Инструменты государственного регулирования в области охраны окружающей среды

 

В настоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов (так называемый смешанный механизм). Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих мониторинг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности.

 

Принцип нормативного качественного состояния окружающей среды. Он положен в основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран и достигается путем установления стандартов на загрязнения различного рода. Например, определяется максимально допустимый объем выбросов вредных веществ на единицу оборудования, устанавливаются нормы уменьшения количества выбросов, предельно допустимое содержание вредных веществ и т. п. Акцент делается на законодательные ограничения вредного воздействия, государственное нормирование, контроль и санкции. Законы по охране природы основываются на принципе "загрязнитель платит", который был введен ОЭСР в 1972 г. Нормативное регулирование

служит сегодня основным способом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс.

В России система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, а также санкции в отношении нарушителей правовых норм определены законом "Об охране окружающей природной среды", который был принят в 1991 г.

Преимущество нормативного регулирования — оперативность его внедрения в практику и эффективность с экологической точки зрения. Оно используется в особо тяжелых случаях, когда необходимо срочно спасать нарушенные прошлой деятельностью экосистемы.

Однако в экономическом плане инструментам принуждения свойственны существенные недостатки, поскольку в результате их использования экологические цели достигаются главным образом за счет высоких затрат. Нормативное регулирование, как правило, не учитывает индивидуальных затрат на различных предприятиях. Однако широкая дифференциация норм на основании различий в затратах на мероприятия по защите окружающей среды, необходимая для создания равных условий в конкурентной борьбе и снижения общих экономических затрат, практически неосуществима в силу большого разнообразия продукции, оборудования и технологий. К тому же для контроля потребовалось бы огромное число дополнительных служащих.

Нормативное регулирование не обеспечивает также долгосрочных стимулов для эффективного предотвращения выбросов вредных веществ в окружающую среду. Предприятие не получает выгоды от исследований и разработок, приводящих к снижению степени загрязнения окружающей среды.

 

Макроэкономические меры. Экономически эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры — это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, кредитно-финансовую политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т. д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.

Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает жесткие экологические рамки для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа — государственных, кооперативных, акционерных, частных и от сферы деятельности — промышленности, сельского хозяйства и т. д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуска основной производственной продукции. Скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронение отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т. д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок.

На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить экологосбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуа-тирующих, ресурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоем-кость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах.

 

Специальные механизмы и инструменты. Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основные элементы следующие:

 

• непосредственное осуществление государством различных мер природоохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистных сооружений, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций);

• административно-правовое регулирование (применение мер административного пресечения и юридической ответственности за правонарушения, т. е. приостановление, прекращение деятельности предприятий, нарушающих природоохранные законы; привлечение к административной ответственности за нарушение законов и причинение вреда природной среде);

• государственное экономическое стимулирование и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);

• меры государства, побуждающие природопользователей к охране окружающей среды (отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение и др.);

• формирование и реализация экологических программ.

 

Эти мероприятия в качестве объектов имеют охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения "большой" экономической политики государство бывает вынуждено реализовать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.

Таким образом, современный механизм регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.

Рассмотрим более подробно некоторые экономические инструменты государственного регулирования природоохранной деятельности.

 

Система отчислений, платежей, налогов, субсидий. Посредством отчислений, налогов или субсидий на защиту окружающей среды государство может побуждать хозяйствующие субъекты учитывать в расчетах не только частные, но и общественные затраты на производство и потребление товаров. Для экологической эффективности сумма отчислений или субсидий должна определяться, исходя из затрат на предотвращение ущерба. Каждый хозяйствующий субъект в рамках заданной экологической нормы может решать для себя дилемму: не загрязнять окружающую среду или платить за загрязнение (загрязнять окружающую среду или получать субсидии), выбирая для себя оптимальный вариант. У производителя появляется постоянный стимул для поиска новых возможностей снижения затрат на предотвращение выбросов. В результате затраты народного хозяйства на охрану окружающей среды в целом сводятся к минимуму.

Россия — одна из первых стран в мире, применившая платежи за загрязнение окружающей среды на практике. Они призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной

среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. В настоящее время применяются три вида платежей: платежи за загрязнение атмосферы, сброс в водные объекты загрязняющих веществ, размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая ставка, соответствующая выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов, и ставка за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Например, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он изменяется в диапазоне от 1 до 2. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Иногда, при экстремальных загрязнениях, коэффициент увеличивается в 1,5—2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.

Важное место в системе государственного регулирования природоохранной деятельности занимают государственные субсидии (денежные пособия). Система государственных субсидий ориентируется на стимулирование экологосбалансированной деятельности. В развитых странах применяется предоставление субсидий на НИОКР по охране окружающей среды, субсидий местным органам на строительство очистных сооружений и др.

Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические налоги (их часто называют зелеными) призваны решать, по крайней мере, две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам и ущербу, наносимому окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба загрязнителем, а не всем обществом (т. е. способствовать реализации принципа "загрязнитель платит"). "Зеленые" налоги могут выполнять стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, а также "подавлять" природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное должны делать рыночные механизмы — воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр.

В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды. В экологоориентированной налоговой системе выделяются четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Например, в начале природно-продуктовой цепочки, соединяющей первичные природные факторы производства с конечной продукцией, налоги на природоэксплуатирующие отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на экологосбалансированную. При этом пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия. Повышенные налоги могут использоваться при обложении экологически опасной продукции — озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируются программы развития экологосбалансированного сельского хозяйства.

Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природоохранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.

У системы платежей и субсидий имеются и недостатки. Если устанавливаются слишком низкие ставки отчислений, то цели защиты окружающей среды не достигаются. Если же ставки слишком высоки, природоохранные мероприятия оказываются неоправданно дорогими. Нормативы отчислений и субсидий должны быть плавающими (гибкими), т. е. постоянно пересматриваться в соответствии с уровнем технического прогресса, экономической ситуацией в стране, уровнем инфляции и т. п. До сих пор остается нерешенным вопрос, на основании каких критериев должны определяться размеры отчислений и субсидий в каждом отдельном случае.

Таким образом, наряду с неоспоримыми достоинствами у системы отчислений и субсидий имеются и определенные недостатки, которые могут быть устранены созданием рынков окружающей среды.

 

Создание рынков окружающей среды. В основе так называемой концепции рынка окружающей среды — идея купли-продажи прав на различного рода загрязнения. Каждое предприятие решает для себя, что выгоднее — тратить деньги на мероприятия по предотвращению выбросов или приобрести право на использование окружающей среды.

Необходимая предпосылка подобной торговли — однозначность прав собственности, например непосредственное частное право на все компоненты окружающей среды, такие, как земля, растения, животные, водные ресурсы, атмосфера. При этом должны существовать технические возможности передачи прав на окружающую среду отдельным лицам при строгом разграничении этих прав. Тогда хозяйствующий субъект, понесший ущерб в результате загрязнения окружающей среды, получает компенсацию, пропорциональную размерам этого ущерба.

Подобные условия создать чрезвычайно сложно. Поэтому многие исследователи предлагают, чтобы государство в качестве собственника окружающей среды передавало частным лицам право на ее использование в форме сертификатов (лицензий). Сертификаты продаются и покупаются подобно ценным бумагам на специальном рынке. Цена на них регулируется в соответствии с законами рынка. Соблюдение установленного государством верхнего предела интенсивности эксплуатации окружающей среды обеспечивается тем, что владелец сертификата ограничивает объем выбросов вредных веществ рамками приобретенного им на это права.

До тех пор пока цена сертификата превышает затраты на предотвращение ущерба окружающей среде, предприятию выгодно заботиться о ее состоянии, а предприниматели ищут пути разработки новых методов очистки и использования экологичных технологий и материалов. В результате желаемый уровень качества окружающей среды будет обеспечиваться при минимальных общеэкономических затратах.

Однако при создании рынков окружающей среды возникает ряд трудностей. Необходимо определить срок действия сертификата. С течением времени цена сертификата может изменяться. Масштабы его продажи могут ограничиваться государством. При этом нельзя допускать концентрации большого числа сертификатов у отдельных предприятий. Это может стать причиной ограничения конкуренции в отрасли. Должны быть четко определены пространственные границы права на использование окружающей среды. Расходы на осуществление административного контроля (проверки наличия сертификатов у хозяйствующих субъектов, соответствия объемов выбросов стандартам и т. п.) должны быть минимальными. Часто предприятия, а также домашние хозяйства не заинтересованы в том, чтобы брать на себя дополнительные расходы, связанные с природоохранными мероприятиями, если взамен они получают такие неосязаемые блага, как улучшение качества воздуха или устранение источника шума. Даже политики вряд ли будут ратовать за введение системы сертификатов, поскольку сомнительно, чтобы это могло принести им много дополнительных голосов избирателей.

Поэтому в некоторых странах, например в США, применяется смешанная система, сочетающая нормативы, отчисления и гибкую систему выдачи сертификатов. Это так называемое компенсационное регулирование.

 

Источники финансовых ресурсов. Централизованное финансирование природоохранных мероприятий — важный элемент всей системы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Подавляющая часть капиталовложений по линии экологической безопасности осуществляется за счет государственных средств — на эти цели расходуется 1—2% ВВП.

В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в РФ претерпело существенные изменения. Основная масса (80—90%) капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. В настоящее время государственные капитальные вложения направляются на финансирование крупных федеральных и региональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповедной и т. п.), которые не имеют других источников существования.

Текущие природоохранные мероприятия должны финансироваться из целевых источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств экологических фондов. При таком подходе ликвидируются недостатки, присущие централизованным капитальным вложениям (их обез-личенность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использования), а также формируются условия для реализации принципа "загрязнитель платит", причем в том месте, где загрязняет, так как экологические фонды, куда поступают платежи, носят в первую очередь региональный характер. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, идет затем в федеральный фонд, остальные деньги остаются на местах. В России региональные экологические фонды функционируют с 1992 г. Среди основных задач, возложенных на них, можно выделить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Важной, но малоразработанной остается проблема финансовых ресурсов для ликвидации последствий загрязнения окружающей среды в результате аварий и катастроф. Как вариант такого финансирования можно рассматривать экологическое страхование, как добровольное, так и обязательное. Ситуация, сложившаяся в последнее время в России, сложна и противоречива. Число аварий и катастроф резко возросло, и следовательно, потребность в экологическом страховании высока. В 1992 г. было разработано и утверждено Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, на основании которого в настоящее время ведется добровольное экологическое страхование. В то же время возможности такого страхования все более снижаются в связи с тем, что уменьшается объем производства, задерживаются платежи. Это приводит к затруднениям в проведении данного вида деятельности. Само же экологическое страхование нередко сводится к страхованию ответственности предприятий, являющихся источниками повышенного риска.

Экологическое страхование имеет следующие цели: 1) компенсация убытков, образующихся у страхователя и третьих лиц в результате загрязнения окружающей среды; 2) экономическое стимулирование предотвращения аварий у страхователя вследствие уменьшения издержек на проведение противоаварийных работ за счет страховщика; 3) повышение эффективности использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах, и пр. Значение страховых фондов трудно переоценить. Даже в случае прекращения бюджетного финансирования за счет этих фондов могут финансироваться исследовательские проекты в области экологии и внедрение экологобезопасных прогрессивных технологий.

В развитых странах широко применяется предоставление государственных низкопроцентных займов на приобретение очистного оборудования. Практикуется выпуск специальных безналоговых займов. В природоохранных целях используется ипотечный кредит. В последние годы в нашей стране наметилась положительная тенденция создания экологических банков и развития экологической банковской деятельности. Однако работа и в этом направлении сдерживается отсутствием соответствующих нормативно-методических документов.

Возможным источником дополнительных финансовых средств на природоохранные мероприятия может быть привлечение иностранного капитала. Международные фонды и организации готовы предоставлять инвестиции на природоохранные цели при определенных условиях. Уже несколько лет экологический компонент присутствует в программах экономической помощи Всемирного банка Польше, Румынии, Чехии, Словакии, Венгрии и др. В мировой финансовой практике используется погашение внешнего долга в обмен на меры по защите окружающей среды. Так, в начале 90-х гг. Канада заявила об аннулировании задолженности ей латиноамериканских стран в размере 145 млн. долл. в обмен на программы устойчивого развития[31]. Подобные операции должны быть тщательно продуманы с точки зрения национальных интересов, поскольку развитые страны нередко используют подписанные Россией природоохранные конвенции в своих целях. 30-летний опыт осуществления политики защиты окружающей среды в развитых странах показывает постепенное смещение акцентов в сторону экономических инструментов, обеспечивающих как экологическую, так и экономическую эффективность решения данной проблемы. Создаются экономические стимулы для поиска дополнительных возможностей предотвращения и сокращения объема выбросов вредных веществ. Появляется возможность саморегулирования в установленных пределах.

 

Экологические программы. Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратегическое значение, большую роль играют разработка и реализация экологических программ. Программа представляет собой согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Во многих странах приняты комплексные программы природопользования по всей природно-продуктовой цепочке и по всем средам, подкрепленные соответствующими диверсифицированными законодательствами.

В реализации программ обычно ведущую роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным прямое регулирование при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые программы необходимы для реабилитации зон экологического бедствия (чернобыльская зона), охраны особо ценных природных объектов (озеро Байкал, речные системы, бассейны морей), выполнения международных обязательств (охрана озонового слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия) и т. п.

Всемирный характер экологических проблем, обостряющихся в современных условиях, предполагает совместные усилия разных стран для их решения. Участие государства в международном сотрудничестве по охране окружающей среды (подписание и реализация двух- и многосторонних соглашений и программ, участие в работе международных организаций и т. п.) позволяет выработать общие принципы, механизмы и инструменты, регулирующие и регламентирующие природопользование в международном масштабе.