Организационная реформа правительства

Центральное место в административной реформе системы управления занимает организационная реформа центрального правительства. Ее осуществление позволит добиться лучшей управляемости министерствами и ведомствами, избежать дублирования усилий различных подразделений госаппарата, сократить ненужные государственные траты, достичь лучшей координации в работе.

Вопрос о реформе центрального правительства относительно хорошо изучен в профильной политологической литературе[226]. Реорганизация структуры центрального правительства предусматривает сокращение численности кабинета министров с 22 до 14 человек. При крайней необходимости эта цифра может быть временно увеличена, но не более чем до 17, за счет т.н. «специальных членов кабинета без портфеля», имеющим особые поручения от главы правительства. Сам же кабинет перешел с начала 2001 г. на систему «12 министерств и ведомств и одна канцелярия» (точнее, 1 канцелярия (фу), 10 министерств (сё), 1 комиссия (иинкай) и 1 управление (тё). В результате переформирования правительственной структуры был создан кабинет министров со нижеследующим составом по состоянию январь 2001 г. (рядом приведен англоязычный эквивалент названия).

Канцелярия кабинета министров найкакуфу – Cabinet Office

Национальная комиссия общественной безопасности кокка коан иинкай – National Public Safety Commission

Управление национальной обороны боэйтё – Defense Agency

Министерство общих дел сомусё – Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and Telecommunications

Министерство юстиции хомусё – Ministry of Justice

Министерство иностранных дел гаймусё – Ministry of Foreign Affairs

Министерство финансов дзаймусё – Ministry of Finance

Министерство экономики и промышленности кэйдзай сангёсё – Ministry of Economy, Trade and Industry

Министерство национальных земель и транспорта кокудо коцусё – Ministry of Land, Infrastucture and Transport

Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства норин суйсансё – Ministry of Agriculutre, Forestry and Fisheries

Министерство окружающей среды канкёсё – Ministry of Environment

Министерство по труду и благосостоянию косэй родосё – Ministry of Health, Labour and Welfare

Министерство образования, науки и техники момбу кагакус – Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology

Даже беглый взгляд на схему нового правительства позволяет сделать выводы о двух основных отличиях новой системы, вступившей в силу в январе 2001 г. (т.н. «системы 2001 г.») от старой «системы 1960 г.». Во-первых, произошло существенное сокращение числа «внешних» (независимых) управлений, которые ранее входили в состав канцелярии премьер-министра в качестве ее внешних органов и возглавлялись государственными министрами. Бывшие внешние управления либо вошли в состав канцелярии кабинета министров (например, управление по освоению Окинавы), либо обрели статус министерства (например, управление по охране окружающей среды), либо вошли в состав новых министерств (как управление национальных дорог). Во-вторых, обращает на себя внимание укрупнение министерств за счет слияний нескольких бывших объединений мощных министерств и ведомств (министерство дорог и коммуникаций, министерство общих дел и проч.), а также сокращение общей численности министерств в составе кабинета министров (с 12 до 10).

Значительным организационным и функциональным изменениям подверглись многие министерства и ведомства. Прежде всего, произошло определенное функциональное ослабление министерства финансов, которое выразилось в том, что его прерогатива контроля над кредитно-финансовыми учреждениями была передана специально созданному Управлению финансового контроля, вошедшему в состав канцелярии кабинета министров. В то же время в его ведении остались вопросы государственных инвестиций, налоговой политики, таможенных сборов.

Большой интерес вызвало создание министерства дорог и транспорта, образованного в результате слияния управления дорог и министерства транспорта. Новое министерство, которое многие японские политологи уже успели назвать «монстром», сосредоточило в своих руках около 80% всех общественных инвестиций (примерно 7 трлн иен в год.) Ожидается, что объединение «под одной крышей» почти всех правительственных структур, распределяющих общественные инвестиции, позволит, как ожидается, обуздать ведомственную разобщенность и подковерную борьбу между министерствами за получение денег из госбюджета. Вместе с тем остаются справедливыми опасения в том, что с появлением такого «сверхминистерства» произойдет активизация в парламенте деятельности собственной клановой группировки, вокруг которой усилятся процессы консолидации различных завязанных на общественные проекты «групп по интересам».

Значительное место в структуре государственного управления заняло министерство общих дел, объединившее бывшие министерства по делам местного самоуправления, почт и телекоммуникаций и управление общих дел. Как уже было отмечено, именно ему поручена всесторонняя координация различных направлений государственной политики, в том числе и по проведению административной реформы. Обращает на себе внимание вхождение что в данное министерство комиссии по честным и справедливым сделкам, традиционно носившей «надведомственный» характер и гордившейся своей независимостью от ведомственных интересов, а также почтовой службы, которая с 2003 г. должна обособиться на правах независимой почтовой корпорации. Помимо указанных прерогатив, министерство общих дел, стало курировать такие вопросы, как контроль за численностью персонала министерств и ведомств, «самостоятельные юридические лица», вопросы информационных технологий и многое другое. Важной прерогативой ведомства стала функция оценки эффективности работы отдельных правительственных учреждений, в результате чего министерство обрело особый вес в структуре управления (это связано с тем обстоятельством, что бюджетные ассигнования стали выделяются с учетом данных подобной оценки). Как отмечал японский политолог М.Синдо, «в концепции создания министерства общих дел, наряду с политикой в области местного самоуправления, воплотилась этатистская идеология государственного строительства, предполагающая усиление централизованного начала в государственном управлении»[227]. «Универсальный» характер сфер, порученных данному министерству, дал многим исследователям снования сравнить его с министерством внутренних дел довоенной Японии, которое одновременно курировало полицию, медицинское обслуживание, строительство и многие другие области государственного управления[228].

Повышение статуса управления по защите окружающей среды до уровня министерства не вызывает больших надежд на усиление экологических приоритетов в государственной политике. Прежде всего, функциональная нагрузка данного ведомства, которое продолжает заниматься в основном рутинными вопросами типа утилизации отходов, не претерпела никаких крупных изменений. Играет свою роль и то обстоятельство, что выйдя из состава канцелярии премьер-министра, оно лишилось личного патронажа премьер-министра, который ранее являлся номинальным главой этого управления.

К числу прочих шагов следует отнести меры по обеспечению большей компактности правительства, оптимизации его структуры на уровне отдельных подразделений, ликвидации ненужных и малоэффективных управленческих единиц, сокращению числа госслужащих, а также улучшению общей управляемости госаппаратом и повышению качества межведомственной координации. Так, например, в качестве долгосрочной цели реформы провозглашена задача по сокращению общего количества структурных подразделений министерств и ведомств. Общее количество департаментов в составе планируется уменьшить с со 128 до 96, количество отделов и секторов - с 1200 до 900[229]. Чтобы не допустить количественного восстановления старой структуры управления, пусть и в составе нового правительства, законодательно специально оговаривается численность департаментов для реорганизованных министерств. Например, для министерства дорог и транспорта число департаментов ограничено шестью, хотя их общее количество в ведомствах, вошедших в его состав, превышало эту цифру более чем в два раза. Помимо этого, законом ставится задача «как правило» сократить по одному управлению во всех министерствах и ведомствах, которые не подверглись реорганизации.

Важным элементом управленческой реформы следует назвать шаги по обеспечению лучшей межведомственной координации. Особое внимание в списке предусмотренных реформой мер уделяется решительному отказу от традиционного для Японии и неизменного на протяжении многих десятилетий принципа взаимного невмешательства ведомств в дела друг друга. Теперь, в рамках нового законодательства, глава ведомства обретает право требовать от смежного ведомства «пояснений» по поводу принимаемых им решений, если в какой-то своей части они попадают в компетенцию данного ведомства, а также всю необходимую документацию. Если межведомственная координация «своими силами» по каким-либо причинам не проводится либо сталкивается с трудностями, т.е. ведомства не могут договориться между собой, предполагается вмешательство секретариата или канцелярии кабинета министров.