Государственное регулирование импорта капитала

 

К настоящему времени в России в определенной степени сформирована и действует система государственного регулирования миграции капитала главным образом в отношении притока иностранного капитала в отечественную экономику. Российским правительством провозглашен курс на активное привлечение иностранного капитала, что обусловлено той ролью, которую он может и должен сыграть в решении экономических проблем страны. Россия испытывает острую нехватку инвестиционных ресурсов. Оценки потребностей страны в инвестициях, которые обеспечили бы подъем экономики и превращение России в крупную державу со средним уровнем развития, различаются, но речь во всех случаях идет о колоссальных цифрах. Так, по оценкам американской консалтинговой фирмы "Эрнст энд Янг", в ближайшие 5— 7 лет в российскую экономику необходимо вложить 200—300 млрд. долл., причем даже находящемуся в наиболее благоприятном по сравнению с другими отраслями положении топливно-энергетическому комплексу для преодоления кризисных явлений потребуется 100—140 млрд. долл. Что касается замены и модернизации активной части производственных фондов, то здесь необходимы ежегодные капиталовложения в размере 25—30 млрд. долл.

Законодательная база регулирования иностранных инвестиций в России. Внутренних финансовых источников и кредитов международных финансовых организаций для покрытия потребности в инвестициях недостаточно. Жизненно необходимо поступление дополнительных финансовых ресурсов извне, со стороны частного капитала, причем в ощутимых объемах. Иностранный капитал может также обеспечить получение новых технологий и управленческого опыта, способствовать повышению культуры труда, внести вклад в структурную перестройку, в развитие конкуренции, в повышение экспортного потенциала, подъем экономики недостаточно развитых регионов страны.

В России с 1987 г. и по настоящее время принято около 100 различных правовых и нормативных актов (законов, постановлений, указов, инструкций), призванных создать правовую и организационную базу для иностранных инвестиций в стране. Целостный свод нормативных актов, регулирующих деятельность иностранного капитала в стране, стал складываться только с конца 1998 г. Основополагающий документ современной российской нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере — новый Закон об иностранных инвестициях, вступивший в силу в 1999 г. (предыдущий Закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР" был принят в 1991 г. и имел ряд недостатков и упущений).Общая тенденция изменения российского законодательства в отношении иностранного капитала — либерализация и снятие ограничений. Так, если первоначально доля иностранного капитала в совместных предприятиях не должна была превышать 49% уставного капитала, то в современных условиях предпринимательская деятельность иностранного инвестора может осуществляться сообща с российским партнером (без ограничения доли) или индивидуально (на основе 100%-й собственности). Иностранцы имеют право покупать ценные бумаги российских эмитентов, получать концессии на разработку отдельных месторождений топлива и сырья, лесных массивов, брать в аренду хозяйственные объекты и другую недвижимость. Они могут вывозить полученную прибыль или инвестировать ее в российскую экономику. В целом российское законодательство соответствует мировой практике и обеспечивает иностранным инвесторам режим деятельности, аналогичный условиям деятельности российских предпринимателей, с предоставлением некоторых льгот и небольшими ограничениями.

На коммерческие организации с иностранным участием, зарегистрированные в России и являющиеся юридическими лицами, распространяются все российские законы. Предприятия с иностранными инвестициями могут осуществлять любые виды деятельности, отвечающие целям, предусмотренным в уставе предприятия, за исключением запрещенных действующим в России законодательством.

Политика в отношении льгот иностранным инвесторам в России менялась. По новому Закону предприятиям с иностранными инвестициями предоставляется льгота при неблагоприятном изменении законодательства Российской Федерации. Такая гарантия предоставляется предприятиям реального сектора, в уставных капиталах которых иностранцам принадлежит более 25% средств (крупномасштабные инвесторы), и ПИИ, осуществляющим приоритетные инвестиционные проекты. Таким предприятиям гарантировано нераспространение на них меняющихся ставок ввозных таможенных пошлин, ставок федеральных налогов и размеров платежей в государственные внебюджетные фонды. Таможенные льготы предоставляются только зарубежным инвесторам, которые участвуют в реализации приоритетных инвестиционных проектов. Предоставление тарифных льгот возможно в отношении товаров, ввозимых на территорию России в качестве вклада в уставные капиталы предприятий с иностранными инвестициями, а также в отношении ввозимых этими предприятиями отдельных видов товаров собственного производства в случаях, предусмотренных соглашениями о разделе продукции, или в течение периода окупаемости иностранных инвестиций. Ввозимые товары должны относиться к основным фондам, не быть подакцизными, и срок их ввоза не должен превышать года с даты регистрации предприятий с иностранными инвестициями. Те же инвесторы имеют возможность беспошлинного (или по сниженным ставкам) вывоза произведенных либо в достаточной мере переработанных продуктов, когда вывозные пошлины на такие товары установлены.

Льготы иностранным инвесторам предоставляются при соблюдении определенных условий и нормативных актов, которые напрямую не связаны с иностранными инвестициями, например Налоговый кодекс РФ и правительственное постановление "О лизинге машиностроительной продукции в агропромышленном комплексе РФ с использованием средств федерального бюджета" от 26 февраля 1999 г.

В целом нынешняя система льгот иностранному капиталу в России базируется на следующих основных принципах: льготы предоставляются прямым инвестициям; приоритет имеют крупные инвестиционные проекты и приоритетные для народного хозяйства проекты.

Российское государство предоставляет определенные гарантии защиты иностранных инвестиций. Они не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции, кроме как в особых, предусмотренных законодательством случаях, когда эти меры принимаются в общественных интересах. Решения о национализации принимаются Федеральным Собранием России, а о реквизиции — в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В случаях национализации или реквизиции инвестору выплачивается компенсация. Иностранные инвесторы имеют также право на возмещение убытков, включая упущенную выгоду, причиненных в результате указаний и действий государственных органов РФ и должностных лиц, которые противоречат существующему законодательству. Компенсация осуществляется за счет бюджетных средств. Гарантии иностранным инвесторам обеспечиваются и системой страхования.

Мировая практика предусматривает наличие тех или иных ограничений при размещении иностранных инвестиций, что должно обеспечить приоритетность национальных интересов. Обычно эти ограничения касаются ключевых отраслей, собственности на землю, отраслей с государственной или смешанной частногосударственной монополией, с передовой технологией, где только формируется национальный капитал. Считается, что ограничительную практику следует применять во

всех случаях, когда иностранные инвестиции направлены на монополизацию отдельных отраслей, препятствуют укреплению конкурентоспособности отечественного производства на внешних и внутренних рынках, стимулируют безработицу, поощряют экономическую преступность и нелегальный вывоз стратегических материалов, технологий и капиталов за рубеж.

В этом аспекте российское законодательство долгое время было несовершенным. Полный и четкий перечень запретных зон или зон с ограничениями для иностранных вложений отсутствовал. В настоящее время особые условия существуют для деятельности иностранных инвесторов на финансовом рынке. Для операций на страховом и фондовом рынках предприятие с иностранными инвестициями должно получить лицензию Минфина РФ, для создания банка с иностранными инвестициями требуется лицензия Центрального банка России. Решения принимаются после тщательного изучения обязательных документов. К претендентам предъявляются жесткие требования. Основные среди них — безупречная репутация и прочное финансовое положение. Существуют требования к размеру уставного капитала. Главное направление изменений законодательства в отношении деятельности иностранцев на российском финансовом рынке также соответствует общей тенденции к либерализации (отказ от запрещения операций с резидентами, допущение к участию на рынке ГКО, в том числе и на вторичном). Вместе с тем сохраняется лимит иностранного участия в банковском капитале страны — 12%.

Помимо внутреннего законодательства правовой режим деятельности иностранного капитала на территории России формирует ее участие в международных экономических организациях и заключение межгосударственных соглашений. Россия — участница Вашингтонской конвенции (1965 г.) о порядке разрешения инвестиционных споров между государственными и иностранными лицами, а также Сеульской конвенции (1985 г.) о создании Многостороннего агентства по страхованию иностранных инвестиций. Россией подписаны соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений с 42 государствами.

 

Органы государственного регулирования иностранных инвестиций в России. К настоящему времени в России создана система органов государственного регулирования иностранных инвестиций. Образован возглавляемый Председателем Правительства РФ Консультативный совет по иностранным инвестициям с тремя рабочими группами. В его состав входят 25 крупных зарубежных компаний, работающих в России, а также Европейский банк реконструкции и развития. Главная задача Совета — разработка рекомендаций для правительства по привлечению инвестиций, прежде всего иностранных. Совет занимается вопросами улучшения инвестиционного климата в России, повышения ее имиджа как страны, принимающей инвестиции, механизмом взаимодействия иностранных инвесторов с министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти субъектов РФ, налоговой, таможенной и валютной политикой.

При Минэкономразвития РФ созданы Государственная регистрационная палата, Российский федеральный центр проектного финансирования и консультационно-технического содействия, Бюро по использованию консультационно-технического содействия Европейского союза, Российский центр содействия иностранным инвестициям. Координация их работы возложена на Минэкономразвития РФ, для чего в его составе образован Департамент международного инвестиционного сотрудничества.

Для создания эффективного механизма продвижения инвестиций в отечественную экономику была организована Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор). В состав ее совета вошли представители Минэкономразвития, Минфина, Центробанка, МВЭС, Минимущества, Российского фонда федерального имущества, Государственного таможенного комитета, других ведомств и организаций, непосредственно участвующих в разработке государственной инвестиционной политики. Госинкор призван поддерживать зарубежных и отечественных инвесторов, помогать им проходить все стадии инвестиционного цикла — от поиска партнера до получения прибыли. Госинкор создал ряд банковских и иных структур, через которые идет финансирование инвестиционных программ. В рамках корпорации существуют страховые, лизинговые, трастовые, торговые и другие предприятия. В 1996 г. все дочерние предприятия были объединены в ассоциацию "Госинкор—Холдинг". Следующим этапом в эволюции организации станет развитие ее "производственного крыла". Госинкор участвует в создании зарубежных инвестиционных фондов, которые расцениваются как одна из самых эффективных форм привлечения иностранного капитала. В 1994 г. он выступил учредителем и гарантом российско-американского фонда "Партнеры России", который в настоящее время имеет в своем активе более 200 млн. долл. и успешно вкладывает их в различные проекты на территории нашей страны. Переговоры о создании подобных структур ведутся с представителями финансовых институтов Европы, Южной Кореи, Японии и ряда других стран. Госинкор предоставлено право страхования и право быть гарантом иностранных инвестиций.

 

Региональное регулирование иностранных инвестиций. Регулирование иностранных инвестиций в России осуществляется не только на общегосударственном, но и на региональном уровне, что предусмотрено федеральным законодательством. На сегодняшний день более 30 субъектов РФ имеют свои законы или иные законодательные акты с подробным перечнем инвестиционных проектов и мер их стимулирования и поддержки. Некоторые области (Курская, Новгородская и др.) освобождают иностранцев от местных налогов на все время окупаемости проекта. Практикуются также снижение налоговых ставок, отсрочки по налогам и арендным платежам, предоставление беспроцентных ссуд и гарантий местных органов власти. В Москве введен в действие двойной механизм: залоговый фонд местной администрации и гарантии коммерческих банков (с широкими международными связями) по отдельным инвестиционным проектам. В Нижнем Новгороде принят собственный закон о защите частных иностранных инвестиций. В Санкт-Петербурге и Татарстане иностранным предпринимателям разрешено приобретать в частную собственность земельные участки производственного назначения.

 

Результаты привлечения иностранного капитала в российскую экономику в 90-е гг. Насколько практика регулирования, стимулирующие меры в отношении иностранных инвестиций реализовали в 90-е гг. провозглашенный правительством курс, а деятельность иностранного капитала отвечала экономическим задачам России? Факты свидетельствуют, что в этой области было много проблем, требовавших совершенствования государственной политики.

Россия играла и играет весьма скромную роль в международном движении капитала. В 90-е гг. на ее долю как реципиента приходилось не более 2% мирового инвестиционного потока. К началу 1998 г. общий объем накопленных иностранных инвестиций в стране достиг 21,8 млрд. долл. (из них 9 млрд. долл. — прямые инвестиции).

По накопленной за период 1989—1998 гг. сумме прямых иностранных инвестиций на душу населения Россия занимает лишь 21-е место среди 25 стран Центральной и Восточной Европы и СНГ. Отношение объема иностранных инвестиций к ВВП даже в 1997 г., когда приток ПИИ был максимальным, составил 0,8%, что обусловило последнее место России в списке указанных стран.

По некоторым оценкам, иностранные инвестиции покрывают лишь 1/4 реальной потребности в них. Приток ПИИ примерно в 5 раз меньше оттока капитала из страны.

Эта ситуация — следствие сохраняющегося в целом неблагоприятного инвестиционного климата в России. В 90-е гг. в инвестиционных рейтингах, составляемых международными организациями и авторитетными экономическими периодическими изданиями, Россия занимала место, далекое от верхних строчек.

Среди привлекательных для иностранных инвесторов факторов часто называют богатые природные ресурсы, емкий внутренний рынок, высокий интеллектуальный потенциал, квалифицированную и относительно дешевую рабочую силу. В отношении последнего фактора мнения неоднозначны. Так, швейцарский институт Beri, ежегодно дающий интегральную оценку качества рабочей силы для 49 стран, ставит Россию близко к группе стран, не подходящих для размещения какого-либо производства. Соотношение заработной платы и производительности труда российских рабочих проигрывает аналогичному показателю во многих странах, составляя 'Д максимального уровня. Трудовая дисциплина оценивается в '/з возможного максимального уровня. Считается, что ограниченное число работников обладает квалификацией и культурой производства, необходимыми для современной компьютеризированной экономики.

В России сильны отрицательные факторы инвестиционного климата. Среди них: политическая и экономическая нестабильность, ощутимая социальная напряженность, высокий уровень преступности и коррупции, незащищенность прав инвесторов, слабое развитие инфраструктуры на значительной доле территории страны, несовершенство налоговой системы и системы бухгалтерского учета.

Важная составляющая инвестиционного климата — государственная политика по отношению к иностранному капиталу. В России она не является четко определенной, обеспечивающей достаточные гарантии. Законодательная база несовершенна и изменчива. Серьезнейший недостаток — отсутствие отраслевых и региональных приоритетов, границ доступа к отдельным отраслям или производствам. Как следствие иностранный капитал поступал не в тех формах и не в тех направлениях, которые в настоящее время для России предпочтительны.

В 1997 г., например, поступление иностранных инвестиций в российскую экономику возросло по сравнению с предыдущим годом в 1,6 раза (с 6,5 млрд. до 10,5 млрд. долл.). Однако основой роста были так называемые прочие инвестиции, к которым российские статистики относят торговые кредиты, банковские вклады, средства, направляемые на приобретение государственных ценных бумаг. Если в 1991 — 1993 гг. на них приходилось лишь 10% суммы притока иностранных инвестиций, то в 1997 г. — 59,6%. Доля портфельных инвестиций (вложений в корпоративные ценные бумаги в размере, не превышающем 10% капитала компаний) составила в 1997 г. 3,3%.

Таким образом, около 2/3 иностранного капитала было задействовано в операциях на российском финансовом рынке, в том числе чисто спекулятивного характера. Специалисты неоднократно отмечали, что засилье на российском фондовом рынке иностранцев-спекулянтов чревато неожиданными и ощутимыми потрясениями этого рынка. Предупреждения оправдались в 1997—1998 гг. в ходе ряда кризисов финансового рынка.

Доля прямых инвестиций стратегических инвесторов, наиболее выгодных российской стороне, сократилась в общем объеме иностранных инвестиций с 88% в 1991 — 1993 гг. до 37% в 1997 г., т. е. интереса к долгосрочным вложениям иностранцы проявляли заметно меньше.

Оставляла желать лучшего результативность привлекаемых иностранных инвестиций. Так, выборочные исследования по 14 проектам показали, что 14% из 775,8 млн. долл. было использовано на прочие расходы, 6% — на оплату услуг консультантов и только применительно к оставшейся доле проектов средства были направлены в основном на закупку оборудования. Доля иностранного капитала в общих объемах инвестиций в основной капитал в 90-е гг. была невелика (примерно 2%).

Неудовлетворительна и отраслевая структура вложений иностранного капитала. Значительная его часть занята не в материальном производстве, а посредническими операциями. Наиболее высокими темпами росли инвестиции в отраслях, позволяющих достигать быстрой отдачи от вложенных средств, — финансовой, банковской, страховой, коммерческой. В базовые секторы экономики, в обрабатывающую промышленность, где как раз и создается инвестиционная база, иностранный капитал шел плохо. В совокупных вложениях относительно низка доля машиностроения и металлообработки, химии и нефтехимии. Снизился интерес зарубежного капитала к таким ранее очень привлекательным для него отраслям, как пищевая, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная. Абсолютным лидером по объему и доле привлекаемых средств в промышленности стал топливно-энергетический комплекс, на который в 1997 г. пришлась половина всех иностранных поступлений в российскую промышленность[32]. Поэтому угроза превращения страны в сырьевой и энергетический придаток экономик Запада сегодня вполне реальна.

Иностранные инвестиции крайне неравномерно распределены по территории страны. По объему накопленных иностранных инвестиций ведущие позиции занимают Центральный район, а также приграничные и сырьевые районы. Почти 60% накопленного иностранного капитала приходится на Москву, остальные вложения распределены среди 10—15 субъектов РФ, доля которых несоизмеримо ниже (Тюменской области — 5%, Санкт-Петербурга — 4%)[33]. Западные инвестиции не идут в стагнирующие и отдаленные районы. Не играют существенной роли и большинство объявленных свободных экономических зон.

Основной формой долгосрочного приложения иностранного капитала в отечественной экономике остаются предприятия с иностранными инвестициями, в том числе со 100%-м иностранным капиталом. С января 1991 по сентябрь 1997 г. в Государственный реестр было внесено около 30 тыс. коммерческих организаций с иностранными инвестициями. Абсолютное большинство из этих предприятий невелики по размерам и располагают незначительными средствами. Их доля в общем объеме промышленного производства незначительна. Многие предприятия с иностранным капиталом после регистрации не приступили к практической деятельности и оказались фиктивными. Другие по тем или иным причинам прекратили существование.

Деятельность иностранных компаний подчас не отвечает российским интересам. Далеко не всегда соблюдаются ими законодательно установленные ограничения[34].

Отмечаются нарушения фирмами с иностранным капиталом валютного и налогового законодательства. Нередко сотрудничество зарубежных фирм с российскими партнерами используется во вред последним. Получив долю в капитале отечественного предприятия, иностранный инвестор иногда пытается обеспечить себе исключительные права, идущие вразрез с российскими законами. Подобные права позволяют осуществлять политику исключительно в интересах заграничного собственника, не отвечающую целям российской экономики и задачам трудового коллектива данного предприятия.

Вызывает беспокойство и другая тенденция. Очевидно, что Россия для активизации экономики, преодоления монополистического характера рыночных структур, решения проблемы безработицы заинтересована в появлении новых субъектов рыночных отношений, т. е. в организации новых производств с иностранным участием. Однако в последние годы наблюдалась переориентация иностранных инвесторов на приобретение действующих российских производителей вместо создания новых предприятий. При этом существует опасность перехода под иностранный контроль целых отраслей[35].

Другие формы долговременного иностранного участия, которые часто не предполагают изменения национальной принадлежности и экспорта, развиты в России слабо.

 

Основные задачи совершенствования государственной политики в отношении иностранного капитала. Судя по результатам 90-х гг., говорить о формировании в России целостной и эффективной системы поощрения и регулирования деятельности иностранных предпринимателей пока рано. Принятие новых насущных актов (в том числе нового Закона об иностранных инвестициях, Закона РФ "О свободных экономических зонах") необоснованно затягивалось. Реализация некоторых законов срывалась. Так, Закон РФ "О разделе продукции" долго не вступал в действие, поскольку не был уточнен перечень месторождений, к которым он может быть применен, и не были внесены поправки в другие, сопряженные с ним законы. Из-за отсутствия финансирования практически на бумаге осталась утвержденная в 1995 г. Правительством РФ комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций. Некоторые надежды на улучшение ситуации внушают шаги, предпринятые российским государством в последнее время.

Очевидно, что серьезного изменения отношения иностранного капитала к российской экономике следует ожидать лишь в связи с общим оздоровлением инвестиционного климата в стране. Однако и сегодня государство может и должно принять некоторые меры, направленные на улучшение ситуации.

Совершенствование политики в рассматриваемой сфере требует ее глубокого концептуального осмысления, учета специфики переходного трансформационного периода. Так, вызывает сомнение обоснованность призывов к дальнейшему увеличению налоговых льгот иностранному капиталу. Подобные призывы не учитывают значения других факторов инвестиционного климата, реальную ситуацию с бюджетом страны, интересы национальных производителей, задавленных непомерным налоговым бременем и практически лишенных государственной поддержки. Необходимы выделение отраслевых и территориальных приоритетов и дифференцированный подход к иностранным инвестициям, адресный, целевой характер льгот, которые должны направить капиталопотоки в нужное русло, обеспечить осуществление структурной и региональной политики в общенациональных интересах.

Нужно совершенствовать и дальше законодательную базу и принять конкретные меры, направленные на защиту прав инвесторов в России. Среди первостепенных задач можно выделить ужесточение контроля за регистрацией и статистической отчетностью предприятий с иностранными инвестициями, усиление антимонопольного контроля прежде всего за характером слияний и поглощений, совершенствование системы страхования иностранных инвесторов, дальнейшие шаги по реформированию системы бухгалтерского учета. Важную роль призваны сыграть национальная система мониторинга инвестиционного климата с более объективными оценками, создание информационно-посреднических центров, занимающихся подбором и заказом актуальных для России проектов, поиском заинтересованных в их реализации инвесторов. Целесообразно изучить и практиковать зарубежный опыт распределения полномочий между центральными и региональными органами власти в вопросах привлечения иностранного капитала, активизировать работу Консультативного совета по иностранным инвестициям. В настоящее время определенные действия в указанных направлениях совершаются или предполагаются в обозримом будущем. Считается, что облегчению жизни иностранных инвесторов будет способствовать Налоговый кодекс РФ с усовершенствованной системой налогов и учета. Защиту от откровенных криминальных посягательств иностранному капиталу отныне обеспечивает специально созданное для этих целей подразделение Федеральной службы безопасности РФ (речь идет только об инвестициях в рамках государственных программ). Минэкономики РФ разработало новую программу стимулирования деловой активности и привлечения инвестиций в российскую экономику.