огромных общественных корпораций. Особую актуальность в этой области приобрел вопрос о разгосударствлении Национальной железнодорожной корпорации JR, которая выступала немаловажным фактором дефицита государственного бюджета. Утратив самоокупаемость еще в 1964 г., к концу 70-х гг. железнодорожная корпорация ежегодно увеличивала объем государственного долга примерно на 1 трлн иен, в то время как общий объем ее долговых обязательств составил в 1981 г. приблизительно 16 трлн иен. В основе хронической дефицитности корпорации лежал целый комплекс причин объективного и субъективного характера, в основном типичных для всех предприятий сферы общественного предпринимательства: негибкость менеджмента, выразившаяся в том, что JR плохо учитывала новые тенденции в сфере грузовых и пассажирских перевозок и поэтому проигрывала в конкурентной борьбе частным транспортным компаниям; отсутствие духа предпринимательства, в основе которого лежала ограниченность полномочий менеджмента компании (JR действовала на основе специального закона, который предусматривал прямой контроль и возможность вмешательства со стороны парламента и правительства); отчетливо «мафиозный» характер взаимоотношений менеджмента с профсоюзами, не позволявший проводить рационализацию и избавляться от нерадивых сотрудников; наконец, высокий уровень окладов и выходных пособий персонала, абсолютно не коррелировавший с итогами коммерческой деятельности компании.

Большое сопротивление мерам по приватизации компании оказывалось на всех этапах их проведения, от подготовки решений до их реализации. Чтобы поставить данный вопрос в практическую плоскость, Я.Накасонэ, который лично занимался его решением, пришлось лично «уламывать» высшую бюрократию министерства транспорта и проводить кадровые перетряски менеджмента JR с целью удаления противников приватизации. Только в 1986 г. кабинету министров удалось провести через парламент 8 соответствующих законопроектов, что позволило осуществить в апреле 1987г. разделение JR на 6 региональных пассажирских и одну общенациональную грузовую железнодорожную компании, а также их акционирование.

Другим объектом приватизационной деятельности кабинета Накасонэ стала Национальная телекоммуникационная корпорация NTT. В отличие от JR, она не была убыточной (чистая прибыль составляла в 1979 г. 452, 9 млрд иен). Решение о приватизации NTT было продиктовано больше концептуальной стратегией развития телекоммуникационного бизнеса, для интересов которого статус публичной корпорации был явным минусом, так как не давал возможность проявлять необходимую гибкость управления, привлекать частные инвестиции в сферу, находящуюся под прямым контролем со стороны парламента и т.д. В отличие от JR, главной проблемой приватизации NTT была позиция не профсоюзов (уровень заработной платы персонала даже возрастал после приватизации) и не курирующего министерства почт и телекоммуникаций, давно утратившего рычаги оперативного управления компанией, а технократического менеджмента NTT: приватизация в корне ломала многослойную систему взаимоотношений в телекоммуникационном бизнесе, в рамках которой NTT, будучи «головной» публичной корпорацией, диктовала «правила поведения» в отрасли и контролировала целую «семью» частных компаний. В этих условиях правительству пришлось пойти на «кадровую революцию» путем назначения нового президента корпорации, имеющего опыт управления частным бизнесом (им стал Синдо Хисаси) и привлечения целой команды относительно молодых, не подверженных корпоративному влиянию менеджеров. В результате этого приватизация NTT была успешно завершена в апреле 1985 г.

В русле общей приватизационной деятельности в середине 80-х гг. были также разобобществлены Государственная табачная и соляная корпорации. В результате предпринятых мер из государственного сектора в частный перешло около 780 тыс. чел.[84]

(3) Реформа пенсионной системы

Подготовленные ВКАР и воплощенные на практике меры позволили обеспечить унификацию сложной и запутанной пенсионной системы, насчитывавшей 7 видов пенсионного обеспечения в зависимости от вида службы. В результате реформы были введены единые ставки пенсии вне зависимости от принадлежности к частному или общественному сектору. Создание единой пенсионной системы дало возможность не только снизить бремя государственных расходов, но и обеспечить стабилизацию ситуации в сфере пенсионного обслуживания, а также возможность ее прогнозирования.

(4) Организационная реформа правительства

Важным направлением реформ стали меры по рационализации и оптимизации структуры правительства. Для усиления полномочий премьер-министра в определении стратегической линии кабинета министров было принято решение об увеличении числа его помощников (т.н. «советников кабинета министров» найкаку хосакан). Ряд мер были направлены на усиление организационной инфраструктуры для принятия решений в области национальной безопасности, которой придавалось первоочередное значение в политике кабинетов Я.Накасонэ. Так, Совет обороны был 1 июля 1986 г. преобразован в Совет национальной безопасности, который стал основным координирующим органом правительства в области безопасности. В 1986 г. кабинетом Я.Накасонэ были проведены решения о создании при премьер-министре консультативных совещательных органов по внешней и по внутренней политике, включенных в правительственную номенклатуру. Правительству также удалось в 1984 г. провести через парламент законопроект, позволяющий ведомствам самостоятельно устанавливать свою внутреннюю структуру управления вплоть до бюро и департаментов (после одобрения соответствующих изменений кабинетом министров и в рамках законодательных норм, касающихся общей численности структурных подразделений ведомств, которые были рассмотрены в предыдущем разделе).

Среди мер по дерегулированию следует отметить предпринятые в феврале 1982 г. шаги по рационализации лицензионно-разрешительной системы, предполагавшие в первую очередь упрощение системы инспекций экспортно-импортных операций. В то же время кардинальных мер, которые бы существенно изменили в лучшую сторону сам лицензионно-разрешительный климат деловой активности в стране, осуществить так не удалось.