Проблема открытости правительственной информации

Открытость информации о деятельности административных органов власти является важным показателем зрелости гражданского общества, уровня развития демократии. Известно, что владение информацией является важнейшим источником власти. Именно через прямой и, за исключением некоторых оговоренных законом случаев, ничем неограниченный доступ населения к информационным источникам обеспечивается право народа «знать», т.е. быть в курсе всего процесса подготовки и принятия административных решений. Реализация этого права позволяет людям строить гражданское общество, осуществлять с его помощью действенный контроль над властными структурами, более эффективно участвовать в управлении. Поэтому-то законодательное оформление и практическое обеспечение права граждан на доступ к несекретной информации правительства, в том числе и традиционно несущей гриф «для служебного пользования», является важным условием реализации конституционного понятия народного суверенитета и, таким образом, служит показателем зрелости демократии в стране. Оно позволяет повысить уровень участия общественности в делах государственного управления, предоставить ей возможность опосредованного воздействия на ход подготовки и принятия государственных решений.

Следует отметить, что Япония в этом отношении отстала от передового опыта. В США законодательство об открытости информации было принято еще в 1967 г., в Южной Корее – в 1998 г. В Японии же вопрос о принятии подобного закона всерьез ставился на повестку дня работы правительства в еще в 1979 г. (кабинет Охира), но был практически похоронен стараниями высшей бюрократии и правящей ЛДП, недовольных подрывом своей монополии на информацию.

Следует учесть серьезные тормозящие факторы, препятствовавшие появлению закона об открытии информации. Сюда, прежде всего, относятся такие важные черты сложившейся в Японии модели политической культуры, как высокая автономность процесса принятия правительственных решений, монополизация прав высшей бюрократии на этот процесс при традиционно высоком доверии к ней со стороны общества, отсутствие действенных механизмов влияния общественных организаций на администрацию, зарегулированность общественной жизни и ее контроль со стороны властей, слабость обратных связей в отношениях «общество – государство». Широкое признание получил тот факт, что степень «прозрачности» процесса принятия решений в Японии значительно меньше, нежели в США и многих странах Европы.

Между тем с начала 80-х гг. в Японии начался бум неправительственных организаций, проявившийся в бурном развитии потребительского, экологического, гуманитарного и иных форм общественного движения. Неправительственные организации стали выступать с требованиями к органам власти, и прежде всего к органам местного самоуправления, об открытии свободного доступа к различным видам информации. С 1979 г. в Японии развернуло свою работу Гражданское движение за принятие закона об открытии информации. Одним из важных требований движения стало открытие информации, которой руководствуются ОМС при принятии решений по вопросам, имеющим непосредственное отношение к повседневной жизни граждан: строительство универмагов, уборка мусора, организация муниципального образования и проч. Требования этого движения стали постепенно распространяться на уровень общенациональных вопросов, входящих в компетенцию центрального правительства. На повестку дня остро встал вопрос о принятии закона об открытии информации, который бы позволил повысить уровень гласности работы ведомств, создать механизмы предоставления общественности различных данных по наиболее острым и болезненным вопросам, связанным с отдельными частными интересами (проведение тендеров на общественные работы, предоставление государственных субсидий и проч.) Фактически речь шла об установлении одной из важнейших основ зрелого гражданского общества, в котором бюрократия находится под действенным общественным контролем.

Проблема дерегулирования

Проблема снятия неоправданных административных норм и ограничений всегда являлась для Японии проблемой политической, хотя она охватывала целый комплекс экономических, политических, административно-правовых, социальных, психологических и иных вопросов. Ключевыми для нее являются прежде всего организационно-политические аспекты, а именно – вопросы о том, какими методами государство должно регулировать рынок и социальную сферу, каким образом должны определяться, утверждаться и контролироваться те или иные ограничения деловой активности, какую форму эти ограничения должны принимать и каков порядок их ослабления.

Актуализация проблемы дерегулирования стала проявляться на фоне существенных изменений социально-экономического характера. Прежде всего, произошло резкое ужесточение международной экономической конкуренции. «Политика государственного конвоирования» стала в этих условиях выступать существенным барьером на пути экономического развития, поскольку ослабляла конкурентоспособность отечественной продукции и снижала эффективность производства. В результате снятия различных торговых барьеров, в первую очередь таможенных пошлин, которое Япония была вынуждена предпринять под давлением международных экономических организаций, стала особенно наглядно проявляться неуклюжесть государственной политики регулирования, объективно направленной на защиту собственных компаний от конъюнктуры мирового рынка. Для Японии, являющейся мировой экспортной державой, фактор риска проиграть в конкурентной борьбе на мировых рынках стал фактически ключевым в мотивации политики дерегулирования, поскольку либерализация экспортно-импортных операций, снятие барьеров и протекционистских ограничений стала насущной потребностью для экспортеров. Дерегулирование, по мысли идеологов административной реформы, способно было бы дать мощный импульс для развития экономики. Уместно привести здесь цитату известного специалиста по административной политике, ректора коммерческого университета Тиба проф. Като Хироси, который отмечал: «Повышение эффективности общественного сектора в Японии в настоящее время должно привести к взлету японской экономики. Благодаря административной реформе японская экономика сможет обрести свою первоначальную силу и, благодаря усилиям частных компаний, начнет новый виток своего развития»[218].

Другим важным фактором курса на дерегулирование стал рост демократического сознания, массовое стремление к самостоятельному решению собственных проблем, социальные изменения в японском обществе, выразившиеся в выходе на арену «поствестернизированного», т.е. более эгоистично настроенного поколения японцев, в мотивации которого начал преобладать индивидуализм и нонконформизм. Стремительный рост информационных и, в частности, компьютерных технологий усилил в японском обществе ощущение процессов глобализации, породил чувство сопричастности с мировой цивилизацией. Излишняя зарегулированность жизни граждан, введение норм, не соответствующих международным стандартам либо не принятых в большинстве стран-партнеров Японии, стали выступать резким диссонансом с общественными потребностями.

Многие мировые экономические державы к концу 80-х годов пришли к пониманию того, что дерегулирование является категорическим императивом времени, поскольку излишнее регулирование негативно сказывается на макроэкономических показателях, приводит к разбуханию управленческой сферы, повышает инвестиционные риски. В США отражением этого понимания явился экономический курс администрации Р.Рейгана (само понятие «рейганомика» во многом означало отказ от традиционных методов государственного регулирования), в Великобритании оно проявилось в виде политики тэтчеризма. В Японии задача дерегулирования неоднократно, начиная с 60-х гг., ставилась на повестку дня в качестве важной задачи административной реформы, однако необходимость в масштабной и скоординированной государственной политике в этой области стала осознаваться властью лишь к концу 80-х – началу 90-х гг., когда кризис прежних методов управления стал сказываться на макроэкономической ситуации в стране. Потребность в дерегулировании стала особенно явственно проявляться в связи с началом полосы финансово-экономических трудностей, в которые Япония вступила в начале 90-х гг. Дефицит государственного бюджета, в основе которого во многом лежит регуляционный, инкременталистский механизм распределения общественного богатства, составил в середине 90-х гг. астрономическую сумму в 240 трлн иен[219].

Справедливости ради следует отметить, что начало административной реформы 90-х гг. пришлось на период достаточно скептического отношения общественного мнения к любым радикальным реформаторским шагам, которые могли бы нарушить сложившиеся в обществе порядки. Так, уже упомянутый ранее С.Сайто отмечал, что в японском обществе до последнего времени в достаточной степени не проявлялось ощущения кризиса, аналогично тому, как советский народ долгое время считал, что существующий социализм вовсе не так уже плох[220]. Уместно также процитировать американского политолога Дж.Куртиса, который в своей монографии, вышедшей в конце 90-х гг., отмечал, что «послевоенное экономическое «чудо» сделало многих японцев осторожными в отношении предложений по поводу радикальных институционных инноваций с непредсказуемыми последствиями»[221]. Иными словами, в Японии середины 90-х гг. сложилось известное противоречие между общественным мнением, которое было настроено против рискованных действий, и риторикой политических лидеров, которые выступали за реформы.