Этап: период структурной оптимизации (1961- 1980 гг.)

Особенности развития
административной системы Японии в 60 – 70-е гг.

2 этап развития административной системы (1961- 1980 гг.) можно определить как «период структурной оптимизации». Он пришелся на период бурного развития промышленности, активной урбанизации, обострения многих социальных и экологических проблем. При этом если в 60-е гг., в период высоких темпов экономического роста, регулирующая политика государства в основном была сосредоточена в экономической плоскости и была в первую очередь направлена на техническое перевооружение текстильной, судостроительной промышленности, ускоренное развитие автомобилестроения и т.д., то с начала 70-х гг., когда по многим макроэкономическим показателям Япония вышла на передовые позиции в мире, на передний план среди приоритетов правительственной политики стали выходить социальная и экологическая сферы, в которых наблюдалось сильное отставание страны от большинства ее западных партнеров. В 70-е гг., кроме того, на повестку дня остро встал вопрос о проведении целенаправленной государственной политики приоритетного развития энергосберегающих технологий, ориентированной в первую очередь на преодоление последствий «нефтяных шоков». Нередко особую актуальность приобретали и узкоспециальные вопросы административной политики, например, связанные с рационализацией управления научно-техническими исследованиями в государственных НИИ, работой национальной пожарной службы и т.д. Постановка на повестку дня некоторых вопросов управления была связана и с внешними факторами. Так, став в 1964 г. членом Международного валютного фонда, Япония была вынуждена пересмотреть многие стандарты регулирования в денежно-финан-совой и особенно таможенной сфере.

С точки зрения методологии формирования административной политики, в рассматриваемый период времени ее в целом характеризует следующие черты.

Для сложившейся на 2 этапе системы принятия решений правительственной администрацией, в отличие от предыдущего этапа, характерным было в основном направление «снизу вверх»: проекты решений инициировались в низших и средних эшелонах министерств и ведомств (на уровне отделов и департаментов), проходили рутинную процедуру согласования и представлялись на кабинет министров для одобрения. Фактически роль кабинета министров сводилась главным образом к одобрению и в некоторых случаях – к дополнительному согласованию представляемых проектов. В рассматриваемый период бюрократическая составляющая этого процесса явно преобладала, поскольку в законченном виде «двойная система» подготовки решений (параллельная проработка проектов решений в правительстве и политических структурах ЛДП) еще не сложилась окончательно, в то время как институализация правительственной структуры и формализация инфрастуктуры делопроизводства в правительственных органах уже завершилась. Этому способствовала политическая ситуация в стране, для которой было характерно отсутствие реальной альтернативы ЛДП в парламенте и достаточно стабильный расклад сил до середины 70-х гг. на политической арене, когда ЛДП противостояла только СПЯ, всерьез не претендовавшая на власть и вполне довольствующаяся ролью «вечной оппозиции» (т.е. «эпоха паритета сил»). Не случайно именно на 60-е гг. приходится расцвет теорий превосходства бюрократии, которые абсолютизировали роль среднего и низшего звена бюрократии в принятии решений. «Политические» вопросы в основном прорабатывались руководящими органами ЛДП в первую очередь с позиций возможных парламентских неприятностей для правящей партии. Считалось, что «черновая» работа по согласованию многочисленных общественных интересов, затронутых тем или иным решением, уже проделана бюрократией на стадии ведомственного согласования.

При планировании работы ведомств, в первую очередь в бюджетной сфере, в 60-е гг. сформировался, а в 70-е гг. – получил дальнейшее развитие инкременталистский подход к распределению целевых и бюджетных нормативов, основанный на принципе «опоры на достигнутое». Речь идет о том, что ведомства, продолжая ожесточенно соперничать между собой по вопросам сферы компетенции, установили своего рода взаимную «джентльменскую» договоренность об отказе от чрезмерных амбиций в выдвижении бюджетных требований, способных изменить действующую структуру бюджета, в то время как долгосрочные планы развития, существовавшие в отдельных отраслях, получали своевременное и стабильное финансирование. Закреплению этой практики способствовала и уже отмеченная невыраженность политического начала процесса выработки политики, не позволявшаяся волевым решением изменить общие направления правительственной политики.

Борьба за оптимальную структуру правительства
в рамках административной реформы

Следует отметить, что в 60-е – 70-е гг. макроструктура правительства никаких крупных изменений не претерпевала. Жесткие законодательные рамки препятствовали созданию новых ведомств как форме ответа на возникавшие административные потребности, особенно с учетом того, что в «эпоху паритета сил» в парламенте ЛДП приходилось экономить свои возможности силового проведения законопроектов через парламент для достаточно серьезных политических вопросов, к каковым структура правительства явно не относилась. Неизменным оставалось общее число министерств (12), а также макроструктура правительства. Необходимость в новых органах административного управления удовлетворялась за счет создания новых внешних управлений канцелярии премьер-министра, возглавляемых государственным министром. Так, в 1971 г. было образовано Управление охраны окружающей среды (в связи с остротой вставших перед страной экологических проблем), в 1972 г.– Управление по освоению Окинавы (в связи с ее передачей под суверенитет Японии), в 1974 г. – Управление национальных дорог (в связи с отставанием в развитии дорожной инфраструктуры от потреб-ностей экономического развития). В связи с указанными реорганизациями численность кабинета министров была увеличена до 20 человек. Новые управления в ответ на веления времени создавались и внутри соответствующих ведомств: бюро ценовой политики, управление социального страхования, управление энергетических ресурсов и т.д.

Наиболее острой структурно-организационной проблемой в рассматриваемый период являлась проблема количественного контроля административного аппарата правительства. Как уже отмечалось ранее, на 1 этапе не удалось поставить эффективного законодательного барьера на пути роста штатов правительственных учреждений, который приобрел особенно угрожающие очертания в начале периода высоких темпов экономического роста. Так, с 1957 по 1967 гг. численность аппарата центральных правительственных учреждений выросла с 377тыс. до 507 тыс. чел.[63] В то же время политическая элита уже с конца 50-х – начала 60-х гг. в тот период сошлась во мнении о необходимости искусственного ограничения структурного роста правительства, в основе которого лежала неолиберальная концепция «малого правительства». Руководство ЛДП в период правления кабинетов Х.Икэда и Э.Сато начало отдавать себе отчет, что раздутие штатов госучреждений, помимо дополнительных нагрузок на государственный бюджет, влечет за собой и усиление нормотворческой активности министерств, а такой сценарий был бы крайне нежелателен для Японии, особенно с учетом вступления в МВФ (1964 г.) и необходимостью отказа в этой связи от многих не соответствующих международным стандартам регуляторов.

Это обстоятельство определило направление и суть административной реформы 2 этапа, которая ассоциируется с Первым временным комитетом по исследованию административной системы (1-й ВКАР, Дайити Ринтё) Этот орган был создан при кабинете Х.Икэда в 1962 г. в качестве совещательного органа в составе 7 постоянных членов во главе президента Банка Мицуи Сайто Киитиро. Комитет создавался по образцу независимой административной комиссии, действующей в США вне структуры правительства (т.н. «гуверовской комиссии» по имени ее председателя Б.Гувера). Однако, в отличие от «гуверовской комиссии», имеющей общественную природу, 1-й ВКАР представлял собой орган, полностью зависимый от финансового, информационного и кадрового обеспечения со стороны правительства. Попутно следует заметить, что и в период деятельности 1-го ВКАР, и на более позднем этапе, когда административная реформа поручалась различного рода специализированным органам вроде Штаба административной реформы, все эти структуры носили четко выраженную «бюрократическую» окраску. Задачи реализации и координирования принимаемых решений также неизменно ложились на правительственные структуры – Административно-контрольное управление, а также канцелярию премьер-министра.

В 1964 г. комитет представил тогда уже кабинету Э.Сато пакет из 16 рекомендаций, посвященных изменениям функций кабинета, системы министерств, региональной администрации, бюджетного планирования и т.д. Предложения комиссии носили отчетливо выраженный «неполитический» характер, т.е. не затрагивали вопросов, требующих для своего решения применения прерогатив парламента и кабинета министров, а также вмешательства правящей партии, и касались исключительно внутренней компетенции правительства. Рекомендации предполагали улучшение координационных механизмов между кабинетом и планирующими структурами ведомств, упрощение процедур получения разрешений, переформирование административных органов и общественных корпораций, рационализацию процесса бюджетного планирования и иные меры.

Следует особо выделить 2 направления, в которых предложения Первого временного комитета были наиболее успешными и нашли свое воплощение на практике: ограничение и сокращение общей численности государственных служащих и ограничение роста структурных подразделений ведомств.

(1) Ограничение и сокращение численности государственных служащих.

В августе 1964 г. правительство Х.Икэда предложило оставлять незаполненными («замораживать») возникающие в центральном аппарате правительства вакансии. Любое увеличение персонала отныне должно было осуществляться только за счет тех освобождающихся вакансий, которые были «разморожены» специальными решениями правительства. К концу 1967 г. список «замороженных» вакансий достиг уже 15 000 единиц. Стоит отметить, что предложения кабинета Х.Икэда не предполагали применения такой радикальной меры, как массовые увольнения (это было характерно, скорее, для реформ начала 50-х гг.), что в целом предопределило достаточно лояльное отношение к ним со стороны профсоюзов и оппозиции. «Замораживанию» подлежали только «естественные» вакансии, связанные с уходом на пенсию, смертью и иными подобными причинами. В этих условиях возможность новых назначений на должность в соответствии с возникавшими административными потребностями покрывалась лишь частично, поскольку число «замораживаемых» вакансий было не обязательно пропорционально размерам ведомств, в то время как перекидывать их из ведомства в ведомство было невозможно в силу существовавшей тогда редакции «законов об учреждении». Чтобы разрешить эту проблему, правительство в конце 1967 г. добилось принципиальной поправки в законодательство, в соответствии с которой устанавливался лишь общий лимит численности всего центрального государственного аппарата, в то время как штаты каждого отдельного ведомства стали определяться решениями кабинета министров. Одновременно кабинет министров прекратил практику «замораживаний». В специальном постановлении кабинета от 20 октября 1967 г. отмечалось, что «…заполнение существующих вакансий должно быть сведено к минимуму путем стандартизации и упрощения существующих операций. Должны быть сделаны усилия перевода персонала в те области, где наблюдается наибольшая потребность, с тем чтобы провести плановое сокращение общей фиксированной численности»[64]. Окончательной фиксации порядок «неизменный потолок численности персонала и гибкость внутренних кадровых перестановок» нашел свое отражение в «Законе о фиксированной численности работников государственной службы» (Сотэйин хо), проведенном кабинетом Э.Сато в мае 1969 г., которым предельный уровень численности для постоянных государственных служащих был установлен в 506 571 человек[65].

Другим конкретным мероприятием в этом направлении было выдвижение в 1967 г. плана сокращения общего числа госслужащих на 5% в течение 3-летнего периода (в 1969 – 71 гг.). Достаточно жесткая и настойчивая линия правительства в этом направлении, продолжаясь на протяжении более 15 лет начиная с 1968 г., несмотря на неоднократные смены кабинета, принесла свои плоды. Было ряд временных планов сокращений, для каждого из которых устанавливались свои нормативы[66].

 

План	Число сокращенных
1. (1968-71)
2. (1972-74)
3. (1975-76)
4. (1977-79)
5. (1980-81)
6. (1981-86)

 

Координатором программы кадровых сокращений выступало Административно-контрольное управление (АКУ), которое ставило перед ведомствами конкретные задачи, устанавливая определенного рода «потолки» численности на текущем этапе. Помимо АКУ, координированием программы сокращений занимались также министерство финансов (планирование бюджета фонда заработной платы государственных служащих), а также Совет по кадрам (общая координация процесса сокращений). Межведомственный доклад по реализации программы сокращений ежегодно в начале сентября заслушивался на заседании кабинета министров. При этом сокращению подлежали не только правительственные органы, но и различные общественные корпорации, а также совещательные органы при правительстве.

Для реализации установленных нормативов каждое ведомство проводило тщательный пересмотр своей деятельности на предмет нахождения областей для рационализации, повышения эффективности, сокращения ненужных операций и проч. Была проведена оценка кадровых потребностей в конкретных секторах управления, что позволило сократить штаты в одних областях и, наоборот, увеличить – в других. Например, общая рационализация кадровой структуры правительства предусматривала меры по кадровому усилению дипломатической службы, служб контроля над аэропортами и т.д. При этом неизменно выдерживался общий принцип – не «резать по живому» и сокращать только естественно освобождаемые вакансии. Сокращенные ставки шли теперь в общий «правительственный пул», из которого ведомства при должном обосновании могли получить себе дополнительные штаты. Заявки ведомств подвергались внимательному анализу с позиций реальных потребностей, приоритета поставленных задач и т.д. Следует подчеркнуть, что подобный порядок стал возможным в том числе благодаря уникальной организации труда на нижних этажах делопроизводства, для которой было характерно отсутствие постоянно закрепленных за каждым отдельным исполнителем сфер узкой компетенции, что позволяло безболезненно сохранять дееспособность структурных единиц ведомств (секторов и отделов) после естественных сокращений.

В результате реализации поэтапного плана сокращений к 1986 г. численность государственных служащих уменьшилась по сравнению с начальным моментом плана на 5%[67]. Фактически к началу 80-х гг. общее число служащих центральных органов управления уменьшилось по сравнению с 50-ми гг., в то время как численность муниципальных работников осталась прежней. Особенно важным достижением можно назвать то, что установленная в 1967 г. численность центральных органов государственного управления за два десятилетия осталось на прежнем уровне, хотя общее население Японии выросло довольно значительно.

(2) Ограничение роста структурных подразделений ведомств.

К середине 60-х гг. все большую остроту стала приобретать другая проблема административной системы – гипертрофированный рост правительственной структуры, проявляющийся в существенном увеличении числа департаментов министерств и ведомств. С 1955 по 1967 гг. их количество возросло с 77 до 113[68]. Разбухание организационной структуры ведомств, сопровождаемое усилением межведомственных и внутриведомственных (междепартаментских) противоречий, таило в себе угрозу снижения общей управляемости правительства и скоординированности государственной политики.

В конце 1967 г. кабинет Э.Сато запустил широкомасштабную программу сокращений бюро и департаментов, смысл которой заключался в следующем. Во-первых, было решено сократить по 1 департаменту (бюро) в каждом из министерств и ведомств. При этом решение о том, какой департамент должен попасть «под нож», принималось самим ведомством. Во-вторых, в целях недопущения дальнейшего организационного роста министерств и ведомств была введена модель реорганизации по принципу «сначала разрушить, а потом строить» (scrap-and-build), который означал, что для организации одного нового департамента необходимо сперва расформировать какой-либо старый. Для практического воплощения этой модели была принята система начисления «очков»: Административно-контрольное управление, выступавшее координатором реорганизационных мероприятий, начисляло очки «за» и «против» создания данного департамента в рамках данного министерства в соответствии с назревшими административными потребностями. Соответствующие разрешения выдавались только в том случае, если сумма очков «за» превышала сумму «против». В результате предпринятых мер кабинету Э.Сато удалось сократить количество департаментов с 131 в 1967 г. до 113 в 1970 г., (в 70-е гг. их численность стабилизировалась на уровне 125-127)[69]. Аналогичным образом был создан барьер и для роста общего числа консультативных советов при министерствах и ведомствах – их численность возросла с 194 в 1955 г до 277 в 1967 г., а затем в результате предпринятых мер снизилось до 210 в 1978 г. [70]

Важным направлением административной реформы
2 этапа явились также меры по оптимизации организационной структуры правительства, направленные на усиление власти премьер-министра в целях обеспечения единой линии при проведении правительственной политики, а также недопущение дальнейшего роста ведомственного сепаратизма. Наиболее крупной из них была предпринятая в 1964 г. 1-м ВКАР попытка усиления межведомственного института канцелярии премьер-министра. Для увеличения возможностей влияния премьер-министра на вопросы бюджетного планирования и другие ключевые вопросы государственной политики были подготовлены проекты решений о введении системы независимых от ведомств «помощников премьер-министра», а также об учреждении под началом премьер-министра канцелярии кабинета министров (найкакуфу), которая бы обладала правом формирования и редактирования бюджета.
1-й ВКАР обсуждал также на своих заседаниях вопросы дерегулирования, улучшения процедуры принятия решений, найма госслужащих, борьбы с коррупцией, сокращения практики «схождения с небес» и т.д. Однако до практической реализации пред-ложенные в указанных областях реформаторские мероприятия доведены не были.

Успехи и неудачи 2-го этапа

На 2-м этапе послевоенного развития административной системы, который в настоящей работе получил название «периода структурной оптимизации», главными задачами архитекторов системы государственного управления была рационализация структуры правительства, уменьшение его масштабов и создание законодательных барьеров с целью не допустить бесконтрольного роста вширь. В целом, как было показано в настоящем разделе, реформаторам в течение 25-летнего периода удавалось с большой эффективностью держать проблему количественного роста под контролем. Принятое во второй половине 60-х гг. законодательство позволило обеспечить компактность штатов правительственных учреждений и обеспечило ведомства необходимыми ориентирами для оценки своих кадровых потребностей, что в конечном счете явилось позитивным фактором с точки зрения ограничения административных амбиций правительства. Особенно следует выделить введение в практику систему «наделения очков», благодаря которой были выработаны действенные механизмы оценки общенациональных проблем и потребностей в «административном ответе» на них со стороны государства. Другим позитивным моментом явилось определенное оздоровление государственных финансов за счет экономии расходов на персонал органов управления. Благодаря взятию на вооружение концепции «малого правительства» Японии в послевоенный период удалось ограничить долю его содержания в общих расходах правительства менее чем 30 процентами от суммы национального дохода, в то время как для США этот показатель составлял в
70-е гг. 40%, Австралии – 39%, Дании и Швеции – до 60%[71]. «Малое правительство», кроме того, позволило удерживать низкие налоговые ставки (в 1977 г., например, их доля составляла лишь 19% от общей суммы национального дохода по сравнению с 28% в США и 53% в Швеции.)[72]

Существенным фактором успехов административной реформы 2 этапа явился правильный подбор ее методологической основы. Так, реформаторские мероприятия не вызвали протестов оппозиции и широкого общественного резонанса по той причине, что сокращение персонала ведомств, в отличие от 1-го этапа, не проводилось «по живому», т.е. не было сопряжено с массовыми увольнениями. Не встретила новая система сколько-нибудь существенных возражений и у самих ведомств, которым была предоставлена полная самостоятельность в деле внутренней реорганизации (организация или упразднение отдельных департаментов теперь не требовали согласования с кабинетом министров). Иными словами, основной пафос административной реформы был сосредоточен на внутриведомственном, а не межведомственном уровне, что упрощало задачу политической власти. Важной для ведомств была и обстановка психологического комфорта, связанная с равным подходом ко всем ведомства и отсутствием «преференций».

В то же время неудача многих важных начинаний 1-го ВКАР следует объяснить чисто организационными моментами, относящимися к сфере регламента работы комитета. Так, принцип консенсуса позволял меньшинству эффективно блокировать многие конструктивные предложения[73]. Особенно ожесточенному сопротивлению подверглись проекты решений, связанные с прерогативами отдельных ведомств, например, предложения передать функцию бюджетного планирования от министерства финансов канцелярии премьер-министра, создать канцелярию кабинета министров, обеспечить премьер-министра мощной экспертной поддержкой и т.д. В результате этого реформа административной системы на 2-м этапе свелась в основном к количественным ограничениям и не затронула структурно-орга-низационную основу ее функционирования.