Границы реального влияния японской бюрократии

Реальные границы той роли, которую играет японская бюрократия в системе принятия государственных решений, уже в течение длительного периода привлекают внимание многих исследователей. Как можно оценить степень влияния бюрократии на процесс принятия решений и как это влияние делится с политическим миром? Существуют ли альтернативные источники выработки государственной политики и каково их значение? Наконец, насколько эффективна «бюрократоцентристская» система подготовки решений, в достаточной ли степени она отвечает потребностям сегодняшнего дня?

Ответы на эти вопросы носят неоднозначный характер и должны учитывать целый комплекс объективных и субъективных факторов. Наиболее широкое распространение (и во многом справедливо) получила точка зрения, что именно «сильная» бюрократия в послевоенной модели политического устройства позволила Японии достичь нынешнего уровня экономического процветания, обеспечить социальную стабильность, дать стране верные стратегические ориентиры развития. В то же время экономические неурядицы последнего десятилетия, связанные с крахом экономики «мыльного пузыря» и кризисом финансовой системы, говорят о том, что традиционная модель подготовки государственных решений начала давать сбои.

Чтобы разобраться в поставленной проблеме, следует посмотреть, каковы реальные источники власти бюрократии и что подпитывало ее монопольный авторитет на протяжении более чем полувекового периода послевоенной истории.

Во-первых, стоит учитывать психологический аспект, в частности, традиционно высокий авторитет бюрократии в глазах общественного мнения. На протяжении многих поколений в среде рядовых японцев расхожим оставалось мнение, что японская бюрократия остается «цветом нации», высокообразованной и профессиональной прослойкой, которой можно и должно доверять бразды государственного правления. Не случайно по большинству опросов общественного мнения послевоенного периода респонденты на вопрос, кому они в большей степени доверяют, всегда ставили бюрократию на одно из первых мест.

Во-вторых, как уже отмечалось ранее, власть бюрократии в Японии опирается на особенности правовой среды, для которой характерны малое количество законов и широкий простор для подзаконных актов. В этих условиях государственным чиновникам приходится своими решениями восполнять правовой вакуум, что повышает ее значение до более высокого, нежели простые исполнители, уровня.

В-третьих, важным источником власти является монополия бюрократии на информацию. Лишь в 1998 г. был, наконец, принят Закон об открытии информации, однако даже он не определял обязанность бюрократии по своей инициативе раскрывать имеющиеся у нее сведения. В этих условиях как отдельные депутаты, так и целые политические партии оказались вынужденными во всем полагаться на добросовестность чиновников. В результате, как отмечал американский политолог Дж. Куртис, «бюрократия по сути всегда выступала как мозговой центр ЛДП»[194]. Он же писал, что политическая власть бюрократии вытекает из того факта, что та контролирует важную информацию и политическую экспертизу[195].

Особая роль бюрократии в процессе вынесения судьбоносных для страны решений дала основания многим японским политологам вынести достаточно жесткие, если не убийственные, характеристики всей политической модели послевоенной Японии. Так, политолог Сайто Сакаэ дал определение сложившейся в Японии системы управления как «бюрократический социализм», отмечая такие «социалистические черты» японской действительности, как отсутствие свободной конкуренции, тотальный контроль над всем и вся в экономике, бюрократизацию и зарегулированность всех аспектов общественной жизни, монополию чиновников на информацию, отсутствие оппозиционных идей, застой и загнивание[196]. Особенно, по мнению С.Сайто, усилилась власть бюрократии в 90-е гг., когда пользуясь тем, что страна переживает период длительной экономической стагнации, японские чиновники получили дополнительную мотивацию в пользу существенного усиления своих полномочий. Отмечая в этой связи, что одной основных причин распада СССР была полная узурпация и монополизация власти бюрократами[197], С. Сайто делает вывод о том, что бюрократическая система Японии дошла до того логического уровня, который существовал в СССР перед его распадом, а, следовательно, находится в глубоком кризисе[198]. Другой автор - Омаэ Кэнъити - изобрел для описания политического строя в Японии специальный термин «бюрократура», в котором сочетаются понятия «бюрократия» и «диктатура»[199]. Большое распространение в японской академической среде также получила теория т.н. «заместительной власти», согласно которой бюрократия «замещает» (тайко) слабую выборную власть и незрелую общественность в деле выбора стратегической линии развития. Среди западных политологов выразителем такой точки зрения стал известный японовед Ч.Джонсон, выступивший с известной формулой о том, что в Японии «политики царствуют, а бюрократы управляют».

Другая позиция, обоснованная американским политологом Дж.Куртисом, заключается в том, что по критерию уровня влияния бюрократии Япония не является уникальным государством. По мнению Дж.Куртиса, высокий уровень экономической несвободы в Японии проявляется в первую очередь только по сравнению с США, в то время как относительно западноевропейских стран Япония не выходит из общего ряда. «Если проводить сравнение по традиционным показателям – уровню национализации промышленности и доле государственных расходов в ВНП, – отмечал Куртис, - роль японского государства в экономике является менее назойливой (intrusive) и менее масштабной, чем во многих континентальных странах Европы»[200].

Вероятно, трудно с аптекарской точностью подсчитать, какова степень «бюрократичности» системы государственного управления в Японии. Неправильно было бы и представлять бюрократию неким многоглавым чудовищем, которое выступает консолидированным фронтом против любых альтернативных идей. С учетом уже отмеченного выше секционализма ведомств и противоречий внутри одного ведомства, а также расколотости бюрократии по отдельным фракциям, группам и т.д., необходимо учитывать, что реальная конкуренция различных позиций и точек зрения, происходит не между политиками и бюрократами, а между отдельными кланами, которые формируются вокруг определенной знаковой фигуры политического или государственного деятеля и включают в себя представителей самых разных группировок (представителей и ведомств, и депутатского корпуса, и общественности.)

Следует учесть и то обстоятельство, что и политики в Японии имеют реальное право голоса, которое особенно четко проявляется по всем политически чувствительным вопросам. К таковым, в частности, относится сфера национальной безопасности, где сплетены внешнеполитические и оборонные проблемы, сельскохозяйственная политика, где затрагиваются интересы фермерства - электората правящей партии, вопросы общественного предпринимательства и государственных инвестиций, от решения которых во многом зависит политическое будущее многие консервативных депутатов и т.д. Разрабатывая технократические аспекты конкретных управленческих решений, бюрократы стараются не вмешиваться в их политическую составляющую, которая задается им в виде указания сверху. Механизм подготовки правительственных решений таков, что на суд политиков выносятся уже согласованные с этих позиций решения. За всю послевоенную историю Японии, наверное, трудно назвать хотя бы один случай принципиальной конфронтации между точками зрения правительства и правящей партии, который бы стал достоянием общественности. Это говорит о том, что власть бюрократии не носит абсолютного характера, а реальные противоречия лежат в иной плоскости, нежели в той, что описывается формулой: «бюрократия против политики» или «бюрократия против общественности».

С точки зрения эффективности бюрократической системы в Японии, как представляется, имеются гораздо более актуальные проблемы, лежащие в области управления. Прежде всего, следует отметить проблему общих интересов между различными эшелонами бюрократии и всякого рода «клиентскими группировками», составляющих колоссальную непрозрачную сферу, практически полностью скрытую от общественного контроля. Здесь подразумеваются области приложения общественных инвестиций (строительство инфраструктуры и проч.), где корпоративные интересы отдельных компаний смыкаются с личными интересами отдельных чиновников, принимающих решения о выделении денег. Хотя, как было показано ранее, речь в данном случае не идет о прямых взятках, «откатах» и прочих формах явной коррупции, а о более деликатных формах «сотрудничества», связанных прежде всего с системой «схождения с небес» и проч., суть явления осталась неизменной. Как писал проф. университета Риккё Синдо Мунэюки, «отсутствие дистанции между бюрократией и «группами по интересам» является важнейшей структурной проблемой японской административной системы.[201] Он же отмечал, что между бюрократией и экономическим сообществом находится огромная «серая зона», в которой действуют не законы, а лишь узкоэгоистические «правила совместного управления»[202].

Другим узким местом современной бюрократической системы является вопрос о явном снижении компетентности бюрократии, ослаблении ее способности находить точные и своевременные решения, грамотно обосновывать их и своевременно выдвигать для рассмотрения политиками. Создается впечатление, что японская бюрократия не смогла вовремя перестроиться в новых условиях постиндустриального информационного общества, когда Япония оказалась перед качественно иными потребностями: не догонять более развитые страны мира, а самой задавать тон в выборе направлений развития. Сами цели общественного прогресса, в отличие от более ранней его стадии, оказываются в новых условиях не столь очевидными, а элемент неопределенности результата резко возрастает. Существенно выше становится цена управленческих ошибок, жестче требования к профессионализму тех, кто принимает решения. Поскольку сама государственная политика стала гораздо более специализированной и узкостратифицированной, от управленцев потребовался более высо-кий уровень квалификации. Например, бурное развитие в мире информационных технологий, нанотехнологий или биотехнологий требует четких и оперативных решений на государственном уровне, направленных на их стимулирование в общенациональных масштабах. Между тем кадровая структура японской бюрократии, основанная на полуфеодальных принципах непроницаемости перегородок между внутренними кастами управленцев, слабом использовании меритократических принципов в работе и проч., остается неизменной. Активный карьерный рост молодых сотрудников с гибким мышлением оказывается невозможным в силу традиционных принципов продвижения по старшинству. Необходимость в принятии быстрых решений, требующих определенного риска, идет в противоречие с коллективисткой системой принятия решений, отрицающей всякую ответственность для тех, кто их принимает. Результатом указанных противоречий являются грубые управленческие ошибки прошлых лет.

Следствием некомпетентности чиновников была сама экономика «мыльного пузыря», возникшая в результате неправильных экономических прогнозов правительства. В японской печати стал широко обсуждаться тот факт, что «мыльный пузырь», т.е. спекулятивный рост экономики в середине 80-х гг., основанный на операциях с недвижимостью, явился следствием чисто управленческих ошибок, в частности, неверного прогноза, которое дало Управление экономического планирования в отношении перспектив экономического роста, цен на землю, спроса на офисные помещения в столичном регионе и проч. Попытки государства спасти полуобанкротившиеся финансовые учреждения обернулись острейшим кризисом государственных финансов и затяжной экономической стагнацией. Явно нерациональными было большинство крупных общественных проектов последних лет, сопровождаемых колоссальными затратами казенных средств: строительство гигантского аэропорта в Осака, исполинского комплекса по переработке атомного топлива и АЭС в префектуре Аомори, ряда дорогостоящих автомобильных тоннелей в центральной части Японии и т.д. «Политика государственного конвоирования» целых отраслей экономики привела к появлению огромного количества нежизнеспособных и неконкурентоспособных компаний, полностью зависимых от государственных подрядов, весь смысл деятельности которых сводится к сохранению сложившегося статус-кво. Японский писатель, бывший начальник Управления экономического планирования Сакайя Таити отмечал, что в основе резкого ухудшения экономической конъюнктуры, падения общественного порядка, снижения качества образования и многих других негативных явлений последних лет лежит «бессильная и безответственная бюрократическая структура, которая оказывается неспособной строить прогнозы на будущее, адекватно оценивать настоящее, критически осмысливать уроки ошибок проведенных реформ».[203]

Еще одной существенной управленческой проблемой является безальтернативность процесса подготовки и выдвижения государственных решений. Многие годы реальные возможности готовить грамотные проекты решений имела только бюрократия, обладавшая монополией на информацию и доступом к лучшим в стране экспертно-аналитическим кадрам (при помощи консультативных советов министерств и ведомств к принятию решений допускался по выбору самой бюрократии ограниченный круг ведущих профессоров и ученых). Ни в среде депутатского корпуса, ни в среде политических и общественных организаций не сложилось альтернативного бюрократии механизма подготовки решений и экспертной оценки возникающих проблем, как, например, в США, где сформировался агрессивный рынок услуг т.н. «мозговых центров»[204]. На протяжении многих десятилетий бюрократы сохраняют приоритетное положение в ходе выдвижения законопроектов, а также их информационного обеспечения. Так, с декабря 1955 по декабрь 1970 г. в парламенте было принято более 75 % правительственных законопроектов, в то время как доля получивших статус закона депутатских законопроектов колебалась в промежутке между 11 и 14 % от общего их числа[205]. В 80-е же гг. процент прохождения правительственных законопроектов был еще более внушительным, местами доходя до 95% и никогда не падая меньше 72%[206]. Практическая безальтернативность роли центральной администрации в вопросах законотворчества особенно разительно проявляется на фоне США, где доля принятых в качестве законов депутатских законопроектов достигает половины.

Фактически под контролем бюрократии на протяжении многих лет находилась и сама парламентская процедура рассмотрения и обсуждения законопроектов. До недавнего времени в стенах парламента в соответствии со ст. 69 Конституции существовала т.н. «правительственная команда» (сэйфу иин), которая с одобрения спикеров обеих палат парламента формально назначалась «для оказания помощи» государственным министрам при ответах на депутатские запросы, а фактически – узурпировала полномочия руководства правящей партии в обосновании правительственных решений. Многие критики этой системы отмечали, что переложение на бюрократию ответственности за пояснение сути законопроектов является одной из причин «никчемности» и бесполезности процесса их парламентского рассмотрения. И хотя в дальнейшем система «правительственной команды» была отменена в рамках административной реформы, по сути это мало что изменило в отношениях бюрократов и законодателей, где последние продолжают играть, скорее, пассивную роль получателей информации и различного рода «рекомендаций».

К концу 90-х гг. в стране назрело массовое разочарование в управленческих способностях бюрократии, которое явилось отражением кризиса всей бюрократической системы. Недоверие к бюрократии подогревали и коррупционные скандалы последних лет, в которых оказались замешанными чиновники ведущих министерств – сельского, лесного хозяйства и водного промысла, иностранных дел, здравоохранения и социального обеспечения. Как писал проф. университета Како Кисида Хидэки, «всем стало ясно, что представление о бюрократии как о выдающейся и незапятнанной силе было всеобщей иллюзией»[207]. Об изменениях в общественных настроениях говорит и тот факт, что общественное мнение с пониманием восприняло проводимую с 1997 г. политику административной реформы, направленную на перестройку сферы государственного управления. Наверное, впервые за много лет рядовые японцы стали понимать, что было бы неверно во всем полагаться на «умного и просвещенного» чиновника. Отражением этого стал бурный рост различных неправительственных организаций, появление различных мозговых центров, которые стали все активнее выступать с собственными проектами решений по различным областям управления. По данным за
2000 г., в Японии насчитывалось уже 332 «мозговых центра» – более чем в 2 раза больше, чем в 1988 г.[208] И хотя большинство этих центров (около 80%) работали по контрактным подрядам с правительством и аффилировались с одним из правительственных учреждений, ряд крупных неправительственных организаций уже обрели независимые источники финансирования и репутацию оппозиции. К их числу, например, относятся Японский исследовательский фонд Ниппон дзайдан, Институт общественной политики 21 века при Кэйданрэн, Японский центр международного обмена и ряд других организаций.

Глава 3. Административная реформа
на рубеже двух тысячелетий (1996 – 2001 гг.)