Основные экологические права граждан в странах Европейского Союза и СНГ

Права человека и окружающая природная среда в настоящее время всемирно признаны как фундаментальные ценности, и суще­ствующие институты государства и права должны были изменить­ся для того, чтобы их гарантировать 16. Стек С, Звеп К. ван дер, Кравченко С, Большакова М. Екологічні права громадян: як їx захистити за допомогою закону. — К.: Інформ. Агентство «Ехо-восток», 1997. — С. 5.

Именно поэтому проблема сущности и содержания экологичес­ких прав граждан является весьма актуальной.

Первые научные разработки по этому вопросу появились в литературе в конце 1970-х гг., а в 1990-е гг. начался новый этап научного осмысления этого явления.

В российской эколого-правовой доктрине имеются различные подходы к этой проблеме и определения экологических прав граж­дан.

Так, М. М. Бринчук определил экологические права граждан как признанные и закрепленные права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаи­модействии с природой, в области природопользования и охраны окружающей среды 17. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб­ник.—С. 131.

Проф. А. К. Голиченков рассматривает экологические права в трех аспектах, как правовой институт экологических прав и обя­занностей, как элемент содержания экологических правоотноше­ний, как элемент правового статуса субъектов экологических пра­воотношений18. См.: Голиченков А. К. Экологические права и обязанности в их новейшем понимании // Актуальные проблемы теории права и государства и эколо­гическое право: Сб. науч. трудов / Юрид. ин-т МГУПС. — М., 2000. — Вып. 2

М. В. Васильева включает в совокупность экологических прав граждан обширные полномочия общественности (граждан, их объе­динений, населения), которые непосредственно связаны с содержа-миом и реализацией головного конституционного права на благо­приятную окружающую среду19. См.: Васильева М. И. Проблемы защиты экологического интереса в эко­логическом праве // Государство и право. — 1999. — № 8. — С. 50.

Основным (фундаментальным) экологическим правом являет-гн право на благоприятную окружающую среду.

При определении содержания этого права выделяются три аспекта: экологический, определяющий ее чистоту, сбалансированность и видовое разнообразие; экономический, определяющий наличие и рациональное ис­пользование ресурсов; эстетический.

Как в странах СНГ, так и за рубежом нет единого определения кичества окружающей природной среды, которое обеспечивает (гаран­тирует) соблюдение экологических прав граждан.

Это создает труд­ности для определения содержания экологических прав граждан.

Терминологический бюллетень ООН «Окружающая среда и развитие» содержит следующие формулировки:

- окружающая среда, способствующая здоровью и благополу­чию людей;

- здоровая, благоприятная для здоровья окружающая среда;

- благоприятная окружающая среда;

- здоровая, безопасная окружающая среда;

- экологически сбалансированная окружающая среда;

- свободная от загрязнений окружающая среда;

- устойчивая окружающая среда;

удовлетворительная окружающая среда.

Безопасная окружающая среда является родовым понятием и включает в себя такие критерии, как устойчивость, сбалансирован­ность, качество, удовлетворительные, благоприятные условия жизни.

Стабильность и устойчивость — это совокупность природных и антропогенных условий, при наличии которых исключается при­чинение вреда здоровью людей и природным объектам.

Качество понимается как условия окружающей среды при сбалансирован­ном содержании в ней различных веществ, которые обеспечивают жизнедеятельность людей, саморегуляцию экосистем и восстанов­ление окружающей среды.

Здоровая безопасная окружающая среда характеризуется пре­дельно допустимыми концентрациями загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных источниках, соблюдением предельно-допустимых уровней акустического, электромагнитного, радиаци­онного и иного вредного воздействия.

Кроме этого, следует учиты­вать соответствие установленным стандартам продуктов питания.

Декларация ООН «Права человека и окружающая среда» под­черкивает, что экологические права принадлежат к фундаменталь­ным правам человека наряду с политическими, экономическими, социальными правами, а также связь и взаимозависимость всех иных прав граждан (право на жизнь, право на здоровье) и их эко­логических прав.

В заключительном акте Совещания по сотруд­ничеству в Европе охрана окружающей природной среды опреде­лена в качестве одной из главных задач экономического и полити­ческого развития.

Основным фундаментальным правом является право на безопас­ную, здоровую, благоприятную окружающую среду.

Каждый чело­век имеет право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния.

Устанавливается также обязанность каждого охранять и улучшать окружающую среду на благо нынеш­него и будущих поколений.

Таким образом, раскрывается содержа­ние фундаментального экологического права, определяется круг субъектов права на качественную окружающую среду, его социаль­ный аспект (среда, благоприятная для здоровья и благосостояния)20. См.: Третьякова А. А. Понятие экологических прав граждан по законода­тельству стран — членов Европейского Союза // Экологическое право. — 2002. — № 1. — С. 56.

По мнению проф. В.В. Петрова, права граждан в сфере экологии предполагают три ключевых момента: 1) право на благоприятную для жизни окружающую среду;

2) право на охрану здоровья челове­ка от неблагоприятного воздействия окружающей среды;

3) право и обязанность гражданина участвовать в охране окружающей среды21. Петров В. В. Экологическое право и реальность // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. — 1990. — № 3. — С. 12.

Евросоюз определил экологические проблемы в качестве при­оритетного направления своей политики. В законодательстве госу­дарств — членов Европейского Союза не обособляются экологичес­кие права граждан в качестве фундаментального права, однако зак­репляются прямо либо косвенно в конституциях либо иных нор­мативных актах.

Так, Конституция Австрии относит к ведению федерации при­мите мер по предупреждению опасного воздействия на окружаю­щую среду, вызванного превышением допустимых норм содержа­нии иредных примесей, обеспечению чистоты воздуха, утилизации опасных отходов (ст. 102).

К ведению земель относится проверка ни соиместимость с окружающей средой проектов, предполагающих значительное воздействие на окружающую среду (ст. 11).

Статья 20а Конституции Германии определяет, что государство, сознавая ответственность за будущие поколения, осуществляет ох­рану природных основ жизни в рамках конституционного строя в соответствии с законом.

Конституция Бельгии (ст. 23) гласит, что каждый имеет право но жизнь в соответствии с человеческим достоинством, гарантирует право на здоровую окружающую среду.

Статья 24 Конституции Греции определяет в качестве обязан­ности государства охрану окружающей природной и культурной природы.

Государство обязуется принимать специальные репрессивные или превентивные меры для ее сохранения.

Согласно Конституции Швейцарии, федеральная власть заботится и пейзаже, природных достопримечательностях и памятниках и охраняет их, финансирует меры по охране природы и ландшафтов.

Таким образом, право на чистую и здоровую окружающую среду накрепляется прямо (конституции Бельгии, Испании, Португалии, Финляндии).

В конституции Бельгии право на здоровую окружаю­щую среду наряду с правом на труд, информацию, правом на жилище, охрану здоровья, составляет группу экономических, культурных и социальных прав, предназначением которых является гарантирова­нно гражданину жизни, соответствующей человеческому достоинству.

Право на чистую здоровую окружающую среду может быть закреп­лено косвенно через обязанность государства обеспечивать надле­жащее качество среды обитания человека, как это сделано в консти­туциях Греции, Италии, Германии.

Из этого можно сделать вывод о неразрывной связи права на здоровую, сбалансированную окружаю­щую среду с экологическими обязанностями по его обеспечению.

Совсем недавно управление качеством окружающей среды при­знавалось проблемой исключительно государственной власти, про­блемой принятия законов и контроля за их выполнением.

В настоя­щее время все более значимой признается роль общественности, от здоровья человека.

Общественность осознает негативные последствия загрязнения окружающей природной среды, вынуждает политиков принимать этот факт во внимание и учитывать в своей деятельнос­ти.

В странах Евросоюза участие общественности неразрывно связа­но с процессами демократизации, закреплено в правовых докумен­тах, в Конституции.

Принцип участия общественности закреплен в декларации РИО. На третьей общеевропейской конференции мини­стров охраны окружающей природной среды (София, 1995) были приняты Руководящие принципы по обеспечению доступа к эколо­гической информации и участию общественности в процессе приня­тия решений в области охраны окружающей среды.

На четвертой конференции министров охраны окружающей природной среды «Окружающая природная среда для Европы», состоявшейся в 1998 г., принцип участия общественности получил дальнейшее развитие.

Общественность оказывает влияние на политику в области эко­логии с помощью демонстраций, митингов протеста, выпуска газет, листовок и т.д., основываясь на таком фундаментальном праве, как свобода слова.

Признано также право на участие граждан в обсуждении экологических проблем, проектов законодательных актов, материалов относительно размещения и деятельности эко­логически небезопасных объектов, в принятии экологически зна­чимых решений.

Одним из основных элементов права граждан на чистую и здо­ровую окружающую среду является право на участие в принятии экологически значимых решений, право на получение информа­ции о состоянии окружающей природной среды и ее влиянии на здоровье человека, право на внесение предложений в соответствую­щие государственные и хозяйственные органы.

Статья 6 Оргусской конвенции закрепляет участие общественности в принятии реше­ний относительно видов деятельности, оказывающих влияние на состояние окружающей природной среды.

Участие общественности, реализация экологических прав воз­можны только при обеспечении доступа к информации, порядок которого регулирует Директива 2003/4/ЕС Европейского Парла­мента и Совета «О доступе общественности к экологической ин­формации».

Под информацией понимаются любые доступные дан­ные в письменной, визуальной, компьютерной форме о состоянии воды, воздуха, земли, флоры, фауны, памятников природы и о деятельности, которая может оказывать вредное воздействие на эти объекты, а также относительно деятельности, направленной на ох­рану природы, программ экологического менеджмента.

В соответствии с положениями Оргусской конвенции, которая рассматривается в качестве важнейшего достижения в построении общеевропейского гражданского общества, государственные орга­ны обязаны предоставлять информацию в сжатые сроки в форме, в которой был сделан запрос.

Предусмотрено, что в случае отсутствия необходимой информации государственный орган обязан проин­формировать лицо, подавшее запрос, куда именно ему следует обра­титься с запросом либо передать запрос в компетентный орган.

Общей проблемой является определение информации, которая подлежит оглашению, а также противоречие между обязанностью предоставить как можно более исчерпывающую информацию и необходимостью сохранения государственной тайны, охраны частных интересов.

Право на экологическую информацию предполагает право на информацию об экологической безопасности продукции, про­мышленных комплексов, производственных процессов.

Информа­ция должна поступать вовремя, в доступной форме, быть достаточ­ной по объему.

Право на информацию включает возможность требовать от правительства и хозяйствующих субъектов подготовки, предоставления и распространения информации.

I. Право на информацию регулируется Европейской конвенци­ей по защите прав человека и основных свобод (ст. 2, 8, 10), Декларацией о свободе высказываний и информации, Конвенцией об ответственности за вред, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью (1993, Лугано), Конвенцией о правах человека и био­медицине (1997, Овьедо), дополнительными протоколами о запрете клонирования человека (1998, Париж), Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и дос­тупе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Оргус, 1998).

 

Экологическая информация делится на виды: а) информация о способах поведения и средствах безопасности в случаях аварий с выбросом опасных веществ; б) информация о влиянии аварий на планируемых и действующих предприятиях на здоровье людей, их имущество и окружающую среду; в) иная информация.

 

Информация делится на предоставляемую по требованию и без требования.

К первому виду относится информация, которая долж­на быть предоставлена населению, которое может быть подвергну­то опасности в случае аварии.

Ко второму — информация, позволя­ющая понять характер угрозы со стороны опасных производствен­ных объектов, в том числе данные, касающиеся рамок лицензии, оценки воздействия на окружающую среду, общего описания про­изводственной деятельности.

Информация может быть предостав­лена в письменной и визуальной форме, в форме устных сообще­ний. По содержанию информация подразделяется на информацию, характеризующую состояние окружающей среды, воздействие на нее, а также ее охрану.

Директива 2003/04/ЕС гарантирует всем физическим и юри­дическим лицам на территории сообщества свободный доступ к экологической информации, которая находится в распоряжении пуб­личных органов.

Получение информации осуществляется в рам­ках стандартной административной процедуры.

В строго опреде­ленных случаях директива предоставляет возможность отказа в предоставлении информации, если она касается международных отношений и обороны государства, общественной безопасности, на­ходящихся в производстве дел, охраны коммерческой или промыш­ленной тайны, интеллектуальной собственности.

Исполнительный орган может также отказать в предоставлении информации, если она касается еще не завершенных документов, информации, пред­назначенной для служебного пользования, в случаях, необоснован­ного требования экологической информации.

Директивой на госу­дарства — члены ЕС возлагается обязанность предоставлять для общего сведения данные о состоянии окружающей среды, инфор­мировать Европейскую комиссию о мерах, принимаемых ими в сфере охраны и использования природы.

Право граждан на участие в проведении экологической экспер­тизы и на участие в процедуре оценки воздействия на окружаю­щую природную среду являются подвидом права граждан на по­лучение экологической информации и права на участие в приня­тии экологически значимых решений.

Часто при принятии экологически значимых решений возника­ет конфликт интересов между гражданами и органами власти, между органами власти и хозяйствующими субъектами.

Поэтому законодательство содержит нормы, предусматривающие, что решение органов власти может быть пересмотрено независимым судьей.

Правом на судебное рассмотрение споров граждане наделяются в случаях нарушения их экологических прав либо интересов, причине­нии преда здоровью либо имуществу в результате нарушений требований экологического законодательства.

Граждане вправе требовать как возмещения вреда, так и отмены принятых решений и и рекращения деятельности, негативно влияющей на состояние ок­ружающей природной среды.

Экологические права могут быть реализованы коллективно либо индивидуально.

Граждане вправе создавать общественные органи­зации экологической направленности и вступать в них.

Общественные организации могут быть определены как группа граждан, которые занимаются оппозиционной деятельностью против предложенного правительством проекта, как ассоциация незави­симых ученых-экспертов, консультирующих правительство по оп­ределенному вопросу, как коалиция промышленников, которые представляют правительству точку зрения своих компаний.

Так как экологические проблемы имеют большую значимость, они приоб­рели политический характер, а неправительственные экологичес­кие организации превратились в весомый политический фактор.

 

Неправительственные экологические организации подразделя­ются на три категории:

1. Организации, которые влияют на формирование политики в сфере охраны окружающей природной среды, проводимой правительством, представляют собой прямую форму участия общественности в природоохранительной деятельности.

Так, коалиция экологических общественных организаций Евро­пы (ЭкоФорум) участвовала в рабочих группах по разработ­ке проекта Оргусской конвенции и ее имплементации, в пе­реговорах, организованных секретариатом ООН, в министер­ской конференции в Оргусе, в совещаниях государств, подпи­савших Оргусскую конвенцию.

2. Организации, занимающиеся информационной и просветитель­ской деятельностью, формирующие экологическое право­сознание. Они влияют на экологическую политику косвенно.

3. Организации, пропагандирующие здоровый образ жизни в гар­монии с природой.

Деятельность человека влияет на окружающую природную сре­ду, сама природа не может себя защитить.

Опосредованно, через ин­ститут участия общественности, граждане выступают как голос при­роды.

Все экологически значимые решения должны проходить че­рез установленную процедуру их принятия. Общественности отве­дено особое место в этой процедуре, которое закреплено законода­тельством.

При разработке экологической политики определяется перечень проблем, очерчивается стратегия, определяются пути разре­шения проблемы, средства контроля, время, необходимое для реше­ния проблемы, определяются приоритеты.

По такому сценарию про­исходит общественное обсуждение.

Граждане участвуют в разработке экологической политики, имеют правомочия и при ее реализации.

Контролировать уровень загрязнений становится возможным при установлении нормативов содержания вредных веществ.

Ка­кие именно нормативы подлежат применению, определяется в каж­дом конкретном случае.

Выбор того следует ли разрешить выброс загрязняющих веществ либо закрыть вредное производство имеет политическое содержание.

Здесь всегда возникает конфликт инте­ресов между группами граждан, государством, обществом.

Поэтому принятие экологически значимых решений должно быть предме­том публичного обсуждения.

Для многих стран Евросоюза (в особенности тех, которые харак­теризуются большой густотой населения и небольшой территори­ей) характерно государственное регулирование использования зе­мель, которое носит название физическое планирование.

На основе такого регулирования разрабатываются планы использования зе­мельных угодий.

Планы отражают хозяйственное использование определенных территорий в течение длительных сроков, касаются всех видов человеческой деятельности по природопользованию.

Именно физическое планирование положило начало развитию ин­ститута оценки влияния антропогенной деятельности на состоя­ние окружающей природной среды.

Практически все страны Евросоюза закрепляют институт оцен­ки влияния на окружающую природную среду.

Граждане наделе­ны широкими правами на проведение мониторинга окружающей природной среды и экологически значимой деятельности, участие в проведении экологической экспертизы.

Формами участия обще­ственности являются выступления в средствах массовой информации, обращение в государственные и хозяйственные органы с пись­менными замечаниями и предложениями, работа в составе эксперт­ных групп, участие в публичных слушаниях, в обсуждениях.

Экологическая проблематика является обширной, касается всех синен общества.

Практически невозможно осуществить всеохваты-шнощий мониторинг, проследить все объекты.

Граждане могут отсле-mи мать угрожающие ситуации и предъявлять иски и жалобы, кото­рые рассматриваются как инструменты экологической политики.

Что касается приватизации, то здесь общественность аналогична продавцу, так как является собственником того, что продает государствo.

Законодательства европейских стран предусматривают активную роль третьей стороны (общественности) в случае, если приватизация может иметь следствием изменение экологических условий.

Участие общественности носит трансграничный характер, так именно экологические проблемы не могут быть локализованы госу­дарственными границами.

Вред может быть причинен окружаю­щей среде соседней страны.

Деятельность общественности активи­зируется с обеих сторон границы, носит трансграничный характер.

И в этой ситуации граждане соседней страны должны быть наделе­ны определенными экологическими правами.

Привлечение граждан к решению экологических проблем требу­ет от государственных органов уделять повышенное внимание воп­росим экологического образования.

Экологическое образование мо­жет носить как формальный, так и неформальный характер.

Неформальное образование (самообразование) предполагает участие средств массовой информации, культурно-просветительских учреждений.

Права человека в странах Европейского Союза наиболее полно определены в Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (1950).

В Конвенции экологические права специально не выделены, однако именно положения Конвенции дают возможность их защиты в Европейском суде по правам человека, который был создан в соответствии с положениями Конвенции (про­токол №11) в 1997 году.

Статьи 6, 13 Конвенции относят право на доступ к правосудию и судебный контроль к правам, без гаранти-ропапия которых демократия и правовое сообщество не могут быть признаны таковыми.

Юрисдикция Суда касается только прав человека, закреплен­ных Конвенцией и протоколами к ней. Проблема заключается в том, что экологические права прямо не предусмотрены текстом Кон­венции. Отсутствует также указание на связь основных прав чело­века с состоянием окружающей природной среды.

Однако такая связь подразумевается, о чем свидетельствует практика Европей­ского суда.

Суд пошел по пути признания загрязнения окружаю­щей природной среды нарушением прав человека. По делу Лопес Остра против Испании.

Суд постановил, что значительное загрязне­ние окружающей природной среды может влиять на благосостоя­ние граждан, приводить к невозможности пользования жильем, не­гативно влиять на личную и семейную жизнь, не представляя зна­чительной угрозы здоровью.

Суд неуклонно руководствуется в своей деятельности необходи­мостью соблюдения справедливого баланса, который должен быть установлен между интересами индивида и общества в целом22. См.: Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуалын про-блеми м1жнародного права навколишнього середовища. — С. 74.

Га­рантией реализации экологических прав человека является право на доступ к правосудию.

В Оргусской конвенции право на доступ к правосудию регулируется третьей опорой.

Судебные процедуры дол­жны быть своевременными и не связанными с большими затрата­ми.

Граждане и представители общественности могут обратиться в Европейский суд по правам человека, если им было отказано в предоставлении экологической информации, предоставленная ин­формация является неполной, недостоверной либо их экологичес­кие права были нарушены другим способом.

Представители обще­ственности, имеющие достаточную заинтересованность, в случае на­рушения их права на участие в принятии решений могут оспари­вать в суде законность принятия экологически значимого реше­ния.

Оргусской конвенцией предусмотрена возможность запрещения судом деятельности, негативно влияющей на состояние окружаю­щей природной среды.