Этапы изменения роли государства в развитии экономики

С первых дней существования государства его роль не сводилась к выполнению исключительно политических функций. Государство всегда занималось экономической деятельностью, вмешиваясь в действие субъектов экономической жизни и обеспечивая тем самым устойчивость политической власти. Правда, такое вмешательство в разные периоды и в разных странах существенно различалось, что позволяет говорить об этапах эволюции экономических функций государства. Рассмотрим эти этапы с позиции более широкой проблемы — диалектики экономики и политики и той роли, которую играет государство в качестве органа, обеспечивающего баланс интересов, представленных в обществе, т. е. классовой природы государства.

Институт политической власти. Впервые термин stato ввел Н. Маккиавелли для обозначения государства как института политической власти. Такой институт явился закономерным результатом общественного разделения труда, возникновения частной собственности и классов.

Первоначально отдельные лица, а затем и группы людей уступали некому органу часть своих функций. Такой орган постепенно превратился в систему институтов, располагающих средствами законного принуждения в отношении населения, проживающего на определенной территории. Так возникло государство, которое посредством законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляло нормотворческую, координирующую и контролирующую функции.

Государство как институт политической власти появилось в период возникновения частной собственности и классов. В условиях разложения первобытно-общинного строя расслоение общества приводило к тому, что из общей массы членов рода постепенно выделялась знать — обособленная группа вождей, военачальников, которые, используя свое положение, присваивали себе большую часть военной добычи, приобретали лучшие участки земли. Свою власть, которая постепенно становилась наследственной, они использовали преимущественно для защиты собственных интересов. Так, постепенно родоплеменная организация стала вытесняться государственными организациями.

Одним из главных признаков формирования государственной организации явилось выделение из общества особого слоя людей, выполняющих управленческие функции и наделенных особыми правами и властными полномочиями. Так, постепенно складывалась система государственного принуждения, а регулятором взаимоотношений людей являлись уже не обряды и обычаи, а право. Первоначально правовые нормы представляли собой совокупность правил поведения, к соблюдению которых обязывали зарождающиеся государственные структуры. Позднее правовые нормы устанавливались актами князей, королей и наделенных такими полномочиями чиновников. Но во всех случаях такие правовые нормы устанавливались исходя из интересов правящего слоя или той социальной группы, которую они представляли.

Так, рабовладельческое государство не только использовало все находящиеся в его распоряжении средства для обеспечения устойчивости и защиты интересов класса рабовладельцев, для поддержания господства рабовладельцев над рабами, но и само выступало как эксплуататор. Главной целью феодального государства являлось закрепление и охрана феодальной собственности на землю, создание условий классу феодалов для осуществления господства и эксплуатации крепостных крестьян, ремесленников и других слоев населения.

Буржуазное государство по своей сути также мало чем отличалось от предшествующих типов государства — рабовладельческого и феодального. После победы буржуазных революций, завершившихся коренной ломкой феодальных производственных отношений, буржуазия стала не только экономически, но и политически господствующим классом.

Обладание политической властью, в свою очередь, давало ей возможность окончательно утвердиться экономически.

Таким образом, в классовых обществах государство — это не просто орган политического управления, орган политической власти. Это политическое орудие в руках экономически господствующего класса. Именно государство силой политической власти обеспечивает власть в обществе того класса, который является господствующим в экономическом отношении. Наиболее отчетливо это проявляется в тот период, когда господствующий класс либо только становится на ноги, либо слаб в силу каких-либо причин. Это прекрасно иллюстрирует история становления буржуазного государства.

Эта же история подтверждает тот факт, что переход государства на так называемые нейтральные позиции может быть вызван двумя обстоятельствами: либо тем, что господствующий в экономическом отношении класс настолько силен, что не нуждается в поддержке государства, либо тем, что в обществе установилось относительное равновесие сил различных социальных групп, из которых одна часть относится к классу собственников, а другая нет. В последнем случае государство просто не может открыто кого-либо поддерживать и потому вынуждено занять нейтральную позицию.

Чтобы подтвердить сказанное, обратимся вновь к истории. Так, на ранних этапах развития рыночно-капиталистического хозяйства, в период разложения феодализма и формирования капиталистической системы отношений именно государство выступало той активной силой, которая помогала нарождавшемуся капиталу. Например, широко известно, какую роль в становлении системы рыночно-капиталистических отношений сыграли законы об огораживании общинной земли в Англии в XVIII в., как на протяжении длительного времени государству удавалось поддерживать достаточно высокий уровень эксплуатации наемных рабочих при относительной слабости капитала. Начиная с конца XV в. и в течение всего XVI в. во всех странах Западной Европы существовали суровые законы против бродяжничества. Большую роль в становлении рыночно-капиталистического хозяйства сыграли начиная с XIV и вплоть до середины XVIII в. так называемые статуты о рабочих[1].

Все эти исторические факты убедительно доказывают, что государство, являясь выразителем интересов господствующего в экономическом отношении класса, в ситуации, когда этот класс слаб или только формируется, полностью находится на его стороне и открыто его поддерживает. Об этом свидетельствует не только опыт большинства стран, прошедших длительный путь формирования рыночного хозяйства, но и опыт реформирования экономики России в 90-е гг. XX в., где проводимая в этот период государством экономическая политика была направлена исключительно на поддержку вновь создаваемого класса крупных частных собственников.

Когда же господствующий в экономическом отношении класс прочно становится на ноги, тогда государству уже нет необходимости открыто заявлять о своей поддержке. В этих условиях можно перейти на нейтральную позицию, что и нашло свое выражение в так называемой роли государства в качестве "ночного сторожа".

 

Государство как "ночной сторож". С середины XVII по середину XIX в. роль государства ограничивалась выполнением функций, связанных с обеспечением безопасности граждан, сохранности их имущества (защита прав собственности), созданием необходимой правовой базы для взаимоотношений хозяйственных субъектов, контролем за выполнением контрактов. Наиболее емкой характеристикой государства в этот период было отождествление его с "ночным сторожем", который должен был наблюдать за тем, чтобы никто и ничто не нарушало сложившегося порядка вещей.

Представления о государстве как о "ночном стороже" были во многом обязаны получившим широкое распространение в конце XVIII в. идеям А. Смита. В 1776 г. А. Смит опубликовал работу "Исследование о природе и причинах богатства народов", где попытался доказать, что рынок является наилучшим инструментом, обеспечивающим как экономический рост, так и общественное благосостояние. Он отстаивал идею "естественной гармонии" (равновесия), которая устанавливается в экономике стихийно, при отсутствии внешнего (государственного) вмешательства и является оптимальным режимом функционирования экономической системы. Поэтому государство ни в коем случае не должно вмешиваться в регулирование экономических процессов. За государством должны быть закреплены некоторые базовые функции (оборона, правопорядок и др.), необходимые для процветания рынка.

В XIX в. была создана система буржуазного права (система норм и правил поведения), выражающая прежде всего волю и интересы господствующего класса. С помощью права господствующий в экономическом отношении класс защищал свою власть от посягательств со стороны других классов, обеспечивая тем самым свое экономическое и социально-политическое господство.

Отождествление государства с "ночным сторожем" в XIX в. означало и то, что государство свою историческую миссию по формированию системы капиталистических отношений выполнило. Рыночно-капиталистическое хозяйство могло воспроизводиться уже не только и не столько посредством силы и открытого вмешательства государства, сколько за счет господствующей системы экономических отношений. Закончив работу в качестве архитектора капиталистической системы хозяйства, государство стало зорко следить за тем, чтобы никто и ничто не разрушило его великого творения.

Кроме того, следует учитывать еще одно обстоятельство существенно повлиявшее на изменение экономических функций государства. Дело в том, что в течение всего XIX в. в наиболее развитых странах формировалось гражданское общество, становление которого ознаменовало начало нового периода в развитии государства. С развитием гражданского общества в структуре государственных органов появляются постоянные общенациональные (а не только сословные) представительные учреждения парламентского типа, обладающие правом принятия наиболее важных законов, формируется представительная демократия.

Именно благодаря развитию форм гражданского общества в конце XIX в. все более отчетливо стали высказываться идеи о необходимости создания государства, не только осуществляющего охрану правопорядка, но и проводящего политику в интересах всех членов общества (законодательное регулирование продолжительности рабочего дня, минимального размера заработной платы, ограничение и запрет детского труда, социальное обеспечение нетрудоспособных и безработных и т. п.).

Реализация этих идей в XX в. во многом стала возможной благодаря набирающему с конца XIX в. мощь профсоюзному и рабочему движению, постепенному формированию в развитых странах среднего класса, развитию представительных институтов власти.

 

Институт макроэкономического регулирования. Начиная с конца XIX в. под воздействием изменений, которые произошли в материальном производстве, происходит расширение экономических функций государства. Речь идет об усилении концентрации и централизации производства, усложнении экономических связей и обострении социальных проблем. Однако этот процесс, на наш взгляд, приобретает осязаемые черты и формы, если одновременно рассматривать и те изменения, которые происходят в социальной структуре общества. Но это не означало, что государство перестало быть выразителем интересов господствующего в экономическом отношении класса. Именно в интересах этого класса в XX в. под воздействием таких факторов, как Великая Октябрьская революция в России 1917 г., Великая депрессия 1929—1933 гг., распад после второй мировой войны империй, созданных европейскими государствами, и других событий государство начинает активно вмешиваться в регулирование экономики.

Постепенное расширение экономических функций государства с конца XIX в. проходит три этапа. Начало первого этапа связано с первой мировой войной. Он продлился до Великой депрессии 1929—1933 гг. В этот период государство начинает активно вмешиваться в регулирование экономических процессов, пытаясь ограничить монополистические тенденции, создавая государственный сектор в экономике. Однако это вмешательство ограничивается в основном отраслями военного производства. В остальных отраслях господствовали частнокапиталистические методы хозяйствования.

Мировой экономический кризис 1929—1933 гг. открывает второй этап, который длится до второй мировой войны. В этот период в истории общества возникает система постоянного и активного участия государства в управлении рыночным хозяйством. Развиваются государственные формы антициклического регулирования экономики, а также элементы планирования. Такая политика получила выражение в увеличении государственной собственности, росте объема государственного бюджета, который стал использоваться не только на содержание госаппарата, но и для финансирования государственной и частной деятельности. Наряду с бюджетно-налоговой для регулирования макроэкономических пропорций государство активно использует денежно-кредитную политику, направленную на стимулирование капиталовложений, решение социальных проблем.

Третий этап начинается после второй мировой войны и длится до середины 50-х гг. В отличие от предыдущего этапа этот этап характеризуется тем, что антициклическая политика дополняется системой мер по стимулированию темпов экономического роста. В этот период государство принимает самое активное участие в развитии ключевых отраслей промышленности, создании экономической и социальной инфраструктуры. Этот этап подготовил необходимую материальную почву для следующего этапа, который получил название "золотого века капитализма".

 

"Социальное государство". Государственная политика в середине 50-х — середине 70-х гг. XX в. исходила из следующих посылок:

1. Экономика должна быть смешанной, а не только частнокапиталистической. Необходимость государственного вмешательства в экономику обусловлена так называемыми изъянами рынка, при которых рыночная экономика не справляется с эффективным распределением ресурсов. К числу таких изъянов относится наличие общественных благ[2] и естественных монополий[3], внешних воздействий и неполнота информации (неполнота рынков)[4].

2. Необходима скоординированная макроэкономическая политика в связи с тем, что рынок сам по себе неспособен приводить к стабильным макроэкономическим результатам.

3. Рынок сам по себе не может привести к равномерному распределению доходов. Поэтому государство, с одной стороны, должно регулировать распределение доходов, а с другой — защищать тех кто по каким-либо причинам лишился источника дохода или переживает иные лишения. Одновременно государство должно заботиться о развитии инфраструктуры образования и здравоохранения.

Главными целями государства в этот период являлись полная занятость, стабильность цен и равновесие платежного баланса. В этот период государство все сильнее вмешивалось в регулирование не только экономических, но и социальных отношений, а во многих странах Западной Европы сформировалась идеология государства всеобщего благосостояния (Welfare State — государство благоденствия)[5].

Государственная политика социального благоденствия в 50—60-е гг. включала программы достижения высокого уровня жизни населения путем создания государственной системы образования, здравоохранения, жилищного строительства, а также программы социального обеспечения, регулирования минимального размера заработной платы. Позже они были дополнены демографическими и экологическими программами, программами защиты национальной культуры и др.

После второй мировой войны в программных документах многих политических партий, а также конституциях трех государств Западной Европы (в Основном Законе ФРГ 1949 г., Конституции Франции 1958 г. и Конституции Испании 1978 г.) появился термин "социальное государство[6].

"Социальное государство" в 50—60-е гг. в большинстве развитых стран стало возможным не только благодаря тем изменениям, которые произошли в системе материального производства в эпоху перехода от индустриального к постиндустриальному обществу и которые были связаны в первую очередь с изменением роли личного (человеческого) фактора в современном производстве. "Социальное государство" стало возможным также благодаря установившемуся в середине XX в. своеобразному равновесию сил различных социальных групп, представленных в обществе, которые посредством форм представительной демократии получили возможность выдвигать и отстаивать свои интересы.

Формирование институтов гражданского общества и развитие парламентских форм буржуазной демократии создали основу для продвижения в органы законодательной власти представителей различных социальных групп, которые могли представлять и отстаивать прежде всего свои экономические интересы. В этих условиях деятельность государства все более подчинялась общественному контролю, расширялся и усиливался контроль представительных и судебных учреждений за деятельностью центральной и местной исполнительной власти, рос круг лиц, пользующихся избирательным и другими политическими правами. Это заложило основу для превращения государства из орудия господства одного класса в средство достижения общественного компромисса, смягчения и снятия социальных противоречий, что нашло свое проявление и в экономических функциях государства.

Согласно идеологии государства всеобщего благосостояния и "социального государства" считалось, что в индустриально развитых странах уже достигнуто всеобщее благосостояние, социальная политика позволила стабилизировать общество, уладить конфликты. Следуя примеру развитых стран, остальные страны рано или поздно также должны встать на этот путь.

Однако этот этап закончился в середине 70-х гг., когда разразился очередной мировой экономический кризис 1974—1975 гг. и начался постепенный процесс переосмысления роли государства, что, на наш взгляд, ознаменовало начало следующего этапа, который продолжается и по сей день.

 

1.2. От политики "социального государства" к политике "эффективного государства"

Главная особенность последнего этапа — постепенный переход от политики "социального государства" к политике "эффективного государства". Существо политики "эффективного государства" нашло свое выражение в двух основных положениях.

Во-первых, государство в силу неимоверно раздутых расходов, повлекших за собой увеличение дефицита государственного бюджета, должно существенно сократить круг своих обязанностей, переложив решение ряда задач, которые оно еще недавно выполняло, на другие хозяйствующие субъекты.

Во-вторых, расходы по пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, страхованию от безработицы и другие социальные выплаты не должны обеспечиваться только за счет средств государственного бюджета. Эти расходы должны быть равномерно распределены ду всеми субъектами.

В конечном счете государство должно выступать не как источник экономического роста, а как партнер, катализатор и помощник — таков был главный смысл политики, проводимой государствами большинства развитых стран в 80—90-е гг. XX в.

Среди причин такого поворота рассматриваются такие, как крах административно-командной экономики в СССР и в странах Восточной Европы, финансовый кризис политики государства всеобщего благосостояния, увеличивающийся с каждым годом дефицит государственного бюджета, а также события, происходящие в последнее время в странах Юго-Восточной Азии, явивших миру примеры "экономического чуда".

Большинство западных ученых считают, что крах административно-командной системы в СССР и странах Восточной Европы — это пример того, как чрезмерные расходы государства на решение социальных проблем неизбежно оборачиваются низкой экономической эффективностью, приводят к развитию застойных явлений в экономике. В развитых же странах чрезмерные социальные выплаты привели к раздуванию штата социальных работников, увеличению непроизводительных расходов, что повлекло за собой увеличение дефицита государственного бюджета.

В западной науке своеобразно истолковывался и так называемый феномен "экономического чуда" стран Юго-Восточной Азии. Как известно, в этих странах в 70—80-е гг. государство не проводило активной социальной политики. И тем не менее этим странам удалось за предельно короткие сроки добиться впечатляющих экономических результатов. Таким образом, ставилась под сомнение теоретическая посылка, которая на протяжении многих лет лежала в основе политики государства всеобщего благосостояния и которая исходила из особой роли личного (человеческого) фактора в развитии современного производства.

Еще в 60-е гг. в связи с переходом развитых стран от индустриальной к постиндустриальной стадии развития в экономической науке заговорили о том, что решающим источником на индустриальной и тем более на информационной стадии развития является не вещественный, а личный фактор. Именно от знаний, образованности, умения быстро ориентироваться в постоянно меняющейся обстановке, личной ответственности и сознательности человека зависит не только безопасность современного производства, но и возможность его дальнейшего совершенствования. Поэтому делался вывод: государство должно постоянно заботиться о развитии своих граждан, выделяя значительные средства на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, поскольку эти на первый взгляд непроизводительные расходы на самом деле — главный источник экономического роста.

Теперь же, ссылаясь на опыт стран Юго-Восточной Азии, предлагается другая схема. Государство не должно нести бремя материальной ответственности за развитие социальной сферы. Оно должно сократить социальные расходы и использовать высвобожденные таким образом средства на стимулирование экономической активности, т. е. главная цель политики государства — экономический рост, по достижении которого можно подумать и о решении социальных проблем.

Основными причинами эволюции экономической роли государства явились изменения, происходившие прежде всего в материальном производстве, среди которых не только увеличение объемов производства и усложнение экономических связей, но и усиление роли личного фактора в развитии современного производства. Эти изменения требовали вмешательства государства в регулирование макроэкономических пропорций и решение социальных задач, его помощи в борьбе с монополистическими тенденциями.

Изменения в материальном производстве, усложнение экономических связей, усиление государственного вмешательства в экономику — такая причинно-следственная связь действительно достаточно отчетливо проявляется на протяжении всех описанных выше этапов эволюции экономических функций государства. Сложнее проследить такую взаимосвязь при переходе к политике "эффективного государства".

Нельзя сказать, что в 80—90-е гг. XX в. экономические связи значительно упростились. Напротив, экономические взаимосвязи стали сегодня еще более сложными, чем были 20—30 лет назад. Общественное производство вряд ли может оставаться сегодня стабильным и тем более развиваться вне активной денежно-кредитной, бюджетно-налоговой и инвестиционной политики государства. Современному производству нужен высококвалифицированный и образованный работник, обладающий не только узкопрофессиональными знаниями, но и широким кругозором, который позволял бы ему свободно ориентироваться в постоянно меняющейся обстановке, принимать самостоятельные решения. Но при этом раздаются призывы к уменьшению вмешательства государства в экономическое развитие, что, на наш взгляд, выглядит неожиданным в свете той эволюции экономических функций государства, о которой говорилось выше, и тех причин, которыми она была вызвана.

Уменьшение государственного вмешательства в экономическое развитие, стремление переложить часть функций, которые еще недавно выполняло государство, на плечи других экономических субъектов очень трудно объяснить с позиций изменений, произошедших в системе материального производства. Напротив, эти изменения свидетельствуют о необходимости усиления государственного регулирования экономики. Однако выводы делаются прямо противоположные, что и заставляет, на наш взгляд, говорить о наличии иных, нежели изменения в материальном производстве, причинах эволюции экономических функций государства. Что это за причины?

Те изменения, о которых говорилось выше и которые связаны с переходом в 80—90-е гг. XX в. от политики "социального государства" к политике "эффективного государства", во многом связаны с разрушением институтов гражданского общества. И причина этого — процесс глобализации.

 

1.3. Глобализация и формирование "баланса интересов"

Процесс глобализации как новая форма или новый этап в развитии современного мирового хозяйства в конце XX в. имеет свои особенности. Во-первых, основа глобализации — интернационализация производства, институциональной формой которого выступают транснациональные корпорации (ТНК). Хотя выход капитала за национальные рамки начался еще в начале XX в., однако сегодня он значительно усилился. Сегодня международное производство и соответствующая ему международная торговля по своему содержанию преимущественно не меж-, а внутриотраслевая торговля, основанная на внутриотраслевой специализации отдельных стран.

Во-вторых, глобализация сопровождается стремительным ростом финансовых рынков (валютных, фондовых, кредитных), которые оказывают большое влияние на сферу торговли и производства[7]. Причем если еще недавно финансовые рынки обслуживали реальный сектор экономики, то сегодня эта сфера приобрела самостоятельное значение, что привело к резкому возрастанию числа финансовых спекуляций.

В-третьих, глобализация сопровождается регионализацией экономической деятельности (например, Западная Европа, США и Латинская Америка и др.). На базе этого возникают широкие замкнутые экономические пространства, в рамках которых снимаются какие-либо препятствия для торговли, свободного передвижения капитала и людей.

В-четвертых, глобализация не ограничивается только экономической сферой. Она воздействует на культуру, мораль, жизненные ценности, искусство. В системе глобальной экономики находятся телевидение, видеопроизводство, издательская деятельность.

Все перечисленные тенденции оказывают существенное влияние на функционирование институтов гражданского общества, отчасти разрушая их. Выход капитала за национальные рамки и функционирование его в мировом масштабе, пренебрежения национальными границами ведут к тому, что государство как средство достижения общественного компромисса внутри страны постепенно разрушается. Соответственно меняются и его экономические функции.

С одной стороны, международный капитал не может подчиняться какому-то одному национальному правительству. По своей природе он интернационален и его развитие неизбежно сопровождается формированием соответствующего мирового правительства в виде международных экономических и финансовых институтов. С другой стороны, в мировом масштабе еще не сложились такие механизмы, которые противостояли бы узкоэгоистическим интересам мирового капитала и позволили бы учесть при выработке экономических решений и стратегии международных финансовых институтов интересы всех социальных групп, представленных в тех или иных странах. То есть "баланс интересов", который в конечном счете был достигнут благодаря созданию институтов гражданского общества внутри отдельных стран и благодаря чему государства большинства стран превратились в "социальные государства", сегодня вследствие глобализации существенно подорван. Это и является, на наш взгляд, одной из главных причин перехода в конце XX в. в большинстве стран от политики "социального государства" к политике "эффективного государства".

Переход к политике "эффективного государства" — это пример нарушения "баланса интересов" под воздействием глобализации. Глобализация экономической жизни в том виде, как это было представлено-. выше, существенно усилила позиции капитала не только в масштабе мирового хозяйства, но и внутри стран. И такому усилению неспособно противодействовать даже самое сильное государство.

Современный крупный капитал под воздействием глобализации стал более мобильным, и ему значительно легче отстаивать свои интересы в ущерб интересам других социальных групп. Так, например, сегодня одним из главных аргументов работодателя в случае, если не удается договориться с рабочими о величине заработной платы, является его заявление о возможности закрытия и перемещения предприятия в другую страну, с более дешевой и более сговорчивой рабочей силой. Противостоять такого рода аргументам в условиях недостаточной развитости международной солидарности трудящихся, на фоне общего кризиса профсоюзного движения, различий в уровне экономического развития разных стран и уровне жизни рабочих очень сложно. Поэтому под давлением страха потерять работу рабочие часто соглашаются на боже низкую заработную плату и худшие условия труда.

Государство, в свою очередь, не всегда готово_и не всегда заинтересовано в том, чтобы противостоять этой тенденции. Оно в лучшем случае может заявить о нейтральной позиции и не противодействовать свободному перемещению капитала, а в худшем — соглашается на сокращение государственных инвестиций и социальных расходов под предлогом их неэффективности или увеличения дефицита государственного бюджета. В этом смысле изменение экономических функций государства представляется величиной, зависящей от большого числа переменных, включающих не только изменения в системе материального производства.

Таким образом, эволюцию экономических функций государства недостаточно рассматривать только с позиции тех изменений, которые происходят в материальном производстве по мере развития общества. Не менее значимым как в теоретическом, так и в практическом плане является анализ эволюции экономических функций государства с позиции его роли в качестве института политической власти и того влияния, какое этот институт оказывает на экономическое развитие, т. е. с позиции диалектики экономики и политики.