Право окружающей среды США и Канады

Государственное управление охраной окружающей среды воз­лагалось на многие государственные органы в период до наступле­ния экологического кризиса 60-х гг. XX века, который явился сти­мулом для быстрого развития права окружающей среды в этой стране.

В структуре государственных органов были созданы специ­ализированные подразделения.

Так, управление охраной вод и ат­мосферного воздуха осуществляло министерство здравоохранения.

Центральным законотворческим органом является конгресс США.

В соответствии с принципами разграничения государствен­ной власти в США, конгресс принимает федеральное законодатель­ство, действующее в сфере компетенции федерации, по отношению к федеральной собственности, исполнение которого обеспечивается федеральными министерствами и ведомствами.

Комплексным источником права окружающей среды в США является Закон о национальной политике в сфере окружающей среды (1970).

Источниками права окружающей среды являются Закон США о чистом воздухе (1972), Закон о сбросах в океан (1972), Закон о принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей сре­ды, выплате компенсаций и ответственности, Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (1976), Закон о системе нацио­нальных парков (1916).

В конце 1960 — начале 1970-х гг. в США была проведена адми­нистративно-правовая реформа, результатом которой явилось со­здание специальных федеральных органов в сфере охраны окру­жающей среды и использования природных ресурсов — совета по качеству окружающей среды при президенте США и агентства по охране окружающей среды.

Главной задачей совета является информирование правительства о состоянии окружающей среды, составление прогнозов о влиянии на окружающую среду антропогенной деятельности, координация экологически значимой деятельности различных субъектов.

Аген­тство является исполнительно-распорядительным органом, в за­дачи которого входит разработка экологической политики и национальных программ по охране окружающей среды, утвержде­ние стандартов экологической безопасности, контроль за выполнением законодательства окружающей среды 30. См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). — М.: Юристъ, 1998.

В структу­ру агентства входит центральный аппарат, 9 управлений, постро­енных по функциональному и программному принципу, 10 регио­нальных отделов.

Президент США выполняет важные функции по подготовке и представлению ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения.

Полномочиями в этой сфере обладают также министерство внут­ренних дел, в структуре которого имеется бюро управления земель, служба национальных парков, служба охраны рыб и диких живот­ных, геологический надзор, бюро мелиорации.

Министерство сель­ского хозяйства имеет в своей структуре службу охраны почв и службу леса.

Департамент юстиции США включает управление земель и природных ресурсов, а министерство торговли — нацио­нальную океаническую и атмосферную администрацию.

Наряду с федеральными органами по управлению охраной окру­жающей среды, в каждом штате действуют собственные природо­охранительные органы.

Агентство сотрудничает с этими органами путем заключения соглашений, в которых определяются случаи допустимости его вмешательства в деятельность штатов.

Основным принципом управления в области охраны окружаю­щей среды является сотрудничество органов государства и обще­ственных организаций.

Цели природоохраны достигаются путем переговоров и добровольного выполнения требований.

Властные полномочия применяются как крайнее средство.

К организационно-правовым мерам (инструментам) охраны ок­ружающей среды в США относятся установление стандартов каче­ства окружающей среды и предельно-допустимых выбросов для стационарных и передвижных источников, оценка воздействия пла­нируемой деятельности на состояние окружающей среды, лицензи­рование выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружаю­щую среду, планирование природопользования и мер по охране ок­ружающей среды.

Перед всеми федеральными ведомствами поставлена задача обес­печения экологической безопасности и необходимого качества окру­жающей среды и предупреждения негативного воздействия на окру­жающую среду хозяйственной и иной деятельности.

С целью реше­ния этой задачи на все федеральные министерства и ведомства воз­ложена функция проведения оценки воздействия на окружающую среду намеченных мероприятий.

Таким образом, забота об окружаю­щей среде стала органической частью деятельности всех министерств и ведомств.

Для вынесения экологически значимых решений не со­здается специально уполномоченного органа.

В сфере своей компе­тенции государственные органы выносят и решения по экологичес­ким вопросам. Законодательство США не предусматривает жесткую процедуру надведомственной экологической экспертизы, решения вы­носятся в общем административном порядке.

Основанием для вы­несения окончательного решения является проведение ОВОС.

Конгресс обязал все государственные органы в максимально воз­можной мере использовать системный междисциплинарный под­ход, устанавливать и разрабатывать методы и процедуры, консуль­тируясь с советом по качеству окружающей природной среды, для обеспечения адекватного учета при принятии решений (вместе с техническими и экономическими факторами) полезных свойств ок­ружающей среды.

Включать в каждое предложение или отчет детальное заявление ответственного работника касательно: влияния на окружающую сре­ду предлагаемых действий; альтернативных вариантов предлагае­мых действий; взаимосвязи между кратковременным использова­нием природных ресурсов на местном уровне и поддержанием или улучшением продуктивности окружающей среды на долгосрочную перспективу, любом бесповоротном и неисправимом использова­нии ресурсов, связанном с реализацией предлагаемых действий.

Перед разработкой детального заявления ответственный феде­ральный служащий консультируется с федеральным агентством, которое в соответствии с законом имеет на это полномочия или специальную квалификацию в сфере, связанной с влиянием на ок­ружающую среду.

Копии такого заявления, комментарии и заклю­чения соответствующих федеральных агентств должны быть пред­ставлены президенту, совету по качеству окружающей среды и об­щественности.

Процедура ОВОС предусмотрена в Правилах по проведению оцен­ки воздействия на окружающую среду, подготовленных советом по качеству окружающей среды.

Нарушение правил является ос­нованием для признания вынесенного государственного решения по проекту недействительным.

В министерствах и ведомствах име­ются ведомственные правила, отражающие отраслевую специфи­ку. ОВОС следует проводить до вынесения экологически значимо­го решения.

Решение должно включать в себя заключение о воз­можности и условиях осуществления той или иной деятельности.

Для строительства и ввода в эксплуатацию одного объекта, осу­ществляющего водопользование, землепользование, сброс отходов, требуется несколько разрешений от ряда ведомств, каждого в пре­делах своей компетенции.

Поэтому важно определить последова­тельность действий и скоординировать их.

Правила предусматри­вают, что ответственность за проведение ОВОС и подготовку зак­лючительного документа ложится на наиболее значимое для реа­лизации проекта ведомство, которое признается ведущим. Реше­ние о выборе ведущего ведомства выносится путем совместных консультаций участвующих в проекте ведомств и фиксируется в меморандуме.

Принимаются во внимание отраслевая принадлеж­ность, финансовое участие.

После выбора ведущего ведомства ос­тальные признаются «сотрудничающими».

На них возлагаются обя­занности оказывать содействие и предоставлять необходимые до­кументы для проведения ОВОС.

Охрана окружающей среды в соответствии с Конституцией США отнесена к конкурирующей компетенции.

Это означает, что отдель­ные штаты вправе принимать параллельно с федеральными зако­нами свои собственные законы.

Относительно ОВОС многие штаты устанавливают свою собственную процедуру для проектов местно­го уровня.

В том случае, когда для реализации проекта требуется получение федерального разрешения и разрешения штата, в целях преду­преждения административного конфликта и дублирования преду­смотрено проведение скоординированных совместных действий фе­деральных органов и органов штата с признанием «ведущим» феде­рального ведомства.

Проводятся совместные исследования, планиро­вание работ, совместные публичные слушания.

Может быть достиг­нуто соглашение о подготовке единого заключительного документа.

Не допускается участие компаний, реализующих проект, в про­ведении ОВОС в соответствии с принципом независимости долж­ностных лиц, принимающих государственные решения.

Расходы на проведение ОВОС возлагаются не на заинтересован­ные организации, а на государственные органы, которые привлека­ют собственных специалистов либо нанимают их по контракту.

Государственные органы вправе требовать необходимую информа­цию у заинтересованных организаций.

В США проблема финанси­рования ОВОС решается путем регулирования налогообложения.

Реализация хозяйственного проекта приносит прибыль государ­ству и покрывает такого рода расходы. Такой порядок исключает корыстную заинтересованность и злоупотребления.

Результаты ОВОС оформляются в виде заключительного доку­мента, именуемого Заявлением о воздействии на окружающую сре­ду.

Содержание и структура его детально регламентированы.

За­явление должно быть изложено простым, доступным для понима­ния даже неспециалисту языком. Объем не может превышать 150 страниц.

Заявление обязательно включает анализ всех воздей­ствий на окружающую среду, культурные, исторические, эстетичес­кие объекты.

Анализируются непосредственные, косвенные, куму­лятивные воздействия как благоприятные, так и негативные, а так­же отрицательные воздействия, которых избежать невозможно, ука­зываются пути снижения вреда данного объекта на окружающую среду — отказ от его осуществления, уменьшение его размеров, меры по восстановлению окружающей среды.

Приводятся альтернатив­ные варианты планируемого объекта.

Правила предусматривают, что финансовые затраты на реализацию проекта не могут быть основным критерием выбора варианта, однако анализ затрат на охрану окружающей среды и выгод от проекта должен быть прове­ден обязательно.

В ходе ОВОС необходимо собрать и обработать всю необходи­мую информацию.

В случае невозможности ее получения ведущее ведомство обязано доказать, что польза от реализации проекта пре­вышает опасность наступления отрицательных последствий, ана­лиз которых не может быть проведен.

Эта часть заявления называ­ется «анализ наихудшего исхода», который обязателен для объек­та, эксплуатация которого связана с риском аварий.

Предусмотрено обязательное опубликование проекта заявления,

проведение общественных слушаний и обнародование окончатель­ного варианта заявления.

Окончание процедуры ОВОС дает возможность приступить к вы­несению административного решения о выдаче необходимых раз­решительных документов для реализации проекта.

Заявление не обладает обязательной юридической силой.

Но на практике долж­но быть принято во внимание, чему способствует публичный ха­рактер ОВОС. Экологически значимые аспекты хозяйственной де­ятельности вызывают повышенный интерес граждан, и игнориро­вание выводов ОВОС вызывает судебные иски.

Направлением охраны окружающей среды является консерватив­ная охрана, то есть создание особо охраняемых территорий и объек­тов — национальных парков, заповедников, экологических научно-исследовательских парков, рекреационных зон.

В 1872 г. был создан Йеллоустоунский национальный парк, который является первым в мире национальным парком.

Система национальных парков созда­ется для сохранения живописных, естественных и исторических до­стоинств природной среды, охраны животного мира, обеспечения пользования этими благами таким образом, чтобы оставить их в со­хранности будущим поколениям.

В США постановление о создании национальных парков принимается конгрессом, а руководит систе­мой национальных парков служба национальных парков министер­ства внутренних дел.

На территории национального парка произво­дится зонирование (выделяются природные, исторические и рекреа­ционные зоны), запрещается заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, размещение промышленных предприятий, осуществле­ние другой деятельности, несовместимой с задачами природоохраны.

В сфере контроля за обеспечением экологической безопасности в США важные функции выполняют суды.

Суды вправе отменять либо приостанавливать решения по проектам, прошедшим ОВОС.

Агентство по охране окружающей среды США не вправе отме­нить решение министерства или ведомства о выдаче необходимых разрешений частной компании на осуществление проекта.

Однако добиться отмены такого решения можно в судебном порядке 31. См.: Краснова И. О. Оценка воздействия на оружающую среду и порядок вынесения государственных решений: опыт США // Экологическое право. — 2001. — № 2. — С. 43-47.

В соответствии с Законом о чистом воздухе любое физическое лицо, корпорация, ассоциация, основанное на партнерстве предпри­ятие, любое должностное лицо, департамент, агентство, федераль­ный институт, институт или политическое подразделение штата в праве предъявить иск государству, любому физическому или юри­дическому лицу о превышении стандартов выбросов загрязняю­щих веществ, несоблюдении возложенных на них обязанностей по контролю за качеством атмосферного воздуха, невыполнении ука­заний органов государственного контроля.

Для обеспечения права граждан на безопасную окружающую среду был создан институт «исков граждан».

В его рамках нельзя требовать возмещения ущерба, причиненного гражданину лично.

Институт исков граждан является юридическим средством и фор­мой контроля общественности за состоянием окружающей среды и средством обеспечения выполнения законодательства 32. См.: Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США.— К., 1992.— С. 59.

Для сти­мулирования активности граждан предусмотрена возможность оп­латы их деятельности из средств государственного бюджета.

В соответствии с Законом «О консервировании и восстановле­нии ресурсов» подача таких исков возможна в случае возникнове­ния угрозы охраняемым объектам независимо от того были ли нарушены хозяйствующим субъектом требования экологического законодательства 33. Тустановська I. Застосування еколопчного права в США // Право України. — 1998. — № 2. — С. 102-104.

Окружные суды вправе вынести решение о прекращении право­нарушения, возложить обязанность выполнить определенные дей­ствия, наложить штраф за экологические правонарушения.

Граж­дане могут требовать возмещения ущерба, причиненного им эко­логическими правонарушениями, в рамках исков о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу.

В обеспечении экологической безопасности важные функции вы­полняет полиция 34. Лапина М. А. Опыт деятельности зарубежных правоохранительных орга­нов по обеспечению экологической безопасности // Экологическое право.—2000. — № 1. — С. 33-39.

Возглавляет федеральную полицейскую систе­му США департамент юстиции.

Полиция штатов подчиняется губернаторам.

В ее функции входит поддержание порядка, в том числе в области охраны окружающей среды, контроль за соблюдением законодательства штата об охране окружающей среды.

Муници­пальная полиция действует на территории городов и графств, под­держивает общественный порядок, ведет борьбу с экологическими правонарушениями.

На местном уровне природоохранительные функции осуществляют органы местного самоуправления, плани­рования, здравоохранения.

Их компетенция включает в себя охра­ну земель, вод, растительного и животного мира, предупреждение загрязнения твердыми отходами, контроль за соблюдением эколо­гических стандартов передвижными источниками загрязнений, под­держание необходимого качества окружающей среды.

В охране окружающей среды принимают участие и вооружен­ные силы.

Руководство такой деятельностью осуществляется по­мощником заместителя министра обороны по вопросам безопас­ности и окружающей среды.

Согласно уставам и наставлениям, армия США поддерживает контакты с гражданскими властями на­селенных пунктов, где дислоцированы воинские части и оказывает им помощь в обеспечении экологической безопасности, ликвида­ции последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Кон­гресс разрешает применение воинских подразделений для охраны национальных парков, для борьбы с загрязнением водных источ­ников, незаконной вырубкой лесов, находящихся в федеральной соб­ственности, в случае необходимости исполнения таможенных и ка­рантинных законов 35. Лапина М. А. Опыт деятельности зарубежных правоохранительных орга­нов по обеспечению экологической безопасности. — С. 102-104.

Правовой режим природных объектов и средств природополь­зования обусловлен частной собственностью на них.

Поэтому за­конодательство предполагает, что в случае любых ограничений частной инициативы по причинам экологического порядка дол­жен быть возмещен реальный либо потенциальный ущерб.

Пре­дусмотрены общие ограничения деятельности федерального пра­вительства и правительства штатов в отношении физических и юридических лиц.

Однако пятая поправка к конституции США предоставляет возможность изъятия земель из частного владе­ния для публичных (государственных) целей без «справедливой компенсации».

То есть установлен приоритет публичного благо­состояния природопользования 36. Новикова Е. В. О соотношении публично- правовых и частно-правовых начал в экологическом законодательстве // Государство и право. — 2000. — №3. — С. 59-64

За совершение экологических правонарушений предусмотрена уголовная ответственность в виде штрафа до 25 тыс. дол. за один день нарушения, либо лишение свободы на срок до одного года.

При повторном нарушении — сумма штрафа увеличивается до 50 тыс. дол. за один день нарушения, а срок лишения свободы предусмотрен до 2 лет.

В Канаде центральным органом обеспечения экологической бе­зопасности является правоохранительный отдел департамента по делам окружающей среды.

В 1988 г. в Канаде был принят Закон об охране окружающей среды, который регулирует вопросы обес­печения качества природной среды, соблюдения экологических норм и стандартов рационального использования и восстановле­ния природных ресурсов, охраны перелетных птиц.

Правоохрани­тельный отдел координирует деятельность департамента по борьбе с загрязнением окружающей среды на национальном и региональ­ном уровне.

Пять его отделений — Атлантическое, Квебек, Онта­рио, Степное-Северное, Тихоокеанское-Юкон занимаются вопроса­ми охраны окружающей среды в этих регионах.

На национальном уровне обобщаются данные региональных отделений, осуществля­ется подготовка инспекторов и следователей отделений, монито­ринг окружающей среды.