Реформа системы государственной службы

Основные направления реформирования системы государственной службы были обозначены в рекомендациях Исследовательского совета по реформе государственной службы, «Основных направлениях реформы системы государственной службы», одобренных кабинетом Д.Коидзуми в 2000 г., а также в «Основном плане реформы системы государственной службы», принятом 29 июня 2001 г[230]. Штабом по проведению административной реформы во главе с Д.Коидзуми. В числе важнейших задач административной реформы стоит сокращение на 10% численности госслужащих центрального аппарата управления, которое планировалось начать в 2000 г. и реализовать в течение 10 лет. Указанную цифру предполагается достичь в основном за счет сокращения нового найма, не прибегая к массовым увольнениям персонала. С учетом того, что служащие т.н. «самостоятельных административных юридических лиц» будут выведены за пределы категории государственных служащих, цифра сокращений в реальности составит, как ожидается, 20%. В целом эти меры ложатся в общем русле «курса на создание компактного правительства, упрощение и удешевление административной сферы» (суримука).

Большое внимание в принятой правительством программе уделяется введению меритократических принципов в работу государственных служащих, повышению их материальной заинтересованности, большего учета личных способностей сотрудников. Известно, что приоритет в системе оплаты труда традиционно отдавался принципу «оплаты по старшинству», который снижал стимулы к работе у рядовых сотрудников. Теперь же систему заработной платы предполагается перестроить таким образом, чтобы она учитывала три компоненты трудового вклада работника: его личных способностей, степени ответственности и результатов труда. Учет личных способностей работника будет осуществляться с помощью постоянной тарифной ставки, в то время как учет трудовых достижений – путем начисления дополнительных премиальных, размер которых варьируется в зависимости от результатов оценки работы за определенный период. Наконец, для учета должностной ответственности предполагается ввести систему должностных тарифных рангов. Для повышения объективности и качества оценки способностей и результатов труда предполагается использовать сразу несколько инспекторов по оценке, которые в обязательном порядке должны пройти специальный курс обучения. В каждом из ведомств, кроме того, предполагается создать специальные структуры для приема жалоб по поводу необъективной оценки.

Много новых предложений содержится в разделах, посвященных вопросам найма. Например, в отношении системы ранговой иерархии «Основным планом» предусматривается кардинальный пересмотр экзаменационной системы и увеличение числа прошедших экзамены 1 класса, а также оказание большего внимания результатам собеседований при принятии решений о приеме на работу в ведомства. Достаточно революционным можно назвать и предложение о введении системы временного найма на государственную службу для решения определенных административных задач, а также приема на работу из частного сектора сразу на управленческие должности. Предлагается отменить либо ослабить ограничения на совместительство, разрешить «вторичный найм» (прием на работу после достижения предельного возраста 60 лет с разрешением работать до 65 лет в соответствии с принятым в 1999 г. законодательством), а также ликвидировать положение об обязательном одобрении всех переходов на работу Советом по кадрам, пересмотреть принципы оплаты труда и принять иные меры с тем, чтобы облегчить приход на государственную службу способных работников негосударственных предприятий.

С другой стороны, для решения проблемы трудоустройства отставных чиновников предлагается не только не ослабить действующие ограничения, но и поставить сам этот процесс под более жесткий общественный контроль. Здесь предлагается установить правило обязательного одобрения министром каждого перехода бывшего госслужащего на работу в частный сектор, обнародовать всю информацию, касающуюся таких переходов, включая название предприятий, должность и содержание служебных обязанностей на новом месте работы, наконец, принять эффективное законодательство, препятствующее возможности отставных работников министерств оказывать влияние на своих бывших коллег. Особенно жесткий контроль, включая ограничения на уровень заработной платы и размеры выходного пособия, предлагается ввести в отношении практики перехода на работу в «особые юридические лица».

Конкретные шаги планируется предпринять также для ограничения сверхурочных и улучшения контроля за временной организацией труда, повышения эффективности управления и рационализации кадрового расписания отдельных структурных единиц ведомств, оптимизации системы распределения сотрудников по рабочим местам, для чего предлагается усилить систему планирования кадровой политики отдельных ведомств. В целом налицо общая тенденция к усилению самостоятельности ведомств в решении кадровых вопросов, в связи с чем коренным образом пересматривается основное предназначение Совета по кадрам: из органа «предварительного контроля», в т.е. предварительного одобрения любых кадровых решений по их вступления в силу, Совет превращается в орган «последующего контроля», т.е. структуру, призванную следить за обеспечением единства и внутренней непротиворечивости кадровой политики ведомств, ее соответствием определенным нормам и т.д.

Хотя предложения правительства и содержат некоторые радикальные идеи, в целом общее направление реформы не свидетельствует о коренной перестройке системы государственной службы. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие или недостаток детального описания конкретных реформаторских шагов; многие общие фразы об «универсальном характере», «стратегизме», «подвижности», «прозрачности» системы госслужбы так и остаются малопонятными и абстрактными понятиями. В то же время коренные проблемы этой системы, связанные с иерархически-кастовым принципом ее формирования, остались фактически незатронутыми. Так, никаких крупных изменений не предполагается в отношении системы деления государственной службы на классы «карьерной» и «некарьерной» бюрократии, перегородки между которыми остаются непрозрачными, несмотря на многочисленные разговоры о необходимости их демонтажа. Неизменной осталась и система пожизненного найма с ее принципами «продвижения по старшинству», которая консервирует нынешнюю модель принятия решений и не позволяет проявлять дух здорового карьерного соперничества, выдвигать смелые идеи, выдвигать и принимать оправданно рискованные проекты решения и т.д. По-прежнему сохраняется непро-ницаемость границ между классами внутри бюрократии и между бюрократией в целом и народом, хотя вред от подобного рода кастовой замкнутости совершенно очевиден. Передача же многих кадровых прерогатив от Совета по кадрам ведомствам вызывает много сомнений с той точки зрения, что этот шаг размывает многие простые и эффективные ограничения вроде двухгодичного запрета бывшим чиновникам переходить на работу в частные компании, с которыми они были связаны кругом служебных обязанностей. Никакой либерализации, несмотря на многочисленные разговоры на эту тему, не просматривается и в отношении прав государственных служащих на проведение забастовок и заключение коллективных договоров, что вкупе с ослаблением полномочий Совета по кадрам означает усиление зависимости сотрудников правительственных органов от субъективных кадровых решений своего руководства.

 

меры по повышению эффективности
работы правительственных учреждений

Введение оценочной системы

Важным аспектом реформы является введение оценочной системы эффективности государственной политики. Традиционно структуры административного управления, получив целевые бюджетные средства, стремились тратить их, не особенно задумываясь об эффективности. Господствующим был принцип «опоры на достигнутое» с ориентацией на уровень освоения бюджета предыдущего года. Теперь же в каждом министерстве и ведомстве было организовано специальное оценочное подразделение, призванное давать оценку государственной политики по определенной шкале. Как указывается в «Основном законе об изменении правительственной структуры», (Ст.29 п.1), «в каждом из министерств учреждается орган оценки, которая заключается в том, чтобы проводить строгую и объективную оценку политики…»[231] Данная система была впервые опробована в американской административной модели и получила там широкое признание как действенный инструмент контроля за средствами налогоплательщиков, равно как и способ повышения дисциплины в среде государственных служащих.

Внедрение оценочной системы преследует вполне определенные цели: отказаться от ненужной с точки зрения общественных интересов политики, сэкономить государственные средства и пустить их на действительно значимые проекты, сломать рутину ведомственной инерции, позволявшую с течение многих лет и даже десятилетий проводить на средства налогоплательщиков затратные и неэффективные работы, наконец, поставить дополнительную преграду перед «сувенирными» законопроектами, лоббирующими интересы узких общественных групп.

Нормативные документы следующим образом регламентируют объекты оценочной деятельности: 1)государственная политика, осуществляемая в связи с изменением условий внешней среды; 2)долгосрочная государственная политика, подвергаемая неоднократной модификации в силу изменившихся условий; 3) политика, проводящаяся на постоянной основе в течение ограниченного либо неограниченного времени. Политика оценивается с трех позиций: «необходимости» (т.е. своевременности и насущности с точки зрения нужд государственного управления), «первоочередности» (т.е. важности по отношению к иным видам государственной политики в данной сфере управления), «эффек-тивности» (соответствия достигнутых результатов и поставленных задач). Сама оценка проводится на основе «оценочных параметров», которые, в свою очередь, определяются количественными показателями по специальной бальной шкале. Параметры оценки, т.е. принципы бальной кодификации, должны быть обнародованы.

Если государственная политика охватывает сферу компетенции сразу нескольких правительственных учреждений, задача ее оценки возлагается на вновь созданное министерство общих дел. Только руководитель этого ведомства получил право отдавать распоряжения иным ведомствам, касающиеся каких-либо аспектов государственного курса. Фактически министерство общих дел взяло на себя функцию всесторонней координации и контроля, проводимую с широких государственных позиций. Механизм оценочного контроля видится следующим образом: ведомства оценивают проект на стадии планирования государственной политики, в то время как министерство общих дел дает дальнейшие рекомендации на основе достигнутых результатов на правах «третьего лица».

Получив определенную апробацию на уровне местной власти[232], оценочная система должна превратиться в достаточно действенный метод государственного управления. Если определенная линия признается несостоятельной, она может быть закрыта даже в процессе осуществления. Например, может быть прекращено строительство речной дамбы, если в ходе оценки будет сочтено, что ее создание не отвечает поставленным задачам. Однако более вероятным предполагается вариант, по которому сработает система предварительной оценки, не позволяющая неэффективному курсу быть принятым еще на стадии планирования и согласования.

Критики новой системы указывают на ее недостатки, главным из которых является тот факт, что оценка будет проводиться силами самой бюрократии, причем того же ведомства, чья работа подлежит проверке. В печати уже появились сообщения о том, что бюрократия ряда министерств втайне договорилась между собой не давать сильно критических оценок «чужим» ведомствам до вступления административной реформы в силу. Безусловно, при оценке данной системы нельзя не делать ставку на то, что бюрократия повсюду в мире не любит, когда ее работу оценивает гражданский сектор. Как отмечала газета «Асахи», «для бюрократии большую напряженность вызывает само состояние «наблюдаемых извне»[233]. С учетом традиции «не выносить сор из избы», характерной, впрочем, не только для Японии, трудно ожидать действительно объективной, а тем более негативной, оценки работы коллег. В США, например, субъектом оценочной деятельности правительства в обязательном порядке является неправительственный орган, как правило, частный исследовательский центр. В Японии такого рода «третейским судьей» выступит, как ожидается, оценочная комиссия министерства общих дел, которая будет составлена только из неправительственных экспертов. Следует, однако, учитывать, что «независимые» эксперты в Японии находятся в гораздо большей зависимости от государства, нежели их американские коллеги. Это связано с тем обстоятельством, что среди них больше выходцев из компаний, входящих в т.н. «кэйрэцу», т.е. финансово-промышленных групп, имеющих особо близкие отношения с государством, особенно по вопросам финансового регулирования, а, следовательно, труднее ожидать от них объективной оценки. В этой связи все активнее раздаются голоса о привлечении к оценочной системе независимых адвокатов, аудиторов, ученых. Кроме того, большая перспектива просматривается в задействовании парламентских структур для проведения оценочной работы.

«Самостоятельные административные юридические лица»

Вопрос о создании новой специфической формы юридического лица для многих организаций, которые традиционно входили в административную сферу, был поставлен на повестку дня в контексте общей задачи сокращения и рационализации административной сферы, приватизации и передачи в частные руки многих функций государственных органов управления, а также в общем русле решения проблем функциональной реформы системы государственного управления. При выборе новой управленческой модели в качестве образца для подражания инициаторы реформы выбрали хорошо зарекомендовавшую себя британскую систему агентств (Agencies), которая впервые была с успехом апробирована при кабинете М.Тэтчер. Их японским аналогом стали «самостоятельные административные юридические лица» (сокр. САЮЛ), закон об учреждении которых стал неотъемлемой частью пакета законов управленческой реформы. Создание особого юридического статуса для ряда государственных учреждений мотивировалось необходимостью повышения эффективности менеджмента, улучшения уровня административных услуг, экономии государственных расходов и сокращения непроизводительных трат. С помощью САЮЛ японские реформаторы стремятся решить задачу разделения функции планирования государственной политики и функции ее реализации. Кроме того, вопрос о создании САЮЛ приобрел актуальность и остроту в связи с задачей сокращения числа государственных служащих на 25% в течение 10 лет, поставленной в 1998 г.[234]

Известно, что значительная часть управленческой сферы связана с общественными потребностями, удовлетворение которых в условиях рыночной экономики по тем или иным причинам не может быть поставлено на коммерческие основы. В этих условиях государство в общественных интересах берет на себя заведомо неприбыльные либо малоподдающиеся хозрасчетным принципам виды деятельности: издательство правительственных изданий, печатание денег, государственное образование и медицинское обслуживание, некоторые виды фундаментальных научных исследований и т.д. Как показала практика, включение этих учреждений в иерархическую вертикаль государственного управления, прямое администрирование со стороны государства, применение к ним методов жесткого и мелочного бюджетного контроля и т.д. оказывается неэффективным и ведет к разбаза-риванию бюджетных средств. Действительно, при гарантированном финансировании со стороны государства, отсутствии понятия «рыночного риска» в работе и возможности банкротства пропадает какой-либо стимул совершенствовать свою деятельность, улучшать качество услуг, проводить реформирование в соответствии с требованиями времени. Мелочная бухгалтерская отчетность в отношении «целевого» использования бюджетных средств лишала менеджмент стимула к рационализации управления, не позволяла вводить принципы материального поощрения, проводить внятную кадровую политику и т.д. В печати сообщалось, что даже закупка карандашей шла отдельной целевой строкой в бюджете госпредприятия[235]. В этих условиях становилось невозможным внести какую-либо долю гибкости в управленческую сферу.

Главной особенностью новой формы субъекта административной деятельности, к которой относится САЮЛ, стало предоставление ему широких прав в области управления, что по сути означает установление хозяйственной самостоятельности, в первую очередь самостоятельности в бюджетной сфере. Так, САЮЛ сможет, сэкономив свои расходы и скопив определенный остаток выделенных ему бюджетных средств, использовать эти средства в будущем финансовом году, а не возвращать их государству. Например, музей изобразительного искусства имеет теперь возможность несколько лет копить деньги для закупки какого-либо шедевра живописи, который невозможно приобрести на средства годового бюджета. Закупки оборудования и расходных материалов стали определяться принципами экономической целесообразности, а не потребностью исчерпать «положенные» бюджетные средства до начала нового финансового года.

Большое значение имеет также кадрово-управленческая самостоятельность САЮЛ. Их руководство получило возможность отойти от жесткой тарифной сетки, установленной для государственных служащих, и определять заработную плату персонала в соответствии с трудовым вкладом, а не распоряжениями министерств и ведомств. Поэтому по итогам года с учетом полученной прибыли уровень зарплаты у работников САЮЛ может быть даже выше, чем у других госслужащих. Важно и то, что в рамках САЮЛ предполагается придерживаться принципов гибкого кадрового расписания, при котором появляется возможность перебрасывать служащих из отдела в отдел, сокращать ненужные ставки без согласования с вышестоящей инстанцией, подбирать в топ-менеджмент талантливых управленцев, причем не обязательно из госслужбы, и устанавливать им соответствующий их профессиональному уровню оклад.

Работники САЮЛ сохраняют свой статус госслужащих со всеми вытекающими из него материальными выгодами, однако официальной статистикой они не будут учитываться в качестве таковых[236]. Что же касается руководителя САЮЛ, то им может быть не только карьерный государственный чиновник, но и наемный менеджер, работающий по контракту. С точки зрения идеологии реформы нахождение на руководящем посту в САЮЛ именно представителя частного бизнеса не просто возможно, но и желательно, поскольку это стало бы реальной гарантией от устоявшейся практики «схождения с небес».

Важной особенностью САЮЛ является введение системы среднесрочного планирования (на период 3 – 5 лет). В начале отчетного периода САЮЛ должен провозгласить и опубликовать стратегические цели своей деятельности, а в конце – подвергнуться обязательной внешней ревизии, призванной оценить эффективность работы за прошедший отрезок времени. Оценке подлежат не только чисто экономические показатели работы, уровень бухгалтерской отчетности и т.д., но и содержание и качество услуг, оказываемых САЮЛ гражданам и организациям. Оценка производится по специальной бальной шкале, вводимой также для прочих субъектов административной деятельности. Если оценочное подразделение вынесет негативную оценку деятельности САЮЛ, это может привести либо к смене его руководства, либо – в крайних случаях – к роспуску и ликвидации[237]. Другим существенным принципом работы САЮЛ является его открытость для общественного контроля. Все провозглашенные цели деятельности САЮЛ подробно освещаются СМИ. Ежегодно он обязан публиковать свои бухгалтерские балансы. Обнародованию подлежат также все данные обязательной ревизии. Публичному обоснованию подлежат и любые мероприятия по организационной реорганизации/ ликвидации САЮЛ.

Согласно «Закону об учреждении САЮЛ», эту новую для себя юридическую форму обрели около 90 государственных организаций. В их числе – ряд государственных научно-иссле-довательских институтов и отдельных лабораторий («Институт экономики и промышленности» и т.д.), несколько опытных агрохозяйств и сельскохозяйственных полигонов, Государственный музей современного искусства и несколько других учреждений культуры и искусства, все государственные клиники и иные медицинские учреждения, молодежный просветительский центр «Международный дом молодежи». При этом предусматривается поэтапный перевод на новую форму хозяйствования: с 2001 г. – 59 учреждений в основном опытно-исследовательского и просветительского профиля (численность сотрудников 200 тыс. чел.), с 2003 – печатно-издательская фирма министерства финансов и государственная типография, с 2004 года – государственные клинические учреждения. Ранее перечисленные организации входили на правах отдельных структурных подразделений в состав соответствующих министерств и ведомств и находились в их прямом подчинении.

С большим трудом решался вопрос о внесении в этот список государственных университетов, которых всего насчитывается 99. С одной стороны, в пользу этого шага выступали те черты, которые типичны для всех организаций, действующих за пределами рыночного правового поля: отсутствие конкуренции между госуниверситетами, жесткое закрепление уровня заработной платы для преподавательского состава, устанавливаемой министерством на едином уровне для всей страны вне зависимости от репутации и престижа вуза, слабое проявление учебными заведениями какой-либо индивидуальности, нездоровая кадровая атмосфера, связанная с применением принципа выслуги лет при назначениях на профессорские должности и т.д. Важным аргументом «за» стала также задача сокращения численности госслужащих, к числу которых относится 135-тысячный отряд преподавателей госуниверситетов, – статус САЮЛ автоматически выводит их персонал из этой категории наемных работников. В то же время многие принципы деятельности, законодательно установленные для всех САЮЛ, противоречат самой природе университетов. Так, например, неприемлемым для них оказывается постановка среднесрочных целей, поскольку преподавательско-исследовательская деятельность университетов всегда носит долгосрочный характер и не поддается оценке за период в 3 – 5 лет. Многие также указывают, что университеты, являясь в большинстве своем национальными центрами фундаментальной науки, должны пользоваться всей широтой академической свободы, в то время как статус САЮЛ не может в полной мере гарантировать им реальную, юридически безукоризненную независимость от государственных инспекторов. Все же принципиальное решение о переводе госуниверситетов на принципы САЮЛ было принято. Теперь они сами получили право на найм профессуры (в зависимости от профессиональных качеств), организацию кафедр, распоряжение исследовательскими фондами. Государство же в ответ потребовало предоставления отчетности в соответствии с установленными требованиями[238].

Пока трудно сделать какие-либо однозначные выводы по поводу того, станут ли САЮЛ тем, кем они должны стать – эффективными субъектами административной деятельности, оказывающими качественные услуги населению в нерыночном секторе экономики. Можно с определенной долей уверенности предположить, что САЮЛ придется сталкиваться с теми же проблемами, что имеются у пресловутых «особых юридических лиц», действующих с сфере общественного предпринимательства[239]. Однако сама концепция САЮЛ, как представляется, подлежит внимательному изучению, поскольку содержит рациональное зерно. Опыт САЮЛ мог бы быть использован в сфере государственного управления России для решения многих административных проблем, связанных с: раздутостью штатов госучреждений, мелочным контролем со стороны проверяющих инстанций, отсутствием открытости и ясных стратегических целей деятельности, неуместным режимом секретности в вопросах, связанных с использованием средств госбюджета.

Открытие информации о работе правительственных органов

В 1980 г. правительство приняло специальное решение об учреждении «окон для ознакомления с документами». С начала 80-х гг. местные органы власти начали принимать «Уложения об открытии информации». Первым подобное уложение было принято в ноябре 1982 г. общим собранием поселка Канаяма (преф. Ямагата), в то время как уже в 1985 г. его одобрил муниципалитет Токио[240]. Всего к 2001 году в стране насчитывалось около 600 органов местного самоуправления, где действовали подобные уложения, что составляет более 20% от их общей численности.

С учетом достигнутого на местном уровне опыта, правительство вернулось к рассмотрению общенационального закона об открытии информации в середине 90-х годов, когда кабинет Р.Хасимото приступил к разработке планов административной реформы. При Комитете по административной реформе был создан специальный подкомитет по открытию информации, в рамках которого происходила подготовка соответствующего закона. Осенью 1998 г. проект Закона об открытии информации, определяющий порядок доступа к информации центрального правительства и его учреждений, был представлен на рассмотрение в парламент.

Принятию закона предшествовала острая политическая борьба. Оппозиция, выступившая против законопроекта практически единым фронтом, остро критиковала представленный документ как половинчатый и непоследовательный. Разногласия между правящей ЛДП и оппозиционными партиями в основном сводились к трем пунктам. Во-первых, оппозиция рассматривала общенациональный закон об открытии как выражение «права народа на знание» (сиру кэнри), вытекающего из конституционного положения о «свободе выражения» (ст.21 Конституции Японии.)[241] Как указывается в издании Исследовательского общества по изучению открытости информации, под термином «права на знание» предполагается «право беспрепятственно получать информацию из правительственных источников и СМИ, т.е. право на получение информации, а также право требовать открытия информации, которая имеется у правительственных органов, т.е. право истребования информации. Если первое право чаще понимается как «свобода знать», то второе – как именно «право знать»[242] Однако правительство, по-своему толкуя понятие «открытия информации, отвечало, что речь в данном случае идет лишь об обязанности властей «объяснять народу свои действия» (сэцумэй сэкинин). По поводу «права на знание» оно указывало, что в конституции нет прямого указания на это право, а что касается понятия «свободы выражения», то здесь, по мнению правительства, возможны различные толкования, поскольку решение Верховного суда по данному вопросу отсутствует.

Определенные разногласия наблюдались и по вопросу о защите от несанкционированного проникновения в личную жизнь граждан. Так, именно этим обстоятельством правительство пыталось обосновать различные оговорки и исключения, которые ограничивали право граждан на доступ к информации.

Во-вторых, оппозиция настаивала на том, чтобы в сферу действия закона, помимо министерств и ведомств, попали «особые юридические лица», а также юридические лица, выдающие по поручению правительства сертификаты и лицензии (нинка ходзин). Именно эти полугосударственные структуры, действующие по поручения правительства и на средства государственного бюджета, в большей, нежели правительственные учреждения, мере испытали на себе проблемы коррупции. Первоначально ЛДП выступала против, однако в конечном счете была вынуждена пойти на компромисс, согласившись в течение 2 лет после принятия рамочного закона разработать специальный закон, регламентирующий доступ к информации «особых юридических лиц».

В-третьих, мнения разошлись по конкретным деталям процедурного механизма раскрытия информации. Так, правительство возражало против требования оппозиции оставить в открываемых документах фамилии конкретных исполнителей и должностных лиц. Другим камнем преткновения стал вопрос о секретной информации. Так, правительство настаивало на бессрочности ограничений по информации военного и дипломатического характера, в то время как оппозиция высказывалась за установление 20-летнего временного лимита.

После долгих компромиссов и обсуждений «Закон об открытии информации», был, наконец, принят парламентом лишь в мае 1999 года и вступил в силу 1 апреля 2001 года[243]. Закон отличают следующие черты.

Прежде всего, для данного закона характерна универсальность и широта действия. Доступ к административной информации получили все граждане страны, действующие и от своего имени, и от имени юридических лиц. Беспрецедентным стало наделение права доступа иностранцев, проживающих в стране на постоянной основе. (В этом проявилось влияние принятого в США в 1967 году «Закона о свободе информации», содержащим подобную же либеральную норму.)

Право доступа было распространено на всю служебную документацию канцелярии кабинета министров, Совета обеспечения безопасности, Совета по кадрам, министерств, ведомств, счетной палаты, прокуратуры и иных органов центрального государственного управления. По состоянию на апрель 2001 года, т.е. на момент вступления закона в силу, открытию подлежали
27,5 млн файлов с документами на бумажных и магнитных носителях, хранящихся в 660 органе административного управления. Для приема заявок в этих органах было образовано 1776 специальных структур[244].

Существенным моментом закона стало то, что он распространился не только на носители с конечными решениями административных органов, но и на промежуточные документы - проекты решений, справочные и иные вспомогательные материалы, ставшие основой того или иного решения и т.д. Это обстоятельство имеет революционное значение, т.к. под прямой общественный контроль ставилась не только административная «продукция», но и сам процесс выработки решений.

Закон определяет четкие временные рамки для рассмотрения заявок о выдаче документов – 30 дней (максимальный срок в особых случаях – до 60 дней). Эта норма призвана оградить пользователей закона от бюрократической волокиты. Была организована система «специальных комиссий по раскрытию информации» (дзёхо кокай синса иинкай), которые осуществляют первичное рассмотрение вопроса о закономерности отказа в выдаче информации.

Закон содержит четкие указания на то, какая информация не подлежит открытию. Сюда относятся: сведения, имеющие отношение к национальной обороне и дипломатической деятельности, государственной безопасности, разглашение которых может привести к ущербу национальным интересам и отношениям Японии с другими странами; информация личного характера (за исключением служебной деятельности государственных служащих начиная от начальника отдела и выше); данные, которые могли бы быть использованы в ущерб общественным интересам (например, касающиеся коммерческой деятельности компаний, действующих в сфере общественного предпринимательства); информация о юридических лицах и индивидуальных предпри-нимателях – когда имеется опасение, что ее открытие нанесет ущерб их имущественным правам и нарушит принцип справедливой выгоды; информация, раскрытие которой способно нанести ущерб следственной деятельности и работе по раскрытию и предотвращению преступлений, исполнению наказаний и т.д.; информация по внутриадминистративным вопросам в системе органов центрального и местного управления, если ее раскрытие способно нанести ущерб нейтральности принимаемых решений и свободному обмену мнениями (предотвращение внешнего давления); информация по служебным делам административных органов, если существуют опасения, что ее раскрытие нанесет ущерб исполнению ими своих служебных обязанностей.

Нормативными актами производится детальная регламентация правил доступа к информации, а также ответственности за ее предоставление. Так, решение об отказе в предоставлении документа должно выноситься непосредственно руководителем данного административного органа. В той части закона, которая регламентирует порядок доступа, обращает на себя внимание относительная простота получения документов. Документ может быть истребован лично или направлен по почте. Устанавливается достаточно демократический тариф на получение подобной информационной услуги - 300 иен (менее $ 3) за один документ плюс и, при необходимости, по 20 иен за один лист ксерокопии. Отказ в выдаче документа (если документ имеется в наличии) должен быть представлен в письменном виде в 30-дневный срок (в особых случаях – в течение 60 дней) с обязательным указанием его причин. При этом предусматривается порядок апелляции – сперва в Комиссию по открытию информации при канцелярии кабинета министров, затем, в случае отрицательного ответа, в одном из восьми окружных судов страны по выбору истца.

Принятие Закона об открытии информации имело огромное значение для дальнейшего развития общественно-политической системы Японии. Это событие явилось важной вехой на пути решения одной из центральных задач административной реформы, которая заключается в повышении уровня транспарентности процесса формирования государственной политики, усилении гласности и информированности населения о работе правительства, предоставлении рядовым гражданам широкого доступа к несекретной документации государственных органов. Фактически впервые в истории страны рядовые граждане получили прямой доступ к служебным документам и иным источникам информации, касающимся работы центрального правительства. Важным значением нового закона стало юридическое закрепление им обязанности государственных органов предоставлять незасекреченную информацию, в том числе служебного характера, причем в виде конкретной документации. Это знаменовало собой начало нового этапа взаимоотношений государства и общества, укреплением основ гражданского общества.

На новый закон возлагаются большие надежды в плане преодоления многих негативных черт, присущих административной сфере.

Во-первых, большое влияние будет оказано на психологическую атмосферу бюрократического процесса. С учетом того, что общественность сможет получать документы с любой стадии делопроизводства, бюрократия будет вынуждена поменять свой менталитет в сторону большего чувства ответственности за проделываемую работу. Как ожидается, с большей эффективностью будет вестись борьба с прямыми и косвенными формами коррупции, контролироваться расход общественных средств, в частности, использование представительских расходов на личные цели. Например, в японской печати отмечалось, что в органах местного самоуправления, принявших «Уложения об открытии информации», в суда один за другим стали поступать иски с требованием раскрытия данных об использовании местными чиновниками представительских средств[245]. В рамках общего курса на открытие информации следует рассматривать и уже упомянутые решения, касающиеся опубликования сведений о переходе отставных бюрократов на высокооплачиваемые должности в частный бизнес.

Во-вторых, большие надежды возлагаются на оздоровление сферы общественного предпринимательства, а также те аспекты экономической политики правительства, которые касаются проведения публичных торгов, конкурсных аукционов, тендеров и т.д. Возможность ознакомления с документами по их организации еще на предварительной стадии, как предполагается, даст возможность выявить сговор между участниками и искусственное занижение цен. Теперь более предметным становится и юридический спор с государством по поводу отказов в выдаче разрешений и лицензий, поскольку истец получает возможность знакомиться со всеми документами,