Проблема трудоустройства после отставки

В теории и практике системы государственной службы Японии отставка правительственной бюрократии ассоциируется с понятием «схождение с небес». (амакудари). Само это понятие имеет мифологические корни и основано на космологическом мифе о схождении с небес на землю божеств с целью создания и населения японского архипелага. В настоящее время термин «схождение с небес» обозначает практику поступления бюрократов после своей отставки на руководящие должности в частном бизнесе, причем в отраслях, которые ранее курировались ведомствами, в которых те работали в период своего пребывания в должности. Аналогия с мифологическим сюжетом очевидна: правительство, взявшее на себя бразды правления, считается наиболее престижным местом работы, ассоциируясь с «небесами», в то время как все прочие субъекты регулирования автоматически превращаются в подданных, обитающих где-то в «нижних мирах».

В основе сформировавшейся в Японии практики «схождения с небес» лежит особый характер взаимоотношений между правительственной администрацией и частным бизнесом, вытекающий из специфики японской модели государственного регулирования экономики. Известно, что японская экономика находится в плену огромного количества регулирующих норм, а частные предприятия в большей степени, нежели в других странах, зависят от решений властей. В то же время для Японии характерен достаточно низкий уровень экономической конкуренции, а также большая организационная сложность процедуры вступления «новичков» на рынки. Благодаря мелочной опеке государства многие крупные частные предприятия фактически существуют в тепличных условиях, практически безальтернативно используя систему государственных дотаций, без особого труда получая прибыльные государственные заказы и т.д. Испытывая на себе «покровительство» со стороны профильного ведомства, крупные компании оказываются «в долгу» перед конкретными чиновниками, курирующими их по долгу своей службы. Одна из легальных возможностей «отплаты долга» – взять того или иного бюрократа на работу после его отставки. Другая причина мотивации действий частных компаний – обезопасить себя от «самодурства» и неожиданных для себя решений на будущее, поскольку пришедшие на смену чиновники, с одной стороны, оказываются связанными отношениями корпоративной солидарности с уже «сошедшими с небес», с другой – сами начинают искать себе место работы в частном бизнесе и вынуждены принимать «правила игры» такими, какие они есть.

Что касается самой потребности в «схождении с небес» для государственных служащих, то она постоянно генерируется наличием целого ряда перманентных факторов. Большую роль играют рассмотренные нами выше особенности карьерной модели правительственной бюрократии, которую отличают высокая скорость ротации и медленные темпы продвижения по службе. Одним из следствий такой модели является ранний (в возрасте сорока с небольшим лет) уход со своих постов тех бюрократов, которые получают первый крупный управленческий пост начальника сектора значительно позднее своих сверстников и, соответственно, не имеют выдающихся дальнейших перспектив карьерного роста. В дело вступают законы пирамидальной организации системы, безжалостно выталкивающие за борт тех, кому не удается удержаться на верхних этажах пирамиды. Речь в данном случае идет о психологическом дискомфорте от нахождения под началом своего сверстника для представителя того же поколения «карьерной бюрократии», а также осознании того факта, что при длительном нахождении им на своей должности без каких-либо перспектив роста ротация кадров может затормозиться и, соответственно, сама карьерная система начнет давать сбои.

Важное значение имеет и демографический фактор, а,точнее, высокая продолжительность жизни в Японии, составляющая более 80 лет для мужского населения. С учетом этого даже назначенцы на высшие административные посты класса начальника управления и выше сталкиваются с проблемой трудоустройства в еще вполне работоспособном возрасте - не более 55 лет. В то же время выход на пенсию в относительно нестаром возрасте не соответствует национальным и семейным традициям японского народа и вне всякого сомнения приносит чувство неудовлетворенности самому отставному чиновнику.

Наконец, существует для практики «схождения с небес» и благоприятный морально-психологический климат в обществе. В частности, в глазах общественного мнения она оправдывается тем, что речь идет об исправлении «несправедливости» в оплате труда работников правительственных учреждений, имеющих более низкую ставку заработной платы, нежели работники частных предприятий аналогичного возраста и образовательного уровня. В этих условиях общественность относится к амакудари с большой степенью либерализма, рассматривая эту практику как форму «компенсации за лишения» на соответствующем посту. В то же время в глазах рядовых граждан эта практика ни в коей мере не ассоциируется с проявлением коррупционной смычки бизнеса и власти, хотя подобная ассоциация была бы вполне естественной для многих западных стран. Таким образом, потенциальная возможность «схождения с небес» служит одним из средств обеспечения психологической стабильности государственной службы, снятия социального напряжения в среде бюрократии.

Японское законодательство предусматривает некоторые лимиты на практику «схождения с небес». В соответствии с ними, экс-бюрократ не может в течение 2 лет после своей отставки занимать какие-либо должности в частной компании, с которой он был связан кругом своих служебных обязанностей в течение 5 лет до ухода с должности. Кроме того, даже и по прошествии указанного срока на переход в частный бизнес требуется разрешение Совета по кадрам. В то же время никакие ограничения не действуют при поступлении в общественные корпорации, общественные фондовые юридические лица, «особые юридические лица» и иные структуры сферы общественного предпринимательства. Поэтому на практике «присмотревшие» себе удобное место работы в частной компании, как правило, сперва «пережидают» 2 года в подобной структуре.

Отличительным для Японии моментом является то обстоятельство, что активным игроком практики «схождения с небес» выступают сами министерства и ведомства, кадровая служба которых занимается целенаправленным поиском подходящего места работы для своих будущих отставников. Если в нужный момент не оказывается вакансий в «особых юридических лицах», кадровики побуждают принять у себя отставников частные компании, находящиеся в области компетенции данного ведомства[106]. При этом для оказания давления на частный бизнес ведомства располагают широким арсеналом средств: отлучение компаний от государственных заказов, отказ в дотациях, помещение в «черный список» нежелательных партнеров и т.д.

Что касается конкретных постов в частных компаниях, на которые могут рассчитывать отставные бюрократы после своей отставки, то они в основном охватывают управленческое звено различного уровня. Чем выше пост экс-бюрократа перед его уходом в отставку, тем на более высокий пост в частной компании он вправе рассчитывать. Применительно к высшей правительственной номенклатуре класса начальников управлений и их заместителей речь может идти о должностях советников, членов совета директоров, исполнительных директорах и т.д. При этом доход на новом месте нередко оказывается на таком уровне, что его совокупный объем с момента «схождения с небес» до ухода на пенсию превышают сумму, полученную за весь период работы в качестве государственного служащего. Часто речь может идти о суммах не менее 600 – 700 млн иен (около 5-6 млн долларов)[107]. В результате общий доход бюрократа за всю его карьеру оказывается не ниже, а местами и выше, чем в частном бизнесе. Это создает определенный психологический комфорт для государственных служащих, устраняет чувство неравенства в отношении более высокооплачиваемых работников частной сферы.

Другой положительной чертой практики «схождения с небес» является тот факт, что она является мощным сдерживающим фактором в отношении коррупционных соблазнов. Иными словами, благодаря возможности устроиться после отставки чиновник имеет дополнительный стимул «держаться за место», не допуская злоупотребления своими служебными полномочиями. В то же время существенное ограничение практики «схождения с небес», по мнению большинства специалистов, породило бы в среде бюрократов искушение немедленно «обналичивать» имеющиеся полномочия, т.е. усилило бы психологическую мотивацию к получению взяток. Как отмечал проф. университета Сэнсю А. Ногути, «имеется опасение, что ограничение практики амакудари и продолжение политики дерегулирования … приведут к дальнейшему усилению коррупции»[108].

Вместе с тем, бюрократ оказывается вынужден прилагать максимальные усилия для того, чтобы обеспечить себе после отставки место для «мягкой посадки». Это делается за счет средств налогоплательщиков, что усиливает неэффективный характер расходования бюджетных средств и создает новые финансовые проблемы для страны.

Во-первых, делается все возможное, чтобы увеличить бюджет и штаты «особых юридических лиц» и иных полуправительственных организаций, находящихся под юрисдикцией данного ведомства, даже если это идет вразрез с требованиями элементарной целесообразности. Именно в таких структурах, как уже отмечалось выше, находят временное или постоянное убежище подавляющая часть экс-бюрократов.

Во-вторых, большие усилия прилагаются для того, чтобы заставить «свой» частный сектор создать различные «фонды» и прочие структуры с малопонятным предназначением, которые позволили бы экс-бюрократу «трудоустроиться» после отставки.

В-третьих, активно проводятся меры по активному развитию «своих» отраслей и усилению за государственный счет «своего» частного бизнеса. Например, в недрах министерства здравоохранения и социального обеспечения готовятся решения по первоочередному развитию фармацевтических компаний, предполагающие предоставление им различного рода субсидий, льгот и проч. Этими шагами преследуется двоякая цель: упрочить экономическое положение компаний, которые в будущем станут прибежищем для чиновников, и одновременно увеличить объем их моральных обязательств за сделанные услуги. Так, в 1998 г. министерство здравоохранения и социального обеспечения вложило через свою пенсионную корпорацию 250 млрд долл. в 47 близких министерству банковских учреждений для их использования в инвестиционных проектах. Хотя использование этих средств и было неэффективным и принесло самой пенсионной корпорации убыток на сумму 4 млрд долл., оно позволило указанным банковским структурам получить прибыли на сумму в 390 млн долл., что, в свою очередь, создало возможность для «трудоустройства» (принятия на руководящие посты) четырех отставников указанного министерства[109]. Проведенные журналом “Weeklypost” данные показали, что принятие по инициативе министерства здравоохранения и социального обеспечения в парламенте законопроекта позволило бы последнему распоряжаться пенсионными фондами на сумму 1,4 трлн долл., которые вновь были бы направлены «на прокрутку» в различные финансово-инвестиционные учреждения. «Комиссия этих структур в этом случае составила бы 2 млрд долл., что позволит им взять из министерства минимум 20 чел. на руководящие должности»[110], – отмечал журнал.

Другой пример подобной практики – решения министерства сельского, лесного хозяйства и водного промысла. Во второй половине 90-х годов оно запустило целый ряд исключительно дорогостоящих строительных проектов в ряде сельских районов страны, в частности, в префектурах Нагасаки, Симанэ и Кумамото, направленных на создание там инфраструктуры. В обмен за предоставление прибыльных подрядов строительные компании в течение пяти лет приняли на руководящие посты ряд отставных чиновников министерства.

Есть особенности практики «схождения с небес» применительно к отдельным ведомствам. Так, если т.н. «экономические министерства» направляют своих «питомцев» в частные компании, министерство финансов и Банк Японии «делегирует» своих представителей главным образом в региональные и субрегиональные банки страны. По данным неправительственных организаций, в 1997 г. в 146 общенациональных банках на 2745 высших управленческих должностях находилось 195 чел. из числа «сошедших с небес», 90 из которых перешли сюда из министерства финансов, 74 – из Банка Японии[111].

Стоит отметить, что практика «схождения с небес» испытывает в последние годы все большие трудности, которые в конечном счете связаны с экономическими проблемами 90-х гг. В условиях затянувшейся рецессии особенно заметным становится тот факт, что прием на работу отставных бюрократов из правительства не столько повышает качество менеджмента компании, сколько относится к числу благотворительных мероприятий, которые, как известно, являются внеэкономической категорией. При этом данная практика в равной степени оказывается пагубной как для «особых юридических лиц», так и для частных предприятий. Предпринимавшаяся ранее целенаправленная политика искусственной подкормки «особых юридических лиц», призванная обеспечить отставников нужным количеством вакансий, привела к разбуханию их штатов и, соответственно, снижению эффективности управления. С учетом длительного финансово-экономи-ческого спада раздутое штатное расписание стало создавать трудности для финансовой реструктуризации, поставленной во главу угла политики пришедшего к власти весной 2001 года кабинета Д.Коидзуми. Реформа системы «особых юридических лиц», предпринимаемая в рамках административной реформы, предполагает их рационализацию и, соответственно, упразднение многих заманчивых постов, на которые ранее претендовали бюрократы.

С другой стороны, частный бизнес, и прежде всего крупнейшие компании страны, начинают не только просто проявлять недовольство практикой «схождения с небес», но и предпринимать активные шаги по саботированию и даже открытому неподчинению попыткам администрации навязать ему своих бывших сотрудников. Во многом на смену приоритетов кадровой политики частных компаний начало влиять сознание того, что экономический успех в новом мире зависит не от покровительства со стороны «нужных людей» в правительстве, а от собственных усилий в деле грамотной организации менеджмента, в том числе и по вопросам кадровой политики. В этих условиях ведомствам оказывается все сложней пристраивать своих людей в компании, которые традиционно считались их вотчиной.

По последним данным, даже могущественное министерство финансов оказывается неспособным обеспечить себя вакансиями для «сходящих с небес» в таких наиболее престижных банках, как «Токио- Мицубиси», «Дайити кангё», «Мицуи-Сумитомо». Все более сужается пространство для маневра и у министерства внешней торговли и промышленности (с 2001 года – министерства экономики и промышленности), перспективы для отставников которого теперь стали ограничиваться узким кругом электротехнических компаний, производителей стали, электроэнергетическими предприятиями, т.е. теми отраслями, где данное ведомство обладает наиболее сильным контролем.

Особенно сильно недовольство частного бизнеса стало проявляться в связи с успехами политики дерегулирования, которая по сути означает курс руководства на ослабление государственного начала в экономике. Кроме того, изменились и традиционные формы государственного контроля, который стал утра-чивать черты административного стиля и все сильнее стал приобретать недирективный и некомандный характер. Так, например, в связи с отказом в июне 1998 года управления финансового контроля министерства финансов от практики «упреждающего администрирования» при проверке налогово-финансовой отчетности предприятий и переходом к системе «проверки пост-фактум» во многих компаниях стали все активнее ставить под сомнение целесообразность принятия на работу «сходящих с небес», так как отпала необходимость держать у себя отставников минфина в качестве «заложников».

Стала пробуксовывать практика «схождения с небес» и во многих региональных и частных банках, считавшихся безусловной вотчиной министерства финансов и Банка Японии. В японском печати сообщалось, что если раньше эти банки были защищены различными регулирующими нормами и мало думали о рыночном начале в своей деятельности, то в новых условиях перехода на рельсы коммерции они оказываются вынужденными отказаться от найма на ведущие позиции экс-бюрократов, не обладающих достаточным количеством навыков современного банковского менеджера. Так, например, категорическим отказом на попытки навязать новую партию «сошедших с небес» ответил Трастовый банк ценных бумаг, сославшись на неквалифицированные действия своих высокопоставленных сотрудников из числа экс-бюрократов – Председателя правления банка Х. Кубота (выходца из министерства финансов) и одного из директоров этого банка С. Того (выходца из Банка Японии), которые за фальсификацию годового баланса были арестованы полицией[112].

 

 

система принятия решений
центральными правительственными органами

Умение своевременно и грамотно принимать решения является ключевым для оценки эффективности любой системы государственного управления, равно как и политической системы в целом. Речь идет как о стратегической линии, которая формулируется политическим руководством и определяет магистральное направление социального, экономического и политико-правового развития страны, так и о рутинных, технических административных решениях, от которых во многом зависит реальное наполнение государственной политики в конкретных областях государственного управления. Можно сказать, что политическая и рутинно-техническая составляющие процесса принятия решений являются неразрывно связанными между собой элементами единого целого. Какими бы правильными не были решения политиков, их эффективность всегда будет зависеть от механизмов реализации, т.е. от того, каким образом и в какой форме эти решения будут выполняться национальной бюрократией. Для Японии эта аксиома приобрела особое значение в условиях переживаемого ею на рубеже двух тысячелетий этапа смены модели экономического и политического развития, когда императивом общественного развития стал не только выбор правильных государственных решений, но и формирование адекватной управленческой среды для их воплощения в жизнь. В этой связи большой интерес представляет анализ тех национально-психологических, системно-организационных, процедурно-правовых и иных факторов, которые прямым или косвенным образом воздействуют на принятие решений в системе центрального административного управления.

Национально-психологические факторы принятия решений
в системе государственного управления

Национальная специфика административной системы любого государства во многом определяется теми чертами национального характера, которые оказывают реальное воздействие на управленческую практику на всех уровнях общественного бытия. Для японского общества такими чертами является группизм и коллективизм, коллегиальный характер принятия решений, склон­ность к достижению консенсуса, конформизм, стремление избежать личной ответственности. Уместно процитировать видного американского политолога Б.Ричардсона, который отмечал: «При анализе социально-полити­ческих процессов и их влияния нельзя упускать из виду, что японский социум структурирован по отдельным сообществам и группам, ориентирован на консенсус в процессе принятия решений и что, в конечном счете, он является патерналистским, применительно к персональным взаимоконтактам в рамках определенных социальных слоев»[113]. Эта характеристика, относящаяся к японской политической культуре в целом, приобретает особый смысл при ее экстраполяции на сферу централь­ного административного управления, а точнее – на процесс принятия решений в органах государственной власти.

Сложившийся стереотип, во многом отражающий реальность, хотя и в несколько упрощенном виде, предполагает, что в противоположность западной организационной модели, в основе которой лежит конгломерат индивидуальностей, типичная японская организация представляет собой объединение лиц с коллективистским менталитетом, которые могут находить общий язык лишь в том случае, если понимают настроения партнеров и сопереживают им. Другими словами, основной управленческий эффект группизма заключается в том, что именно в группе японцы могут проявить наибольший объем индивидуальных способностей[114].

Исторически сложившаяся традиция работы в группе накладывает свой отпечаток на все стадии процесса принятия решений. В то же время следует отметить, что участие индивидуума в процессе принятия группового решения вовсе не исключает возможности его параллельного участия в работе другой подобной группы. Именно в этом японский политолог Хаяси Сюдзи видит особенность японской модели индивидуализма. «Свобода индивидуальности, – отмечает он, – в Японии проявляется в том, что индивидуумы могут свободно участвовать в работе сколько угодно большого количества других, не связанных с первой, групп»[115]. Применительно к управленческой практике это, в частности, выражается в участии отдельных чиновников, имеющих право голоса при принятии решений, в работе многих формальных и неформальных групп.

Приоритет группистских механизмов принятия решений имеет, с точки зрения управленческой практики, ряд существенных организационных и ориентационных эффектов.

Во-первых, группистское решение всегда более консервативно, нежели индивидуальное: ментальный настрой группы (особенно когда речь идет об объединении группистски настроенных индивидуумов) отличает перманентная ориентация на закрепление статус-кво, а не на новые дерзания. В то же время инициативному индивидууму, особенно предлагающему нетрадиционные подходы, всегда бывает трудно добиться признания своей идеи коллегами. Это проявляется особенно отчетливо, когда возникает потребность в кардинальном изменении старой политики – в таких случаях группа чаще всего оказывается в растерянности, т.к. она по своей сути обеспечивает определенную организационную устойчивость, но не новаторство. Что же касается решения вопросов государственной политики в рамках формальной бюрократической структуры, то в этом случае на консервативную суть группизма накладывается еще и консерватизм самой бюрократии.

Во-вторых, группистское решение ведет к размыванию степени ответственности конкретных лиц, участвующих в его разработке. Особенно это характерно для Японии, чья история дает массу примеров невыраженности индивидуального начала в политике, нечеткости авторства многих инициатив. Еще в эпоху Токугава подаваемые крестьянами петиции подписывались по кругу, чтобы у властей не возникло повода найти «более виновных», чьи имена стоят ближе к началу списка. По этой же причине Токийский трибунал столкнулся с трудностями в определении меры персональной вины конкретных руководителей.

В-третьих, японская модель принятия группистских решений построена, скорее, по патерналистскому, нежели иерархическому принципу. Речь идет о том, что между верхними и нижними слоями принимающих решения лиц формируются отношения, характерные для традиционной семьи: «старшие» берут «младших» «под свою защиту». Одновременно они делегируют им максимальные полномочия по принятию решений, стараясь не вмешиваться в рутинный процесс их под­готовки, в то время как «младшие» стремятся выказать свою верность и принимать решения, отвечающие ожиданиям «старших». Эту модель характеризует наличие постоянного информационного обмена между «старшими» и «младшими».

Помимо группизма, важными этнопсихологическими характеристиками процесса принятия решений является также консенсус и связанный с ним этнопсихологический ареал конформистской коммуникативной культуры.

Японская культура всегда ставила единодушие выше «голосования большинством». Для его достижения применяется широкий спектр согласовательных методов: информирование потенциальных противников проекта решения, его неформальное обсуждение в узких группах (т.н. нэмаваси, или «окучивание корней»), нахождение точек соприкос­новения и выработка единой позиции. Следует особо отметить широкое применение интегративного метода: если на Западе противники стараются выиграть спор, выдвигая более сильные аргументы, то в Японии активнее применяются методы примирения позиций путем их сближения, достижения компромисса, выработки единого мнения. При этом в отличие от Запада, где решения принимаются в ходе формального обсуждения на официальном совещании принимающих решение лидеров и затем просто спускаются вниз для исполнения, в Японии окончательный вариант решения формируется на этапе неформальных и неофициальных встреч всех тех, кого это решение затрагивает. Это подразумевает не просто предварительное «информирование» нижестоящих, но и их реальное участие в обсуждении проекта решения с возможностью коррекции общей позиции. На данном этапе признается право конкретного индивидуума на несогласие, которое может быть учтено; в то же время от него требуется проявить способность к компромиссу. Считается, что переговоры могут закончиться успехом лишь в том случае, если партнеры поймут цели и долгосрочные установки друг друга и попытаются найти компромиссный вариант решения, «войдя в положение» оппонента[116]. Когда же точка зрения группы получает свое оформление в виде консолидированной позиции, она выносится на официальное совещание, которое должно лишь легализовать уже принятое решение. Именно в этом механизме американский этнопсихолог Т.С.Лебра видит особую роль конформизма (энрё), как одного из базовых понятий японской модели принятия решений. Подчеркивая, что в этой модели особую роль играет не наличие согласия, а отсутствие возражений (иги наси), она отмечала, что данная модель до­пускает подавление неудовлетворенного нонконформистского «я» путем социального взаимодействия, без нарушения единства общей линии[117].

Важным методом внутригрупповой коммуникации на стадии подготовки определенного решения является нэмаваси, или «окучивание корней». Его цель достаточно прозрачна – обеспечить единство мнений внутри «своего круга» по определенному вопросу и расчистить почву для принятия легитимного решения в рамках формализованной встречи (совещания). В отличие от западных методов закулисного лоббирования, японская система нэмаваси обладает одной особенностью, позволяющей говорить о национальной специфичности этого явления. Ее целью является не только и не столько достижение единства мнений, но и внушение охваченных ею лицам чувства сопричастности процессу принятия решений, а также поддержание духа единения и корпоративной солидарности. Только в этом смысле можно понять высказывание С.Хаяси, который подмечал, что главным в нэмаваси является не столько цель, сколько сам процесс[118].

Другой особенностью нэмаваси является его закрытый характер, высокая степень конфиденциальности и непрозрачности для общественного контроля. Речь идет не о формальной секретности передаваемой информации, а о том, что такая информация, поставляемая в самом различном виде, является объектом рассмотрения и обсуждения узким кругом лиц, которые поддерживают доверительные отношения друг с другом и имеют возможность конфиденциально высказывать свое откровенное мнение без оглядки на позицию начальства.

В нэмаваси отражается традиционная нелюбовь японцев к публичным формам обсуждения. Например, в отличие от России, в старину все вопросы в крестьянской общине решались в Японии не на общем сходе, а на собраниях небольших неформальных групп, лидеры которых лишь передавали принятое решение главе общины. В политической истории страны до недавнего времени не было опыта гласных дискуссий на собраниях представительных форумов: парламент появился там лишь сто с небольшим лет назад, а значимые вопросы всегда решались узким кругом приближенных к правителям лиц. Характерно, что имевшие место в период Мэйдзи попытки внедрить систему открытого и гласного рассмотрения дел по западному образцу натолкнулись на стену глухого непонимания со стороны тогдашней политической элиты, которая не могла взять в толк, как можно выносить вопрос на открытое обсуждение, не узнав предварительно мнение присутствующих[119].

Важными чертами японской этнопсихологической модели принятия решений также является особая роль невербальных средств коммуникации, приоритет контекста над смыслом, физического общения над формально-иерархическим. Японская модель не приемлет диктата или разговора с позиции силы, предполагающего безусловный приоритет мнения руководителя. Следует также учесть, что большую роль играет трудноуловимая атмосфера взаимопонимания и взаимного доверия, позволяющая всем участникам собрания ощутить свою сопричастность процессу принятия решения. По мнению С. Хаяси, японцы часто находят общий язык без прямых вербальных контактов [120]. Примером такой коммуникации является японская классическая поэзия: культура восприятия трехстиший хайку подразумевает, что сочинитель и читатель будут иметь общий эмоционально-поэтический настрой, иначе смысл произведения не будет понят.

Наконец, существенным фактором этнопсихологической мотивации процесса принятия решений является феномен дихотомии формы и содержания, общего и частного, теории и практики ее применения [121]. Правда, применительно к интересующему нас вопросу этот феномен не носит универсального характера и не всегда отражает национальную специфику, поскольку конфликт упомянутых противоположностей в той или иной степени характерен для всех мировых управленческих моделей.

Организационно-структурные факторы
процесса принятия решений

Организационную основу процесса принятия решений характеризует однотипность и единообразие внутренней структуры управления органов центрального правительства. В каждом из министерств и ведомств имеются: секретариат камбо, управления тё (только в составе некоторых министерств), департаменты кёку, бюро (отделы) бу, секторы ка и кабинеты сицу.

Особенностью организационной структуры центрального правительства является «линейная модель» ее организации.[122] Данный тип характеризует наличие четкой иерархической вертикали министерство сё – департамент кёку – сектор ка, проявляющей высокую степень управленческой самостоятельности. Особую самодостаточность при этом проявляют департаменты, кото-рые составляют базовую структурную единицу административной системы, создаваемую для формулирования и реализации государственной политики в конкретной области государственного управления. В противоположность этому, в большинстве западных стран, как правило, не существует системы «независимых» подразделений: они либо зависят от поддержки кадровых подразделений министерств, обеспечивающих его специалистами в зависимости от поставленной задачи (т.н. «линейно-кадровая модель»), либо от других целевых структур, находящихся часто в иных вертикалях, нежели данное подразделение, например, в рамках другого департамента (т.н. «матричная модель»). «Линейную модель» структурной организации, которую во многих странах Запада считают «старомодной», с точки зрения процесса принятия решений характеризует относительная узость сферы соприкосновения взаимных интересов между структурными единицами ведомств (и в первую очередь департаментами), что приводит к достаточно низкому уровню взаимодействия, а также к потенциальной конфликтности системы отношений между отдельными департаментами.

Следует отметить, что конфликтность отношений между департаментами носит универсальный характер для всей административной системы страны в целом, хотя для отдельных ведомств уровень хронических противоречий особенно высок. Так, большую известность приобрела конкуренция между отдельными департаментами министерства финансов, особенно активно проявляющаяся между бюджетным и финансовым департаментами. Сильный внутренний раскол традиционно наблюдался и внутри министерства внешней торговли и промышленности, где в подковерной борьбе между отдельными профильными департаментами проявлялось соперничество отдельных отраслей за получение государственной поддержки. Высокий накал борьбы наблюдается даже в рамках общественной телерадиовещательной корпорации NHK, где отдельные редакции активно соперничают между собой за влияние на центральные управляющие структуры, бюджет и т.д.

Междепартаментские противоречия сглаживаются не только с помощью механизмов общеминистерского согласования позиций, но и системы кадровой ротации «карьерных бюрократов» между конкурирующими департаментами, позволяющей культивировать в среде «генералистов» «широкие» взгляды на проблемы, не ограниченные узкими рамками отдельного департамента. Большую роль также играют мероприятия по воспитанию среди персонала духа преданности всему ведомству в целом, который проявляется среди правительственной бюрократии в большей степени, чем чувство принадлежности к отдельной внутриведомственной структуре.

Важной особенностью японской модели подготовки и принятия решений является то обстоятельство, что базовой производственной ячейкой, в которой происходит документально-процессуальное оформление проекта решения и которая берет на себя основное бремя координации процесса его дальнейшего согласования внутри данного ведомства, является сектор ка. Таким образом, именно сектор является главной матрицей процесса принятия решений с точки зрения разделения полномочий и управленческой ответственности.

В то же время процесс подготовки решений внутри сектора характеризует определенная размытость ответственности в отношении отдельных исполнителей за подготовку решений. Этому способствует отсутствие соответствующих нормативных документов, регламентирующих общее распределение обязанностей между рядовыми сотрудниками сектора. Законы об организации ведомств, внутриведомственные инструкции и приказы, подробно регламентируя вертикальную иерархию управления, в то же время практически не затрагивают горизонтальное разделение труда на низовом уровне, заканчивая свое действие на секторе. В отношении же низового уровня управления в законах провозглашаются лишь общие принципы разделения ответственности, но не конкретизируется роль отдельных исполнителей. Как отмечал проф. Токийского университета М.Нисио, «внутриведомственные нормы разделения компетенции отдельных сотрудников трудно назвать четкими. Во многих частных случаях, связанных с судьбой отдельных проектов решений, по-прежнему приходится полагаться на существующие административные традиции. Кроме того, конечным звеном таких норм в основном является директор департамента, иногда – начальник отдела…»[123]. Таким образом, нормы не выделяют специальную управленческую ответственность даже помощника заведующего сектором катё хоса, который, являясь некарьерным сотрудником с длительным стажем работы на одном посту, играет ключевую техническую, а зачастую – и фактическую организующую роль в подготовке проекта решений. На это, в частности, указывал амери-канский политолог А.Ротальдер, который отмечал: «Заведующий сектором и его старший помощник по общим вопросам играют четкую профессиональную роль и чаще всего не участвуют в коллективной работе своего подразделения напрямую, выполняя, скорее, директивно-контрольную функцию»[124].

Такому положению вещей активно способствует система рутинной организации труда внутри сектора. Роль этой организации в процессе принятия решений оказывается настолько большой, что многие японские исследователи п