Содействие занятости социально уязвимых групп населения в рамках общих мероприятий политики занятости

В настоящее время система государственного регулирования занятости достаточно результативно действует лишь в краткосрочном периоде, на отраслевом и региональном уровнях. Изменения структуры безработицы в сторону увеличения доли социально уязвимых групп, охваченных наиболее острыми застойными формами безработицы, снижение способности этой возрастающей части населения к новому включению в трудовую жизнь в значительной степени обусловили первоочередную ориентацию политики занятости на определенные контингента безработных и на отдельные регионы с высокой концентрацией застойной безработицы. Этот подход, в частности, нашел отражение в Федеральной программе занятости и в ряде постановлений и нормативных актов, в которых делается акцент на селективном подходе к различным группам безработных и отдельным регионам.

В настоящее время в рамках общих мероприятий политики занятости разрабатывается и осуществляется комплекс мер, направленных на решение проблем занятости, особенно среди социально уязвимых групп населения. Как показывает мировой опыт, формы и методы содействия занятости социально уязвимых категорий рабочей силы в рамках общих мероприятий политики занятости достаточно разнообразны. Прежде всего на эти группы безработных ориентированы программы сохранения и создания рабочих мест. На места, сохраняемые и вновь создаваемые с привлечением средств из Фонда занятости, в основном трудоустраиваются женщины и молодежь. Определенную часть этих мест занимают инвалиды. Эти программы предусматривают увеличение занятости как в государственном, так и в негосударственном секторе. При этом создание и сохранение рабочих мест для отдельных групп безработных поощряются различными способами (прямыми и косвенными). Среди них: дотации, кредиты под льготные проценты, льготы по налогам на прибыль. Финансовой поддержкой пользуются также работодатели, создающие дополнительные рабочие места, предусматривающие гибкий режим работы для женщин. Эта мера применяется, например, Краевым комитетом по труду и занятости населения в Санкт-Петербурге.

Создание новых рабочих мест. Значительная часть вновь создаваемых мест, финансируемых центрами занятости, относится к сфере надомного труда. Эти места предназначены для инвалидов и женщин, имеющих детей. Причем поддержку получают разные формы надомного труда. Например, цеха при крупных швейных предприятиях (г. Тула), небольшие индивидуальные предприятия, которые предусматривают работу на дому. В ряде регионов поддержка предприятий, создающих или сохраняющих рабочие места, дифференцирована в зависимости от отраслевой принадлежности и профиля деятельности. Так, в Красноярском крае рабочие места создаются в основном организациями социальной сферы (в учреждениях здравоохранения, организациях бытового обслуживания, жилищно-коммунальном хозяйстве, отделах по социальной защите населения). В Удмуртии льготы по налогам на прибыль предоставляются предприятиям по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, товаров народного потребления, строительных материалов, а также выполняющим строительные работы. Иногда увеличению числа мест для определенных групп безработных, прежде всего молодежи, без каких-либо дополнительных затрат может способствовать применение разнообразных форм найма. К примерам такого характера может быть отнесена и проводимая Комитетом по труду и занятости населения Ленинградской области работа по подбору лиц для направления в загранкомандировку (о. Шпицберген, Норвегия).

В ряде регионов большинство мест, предназначенных для слабозащищенных групп населения, создается, как правило, либо в отраслях, производящих товары народного потребления, либо в сфере услуг. Такая структура создаваемых рабочих мест отвечает как интересам и профессиональным склонностям социально уязвимых групп, так и задачам структурной перестройки экономики.

 

Квотирование рабочих мест. С помощью льгот стимулируется и такая форма содействия трудоустройству слабозащищенных категорий, как квотирование рабочих мест. Квоты могут предназначаться для всех категорий слабозащищенных в целом, для выпускников общеобразовательных школ (опыт Ханты-Мансийского ОЦЗН), для инвалидов, женщин, имеющих несовершеннолетних детей (Сахалинская область), и одиноких матерей (Новосибирская область) и т. д. Причем в зависимости от регионов и отраслей различаются как размеры квот, их распределение между различными категориями, так и формы стимулирования работодателей. Как показывает практика, большинство квотируемых рабочих мест рассчитано на молодежь, второе место среди адресатов занимают женщины, что свидетельствует об особой остроте уже существующей безработицы для этих категорий рабочей силы. Существуют некоторые различия по регионам и в льготах по налогам, стимулирующих выделение квот.

Трудоустройство слабозащищенных категорий на квотируемые места при отсутствии вакансий может поощряться также и с помощью дотаций. Так, в Карелии работодателям в этих случаях возмещается 30% расходов на заработную плату безработным, принятым по квоте. Оценивая эффективность квотирования в решении проблемы занятости молодежи (на нее приходится большая часть квотируемых мест), нужно отметить, что даже в тех случаях, когда молодые люди и трудоустраиваются на предлагаемые места, появляются новые проблемы. Они связаны с несовпадением предлагаемых рабочих мест (особенно в сфере производства) и профессиональных стремлений трудоустраиваемых, предпочитающих, как показывают опросы, сферу услуг.

 

Развитие малого бизнеса. При всей значимости различных программ, как показывает анализ деятельности региональных центров занятости, все же наибольшее число рабочих мест, в том числе для социально уязвимых групп рабочей силы, обеспечивает развитие мелкого предпринимательства, в том числе и таких его форм, как индивидуально-трудовая деятельность (ИТД), увеличение числа кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств.

Практика показывает, что только незначительная доля лиц (3—5%) среди всего трудоспособного населения имеет склонность и способности к организации своего дела. Однако и нет необходимости в том, чтобы каждый человек обладал такими способностями и становился предпринимателем. По данным Госкомстата РФ, в среднем на одном МП занят 21 человек, в одном кооперативе — 27 человек. Таким образом, предприниматель, организовавший кооператив или МП, обеспечивает работой в среднем 20 человек.

Что касается женщин — одной из самых многочисленных маргинальных групп, то о намерении открыть собственное дело, как свидетельствуют результаты многих обследований, проводившихся в Москве, Владимире, Костроме, Самаре в 1990 г., заявили 11% опрошенных женщин, в 1991 г. — 18%. В настоящее время около 17% женщин, обратившихся в органы службы занятости по поводу трудоустройства, заявили о своем желании при определенных условиях открыть собственное дело. Об этом же говорят и результаты социологического опроса женщин, обратившихся в Службу занятости Хабаровского края. Опрос показал, что одна из шести ищущих работу хотела бы открыть собственное дело.

Высокую степень готовности к различным формам предпринимательства обнаруживает и другая группа — молодежь. Поэтому одна из задач Службы занятости — отбор из числа обратившихся в них тех, кто способен организовать свое предприятие.

Так, в Санкт-Петербурге открыт и действует центр по подбору и подготовке кадров под названием "Этика". Этот центр с помощью районных служб занятости отбирает из числа безработных тех, кто готов попробовать себя в малом бизнесе, проводит их тестирование, обучает по курсу предпринимательства и помогает в организации собственного дела. "Этика" выдает начинающим предпринимателям кредиты на покупку оборудования и материалов. Кредиты возвращаются в установленные договором сроки. Служба занятости может также помочь создаваемым предприятиям в подборе работников из числа ищущих работу (особенно безработных женщин, молодежи, лиц предпенсионного возраста). При этом предприниматели в негосударственном секторе, в том числе и начинающие, пользуются поддержкой (финансовой, организационно-методической и пр.) Фонда занятости для трудоустройства слабозащищенных категорий.

Кроме того, иногда в практике центров занятости применяется и такая широко распространенная в промышленно развитых странах форма содействия самозанятости, как выдача субсидий отдельным гражданам, получившим статус безработного, для открытия собственного дела. В основном эта форма содействия самозанятости в большей степени рассчитана на уменьшение безработных среди слабозащищенных категорий работников. Так, в Оренбургской области 25 человек из числа безработных, получив субсидии в размере 12-кратного месячного пособия по безработице, организовали собственное дело (пошив и ремонт одежды, ремонт жилья и т. п.).

Наряду с предприятиями малого бизнеса, деятельность которых регулируется государством, занятости социально уязвимых групп способствует развитие ИТД. Существует только один нормативный документ, касающийся указанной предпринимательской деятельности, — Закон РФ "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации". Сфера ИТД очень широка: изготовление и ремонт одежды, обуви, игрушек, сувениров, изделий из дерева, мебели, фотоработы, транспортное обслуживание граждан, ремонт жилья, автомобилей, бытовых приборов, медицинские услуги и т. д.

Конечно, не следует переоценивать значение частной индивидуальной деятельности. ИТД — все же дополнительная форма занятости по отношению к предприятиям государственного и негосударственного секторов. Однако в обеспечении занятости населения, особенно в трудоизбыточных районах, она может сыграть определенную роль.

Подготовка к предпринимательской деятельности, в том числе к ИТД, как правило, включается в региональные программы развития самозанятости. В регионах уже накоплен опыт организации различных курсов по изучению основ предпринимательской деятельности, причем среди обучающихся на этих курсах значительную долю составляют представители социально уязвимых групп.

 

Государственная поддержка малого бизнеса. При слабости или даже отсутствии в России объективных основ для развития малого бизнеса первостепенное значение для его становления приобретает государственная поддержка этого сектора экономики в его многообразных формах: семейный бизнес, молодежное предпринимательство и т. д. Приоритетными для развития малого бизнеса могут быть комплексы по производству товаров народного потребления и сельскохозяйственной продукции, а также большинство отраслей сферы услуг, особенно торговля, бытовое обслуживание, рекреационный комплекс.

Как показывает практика, целесообразно разработать программу стимулирования самостоятельных форм занятости в приоритетных зонах в территориально-отраслевом разрезе на всех уровнях: республиканском, региональном, местном, сделав акцент на последнем, с учетом специфики района и наличия в нем объектов социальной инфраструктуры. В программе должны быть предусмотрены конкретные меры поддержки малого предпринимательства: финансовая помощь и гарантии кредитования; широкие налоговые льготы; помощь в налаживании субподрядных отношений с крупными предприятиями; помощь в обеспечении производственными помещениями; гарантии от давления монополистов, теневой экономики, рэкета, а также самоуправства и бюрократизма управленческого аппарата.

Одним из важных принципов государственной поддержки малого предпринимательства, обеспечивающих его расцвет в странах Запада, стал дифференцированный подход к различным группам населения, решившим открыть собственное дело. Эти группы выделяются в зависимости от профессиональной принадлежности, уровня образования, профессиональной подготовки, статуса занятого или безработного и т. д. Существуют специальные программы для выпускников университетов, безработных, домохозяек, молодежи и т. д.

Особая роль в реализации этого принципа принадлежит государственным службам занятости, которые должны разрабатывать региональные программы поддержки малого предпринимательства с учетом конкретных условий и возможностей данного региона. Сегодня особого внимания служб занятости в России заслуживают, например, высвобождаемые работники науки, военно-промышленного комплекса, специалисты отдельных отраслей, так как они стали слабозащищенными на рынке труда. Учитывая контингент высвобождаемых, разработка именно этого вида программ самостоятельной занятости имеет огромное значение в деле смягчения остроты ситуации на рынке труда.

С дифференциацией мер поддержки малого бизнеса связан и другой принцип, обеспечивающий положительный эффект осуществляемых в этой области программ, — целевой характер помощи начинающим предпринимателям. Он должен прослеживаться во всех направлениях поддержки малого бизнеса. Тем более это важно, если речь идет о самозанятости в узком смысле: помощь может быть финансовой, материально-технической, консультационной, в виде подготовки и переподготовки безработных. Консультационная помощь имеет важное значение для становления и развития малого предпринимательства, как и помощь в управленческой подготовке, предоставление необходимой информации. В большинстве случаев на Западе эта помощь оказывается бесплатно.

При выборе конкретных форм и методов регулирования в сфере отечественного малого бизнеса следует учитывать, что за последние годы во всех промышленно развитых странах произошла переориентация с прямых мер воздействия на косвенные. Это проявляется, в частности, в повышенном внимании к налоговой политике, в переходе от прямого кредитования к предоставлению гарантий займов и т. д. Однако на первых этапах стимулирования самостоятельных форм занятости эффективны меры преимущественно прямого влияния (государственные субсидии, заказы и т. д.). Конечно, они должны сочетаться с косвенной поддержкой.

Данные Федеральной и региональных служб занятости говорят о том, что не только подготовка к самозанятости, но и мероприятия, связанные с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации, профориентацией в целом, в значительной степени рассчитаны на преодоление безработицы среди молодежи и женщин, особо подверженных риску длительной незанятости. Так, в целом по России уже к началу 1993 г. доля женщин в составе направленных службами занятости на профессиональное обучение составила 62,4%, а среди прошедших его — 63,7, доля молодежи 16—19 лет — соответственно 62,1 и 50,6%.

 

Система первоначального обучения, повышения квалификации и переподготовки. Анализ действительности показывает, что в целом значение системы первоначального обучения, повышения квалификации и переподготовки как инструмента политики на рынке труда выросло. Об этом свидетельствует увеличение числа прошедших через нее с начала регистрации безработных. Высокая доля социально уязвимых групп среди проходящих профобучение незанятых обусловливает соотношение разных форм обучения. При этом наблюдается большой удельный вес переподготовки среди других форм обучения, который обусловлен массовым высвобождением женщин, в том числе специалистов, спрос на профессии которых невелик. Также отмечается значительная доля первоначального обучения, что связано с ростом безработицы среди молодежи, в том числе выпускников школ или тех, кто ее не закончил. По некоторым данным, в России более 4,5 млн. подростков школьного возраста не работают и не учатся.

Как показывает практика, в России в течение всего периода реформ отмечался незначительный удельный вес повышения квалификации — около 3%. Дело в том, что среди незанятых, направленных на профессиональное обучение и переподготовку, многочисленную группу составляют женщины-специалисты, имеющие бесперспективную профессию. Отсутствие спроса на работников отдельных профессий не означает их объективной ненужности. Это лишь отражение деформаций формирующегося в России рынка с его структурными сдвигами, идущими вразрез с тенденциями НТП.

Сложившиеся пропорции между формами профессионального обучения незанятого населения отражают тенденции, характерные для системы повышения квалификации и переподготовки в целом, например угрозу полного развала системы повышения квалификации, в первую очередь из-за растущего бюджетного дефицита и спада производства наукоемкой продукции, особенно в отраслях высоких технологий. Изменение ситуации на рынке труда под влиянием проводимых в стране социально-экономических преобразований выдвигает на первый план проблему переподготовки высвобождаемых специалистов, прежде всего из организаций ВПК. Это, как правило, связано с полной сменой профессии. В приобретении новой профессии нуждаются в большинстве случаев и те, кто добровольно меняет работу. Таким образом, повышение квалификации как условие профессионального роста, продвижения по службе все больше отступает на задний план по сравнению с переподготовкой.

Однако в связи с тяжелым финансовым положением и невозможностью увеличения расходов на переподготовку Министерство труда и социального развития РФ для повышения эффективности своей деятельности рекомендовало областным службам занятости направлять на переподготовку только тех безработных, кто предоставит письменное подтверждение своего трудоустройства после прохождения курса переподготовки. Поскольку данная мера противоречит Закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (согласно которому правом на переподготовку обладает любой незанятый гражданин, имеющий статус безработного), эта мера может носить только рекомендательный характер.

Ориентация профессионального обучения незанятого населения на социально уязвимые категории населения накладывает отпечаток на всю систему профессионального обучения, переподготовки и повышения квалификации. Это проявилось, например, в том, что для увеличения шансов на включение в трудовой процесс участвующих в мероприятиях профессионального обучения были разработаны дополнительные формы, которые позволяли полнее учитывать требования производства, а также конъюнктуру рынка труда. К их числу можно отнести, например, целевую подготовку рабочих кадров из числа безработных для частных предприятий, финансируемую совместно службами занятости и предприятиями. Так, в Ленинградской области проведена подготовка работников для фирмы "Сувенир" на договорной основе, по которой предусматривал ось разделение затрат: предприятие оплачивает обучение, а служба занятости выплачивает стипендию или предприятие создает рабочие места, а служба занятости оплачивает обучение.

Практика говорит о заинтересованности служб занятости в сотрудничестве при проведении профессиональной подготовки и переподготовки прежде всего с предприятиями, так как все больший удельный вес в системе непрерывного образования приобретают производственные формы получения квалификации, получение трудовых навыков без отрыва от производства. Подобные формы подготовки, конечно, рассчитаны в первую очередь на тех безработных, которые из-за невысокого образовательного уровня еще не готовы к занятиям, дающим законченное профессиональное образование.

Приобретение навыков без отрыва от производства как средство содействия получению квалификации оказывает определенную пользу в том случае, если оно превышает обычное краткосрочное "натаскивание" и помогает приобретению знаний и навыков, развивающих профессиональную мобильность. Многих участников такой подготовки привлекает перспектива получения рабочего места. И даже тогда, когда обучение на рабочем месте не дает возможности приобрести теоретические знания, оно приучает к систематическим занятиям, что можно рассматривать как стартовую помощь для дальнейших внепроизводствен-ных мероприятий.

Для повышения конкурентоспособности молодежи на рынке труда некоторые службы занятости организуют занятия, готовя старшеклассников к работе в условиях рыночной экономики. Так, например, Госкомитет республики Удмуртия по занятости населения организовал совместно с Удмуртским территориальным центром занятости общеобразовательную программу "Достижения молодых", где учащиеся средних школ и ПТУ обучаются основам прикладной экономики. Учащихся обучают умению создавать свое предприятие, регистрировать его, вести финансовую отчетность. В г. Щелково на базе Щелковской организации Российского союза молодежи при участии городского Центра занятости было создано ТОО "ИМЕКС". Его основная структурная единица — Центр экономического образования и юношеского предпринимательства, который служит опытно-экспериментальной базой Центра социальной работы Института развития личности.

Что касается переподготовки незанятых, особенно относящихся к слабозащищенным группам, то, как следует из региональных отчетов, она ведется в основном по профессиям, не требующим высокой квалификации. В соответствии с Положением об организации профессиональной подготовки, о повышении квалификации и переподготовке высвобождаемых работников и незанятого населения (22 июля 1992 г.) продолжительность переподготовки рассчитана на срок до полугода. Это делает невозможным смену профессии в этих, а также в других центрах переподготовки, особенно для квалифицированных специалистов. За такое время, как правило, реально лишь повышение квалификации либо получение второй смежной профессии. Как показывает опыт, самые результативные из всех центров переподготовки — учебные заведения служб занятости. Для специалистов, вынужденных пройти переподготовку из-за невозможности работать по специальности, эта вторая профессия, как правило, означает более низкую квалификацию. Практика показывает многочисленные примеры "переподготовки" научных работников в бухгалтеров, секретарей-референтов, а также приобретения ими иных профессий (портные, парикмахеры, продавцы и др.). Подобное приспособление переподготовки к сиюминутной конъюнктуре отнюдь не гарантирует получившим вторые профессии трудоустройство после окончания курса, а также устойчивое положение на рынке труда. Однако возникают проблемы и иного рода.

Примерно 1/3 безработных, по мнению директоров служб занятости, отказываются от переобучения по финансовым причинам. Дело в том, что, получая стипендию в размере пособия по безработице, безработные не имеют средств на оплату проезда до места обучения и обратно, проживания и питания в процессе обучения, если учебный центр находится на значительном расстоянии от места жительства. Масштабы России и неразвитость сети профессиональной подготовки дают основание полагать, что для большинства безработных, живущих за пределами областных городов, центры переподготовки недоступны не из-за нежелания учиться, а по причине отсутствия необходимых денежных средств.

Поиск новых форм работы с социально уязвимыми группами затронул и такую сферу деятельности служб занятости, как профессиональная ориентация и консультации. Для этого используются, в частности, клубы ищущих работу, ярмарки вакансий, телефоны доверия, консультационные пункты. Анализ конкретных данных показывает, что имеющийся в этом деле опыт заслуживает более широкого распространения. Как своеобразную работу по профессиональной ориентации I можно рассматривать и собеседования, проводимые представителями предприятий, с которыми предполагается заключить договор о создании дополнительных рабочих мест, с безработными в клубе ищущих работу.

 

Организация общественных работ. Во всех промышленно развитых странах, имеющих продолжительный опыт политики занятости, она, как известно, рассчитана главным образом на безработных, охваченных наиболее острыми, застойными формами безработицы. Такая же ориентация этих мероприятий должна быть и в наших условиях. Однако анализ конкретных данных о составе участников общественных работ свидетельствует о том, что значительная часть из них не относится к числу безработных, т. е. участие в общественных работах для многих — сфера вторичной занятости. Если же принять во внимание, что общественным работам в Федеральной программе занятости отводится скромное место по сравнению с другими мерами, то можно предположить, что в настоящее время их воздействие на застойно безработных для смягчения особо разрушительных последствий этой формы вынужденной незанятости незначительно.

Завершая рассмотрение некоторых актуальных для России вопросов государственной политики занятости и рынка труда, можно отметить, что решение проблемы занятости и рынка труда невозможно только в

рамках отдельных мероприятий, будь то создание рабочих мест, общественные работы или меры по профессиональной подготовке и переподготовке кадров. Хотя все названные формы содействия занятости важны и необходимы и даже достаточно эффективны при определенных условиях, тем не менее они не решают всего комплекса накопившихся в сфере занятости проблем. Как показывает анализ действительности, главное препятствие на пути становления и реализации эффективных форм и методов регулирования занятости и рынка труда — сложная социально-экономическая ситуация, глубокий экономический кризис и отсутствие государственной стратегии формирования рынка труда. При наличии такой стратегии формирование рынка труда осуществлялось бы под значительным влиянием рычагов макроэкономического регулирования: путем структурных изменений, целенаправленной внешнеэкономической, инвестиционной, денежно-кредитной и налоговой политики.

Сегодня четко просматривается лишь ведомственно-организационная форма формирования российского рынка труда. Это видно, например, из содержания федеральных программ занятости, которые стали, по существу, планом мероприятий по преодолению безработицы только одного ведомства — Министерства труда и социального развития РФ. Такой изолированный подход к проблемам занятости населения, который практически не увязан с общеэкономическими программами социально-экономического развития, мало воздействует на ситуацию в сфере занятости.

Как показывает мировой опыт, эффективное противодействие росту реальной безработицы возможно лишь в рамках общеэкономической антикризисной программы. Все разрабатываемые, в том числе и инвестиционные, программы должны включать показатели спроса на труд и не допускать резкого сокращения числа рабочих мест в целом по народному хозяйству. Только в рамках общеэкономической программы можно проводить эффективную политику занятости и разрабатывать действенный механизм регулирования рынка труда.