Факторы, влияющие на эффективность государственного регулирования

Формирование целевой функции. Общие методологические подходы к анализу условий эффективности государственного регулирования содержатся в теориях общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Г. Туллок), рациональных ожиданий (Р. Лукас), бюрократии, политико-экономического цикла и др. Рассмотрим некоторые ограничения при выборе форм и методов государственного регулирования.

Для того чтобы выработать эффективную экономическую политику, необходимо четко представлять, какие цели регулирующий орган стремится достичь. Множество целей государственного регулирования называется целевой функцией. Определение конфигурации целевой функции представляет собой сложный многогранный процесс, связанный с разработкой политических стратегий. Важно знать, следует ли правительству стремиться к одновременному достижению всех обозначенных в ней целей или лучше ограничиться расстановкой приоритетов, определить очередность, разместив цели по степени важности? Однозначный ответ дать сложно. Норвежский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике Р. Фриш отмечал, что формирование целевой функции — важнейшая проблема современной экономической науки, далекая от своего разрешения.

Мировая практика государственного регулирования показывает, что самое разумное — формировать целевую функцию на основе предпочтений, т. е. выделяя задачи первостепенной важности. Особенно это важно для регулирования переходной экономики. Во-первых, на целевую функцию большое давление оказывают текущие обстоятельства. Так, разработка экономической политики в России происходит в условиях глубоких системных изменений, включающих институциональные и структурные преобразования, а также либерализацию экономики. Правительству в условиях неустойчивой экономики приходится заботиться не столько о разработке эффективной долгосрочной стратегии, стЛЛъ-ко о том, чтобы вовремя среагировать на ближайшие проблемы. Когда проблем много, экономическую политику приходится строить на основе принципа очередности.

Во-вторых, регулирующий потенциал государства в рыночной экономике, и тем более в переходной, ограничен. Для достижения сразу нескольких масштабных целей у него может не хватить средств и инструментов. Нидерландский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике Я. Тинберген, разработавший основы современной теории экономической политики, считал, что число целей никогда не должно превосходить запаса имеющихся в распоряжении государства инструментов экономической политики. Это так называемое неравенство Я. Тинбергена.

В большинстве стран по мере накопления опыта государственного регулирования постепенно сокращался размер целевой функции. В 50— 60-е гг. XX в. в соответствии с рекомендациями экономистов целевая функция включала восемь элементов: объем государственных расходов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. В 70-е гг. целевая функция охватывала только четыре цели: достижение полной занятости, стабильность цен, отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса, устойчивый уровень экономического развития. В настоящее время многие правительства развитых стран ограничиваются постановкой и решением двух стратегических задач: достижение устойчивого экономического роста и борьба с неуправляемой инфляцией. Целей становится меньше, и государству не нужно разбрасываться. Поэтому действенность его усилий возрастает.

В-третьих, ограничение целей экономической политики и расстановка приоритетов связаны с тем, что большинство регуляторов, имеющихся в распоряжении государства, оказывает противоречивое воздействие на экономику. В частности, сложно подобрать экономические инструменты и определить такую их комбинацию, чтобы меры государства, направленные на стабилизацию инфляционного процесса, не привели бы к ухудшению ситуации на рынке труда, особенно в краткосрочный период. Известно, что ограничительная денежная политика, способствующая торможению инфляции и гашению адаптивных ожиданий, одновременно вызывает увеличение процентных ставок, что ведет к замедлению роста производства. И наоборот, выделение бюджетных ассигнований на создание рабочих мест и выплату пособий, с одной стороны, облегчает положение на рынке рабочей силы, с другой — оборачивается нарастанием инфляционного давления. В этих условиях целесообразно определить предпочтения, выбрав какую-либо одну проблему, допустим инфляцию, и добиваться ее решения. Одновременно необходимо использовать экономические и политические амортизаторы, чтобы негативные последствия антиинфляционного регулирования ощущались на рынке труда как можно слабее.

 

Фактор времени. Для разработки эффективной экономической политики необходимо иметь представление не только о степени воздействия различных инструментов на цель, но и их быстродействии. Инструменты государственного регулирования, как правило, не имеют прямого воздействия на цели. Между ними вся экономическая система, функционирующая по своим законам. Например, цены зависят от колебаний спроса и предложения, издержек производства, качества конкурентного режима и многих других факторов, среди которых денежной политике принадлежит не главная роль. При этом экономическая система, являющаяся объектом государственного регулирования, обладает определенной инертностью.

Реализация любого экономического процесса требует затрат ресурсов и времени. В связи с этим при использовании различных форм и методов государственного регулирования возникает эффект запаздывания. Инструменты государственного регулирования, денежно-кредитные или фискальные, оказывают воздействие на развитие экономики не сразу, а через некоторый промежуток времени (лаг), причем различный по продолжительности. Оценка продолжительности этого периода важна при организации государственного регулирования. Необходимо заранее предвидеть не только вероятный и желательный результат того или иного государственного воздействия, но и время, когда его можно ожидать. Например, в случае разработки антиинфляционной программы следует заранее, еще на стадии планирования, представлять не только как сработают инструменты денежно-кредитной политики, но и когда появится результат.

Можно говорить о системе, состоящей из внутренних и внешних лагов.

Внутренний лаг — это промежуток времени между возникновением экономической проблемы и принятием ответных мер экономической политики. Он возникает в связи с тем, что для осознания самой проблемы необходимо время, зависящее от состояния экономической науки, ее роли в принятии решений по государственному регулированию, компетентности тех, кто вырабатывает эти решения, и пр.

К внутренним лагам можно отнести и промежуток времени, необходимый для принятия решения об использовании тех или иных лирующих механизмов, а также период, отделяющий момент п новки (изменения) цели от момента изменения инструментов. Например, бюджетно-налоговая политика характеризуется длительными внутренними лагами. Для того чтобы пересмотреть бюджетные расходы или налоги, необходимо получить одобрение законодательных органов, пройти длительную парламентскую процедуру принятия закона. На изменение налоговой системы может уйти несколько лет. Например, предложение о снижении налогов для стимулирования экономического роста, внесенное президентом Дж. Кеннеди в 1962 г., было принято лишь в 1964 г.

К внутренним лагам можно отнести и время, необходимое для реализации конкретных действий государственными службами, ответственными за осуществление того или иного решения. Так, если решено увеличить предложение денег, то Центральному банку необходимо какое-то время для того, чтобы уменьшить норму обязательных резервов, снизить ставку межбанковского кредита, расширить покупки государственных облигаций на рынке ценных бумаг. Величина этого периода зависит в первую очередь от того, насколько эффективно работает государственная машина, как налажено взаимодействие ее отдельных звеньев.

Внешний лаг — это промежуток времени между моментом принятия решения и моментом, когда принятые меры начнут давать результаты. Он возникает в связи с тем, что инструменты экономической политики не могут немедленно вызвать изменение уровня расходов, доходов и занятости.

Величина внешнего лага зависит от структуры механизма, соединяющего цель государственного регулирования и инструмент, степени его инертности. В частности, для бюджетной политики, непосредственно влияющей на совокупный спрос, этот лаг короче, чем для денежно-кредитной политики, способной оказать лишь косвенное давление на динамику спроса. В основе механизма действия денежно-кредитной политики лежит воздействие на инвестиции через изменение процентных ставок. Однако многие предприятия планируют инвестиции заблаговременно. Поэтому сдвигов в реальном объеме валового внутреннего продукта (ВВП) вследствие изменения денежной массы можно ожидать по прошествии определенного времени.

Внешний лаг дает обобщенную характеристику продолжительности взаимодействия различных субъектов хозяйственной системы. Как можно, например, измерить потери времени, связанные с нерешительностью предпринимателей, которые опасаются рисковать капиталом, несмотря на то, что государство проводит расширительную денежно-кредитную политику? При планировании макроэкономической политики используются агрегированные показатели, характеризующие цели и инструменты. А высокий уровень агрегирования может исказить реальную ситуацию. Так, бюджетные затраты неоднородны. У каждого вида государственных расходов имеется свой лаг по продолжительности. В американской экономике, например, бюджетные ассигнования, выделенные на финансирование науки и технологии, дают отдачу, повышая национальный доход, не ранее чем через 5—8 лет. Этот показатель в несколько раз превышает средний размер лага, свойственного совокупным расходам государства как инструменту макроэкономической политики.

Длительные лаги при осуществлении мер экономической политики затрудняют использование последних для стабилизации экономики. В промежуток времени между решением использовать тот или иной инструмент и началом его воздействия на экономику ситуация может измениться. В результате экономическая политика может привести к дальнейшему стимулированию экономики, находящейся в состоянии "перегрева", или к замедлению роста "остывающей" экономики. Из-за подобных лагов к разработке экономической политики необходимо подходить с осторожностью. Однако это вовсе не означает, что следует отказаться от государственного регулирования, особенно в условиях глубокого и продолжительного спада.

Для сокращения некоторых внешних и внутренних лагов используются так называемые автоматические стабилизаторы. Они позволяют тормозить или стимулировать экономический рост без специальных корректировок политического курса. Пример такого стабилизатора — система подоходного налога: в период экономического спада по мере сокращения доходов граждан и фирм налоги уменьшаются автоматически без каких-либо специальных изменений налогового законодательства. Данный автоматический стабилизатор представляет собой инструмент бюджетно-налоговой политики, свободный от внутренних лагов.

Оценка фактора времени в разработке и осуществлении экономических решений относится к наиболее сложным проблемам экономической теории. Вместе с тем практическую значимость расчета и учета лаговых структур трудно переоценить. Располагая даже самыми приблизительными и общими их значениями, государство получает возможность классифицировать инструменты, как по величине эффекта, так и по степени быстродействия. Появляется понимание того, от каких инструментов следует ждать немедленных результатов, а какие сработают лишь в определенной перспективе. Знание лагов позволяет выработать долгосрочные макроэкономические стратегии, давать об<вЬо-ванные обещания и добиваться их выполнения.

Если обратиться к лаговой структуре, то становятся понятными причины частого запаздывания с принятием назревших макроэкономических решений, что характерно для переходной экономики. Недостаточное качество экономических исследований (и фундаментальных, и прикладных), распространенная в высших эшелонах власти склонность к волевым решениям, приверженность к идеологическим стереотипам и т. п. привели к существенному удлинению лага осознания проблемы. Так было, например, с безработицей и инфляцией.

 

Эффект мультипликатора. При формировании макроэкономической политики необходимо учитывать так называемый эффект мультипликатора. Он означает наличие в экономике таких передаточных механизмов, под воздействием которых окончательный результат многократно перекрывает первоначальный импульс в каком-либо звене. Эффект мультипликатора демонстрирует взаимосвязь и взаимовлияние всех структурных элементов объекта регулирования. Так, отдельные диспропорции, вызванные несовершенством рынка или неверными решениями в области экономической политики, могут под действием мультипликатора значительно усилиться. Небольшие сбои и ошибки в системе могут, проходя через нее, возрасти. При определенных условиях эффект мультипликатора может стать дестабилизирующим фактором.

Мультипликатор описывает продуктивность инструментов государственного регулирования экономики. Мировой экономической науке известна целая система мультипликаторов, которые охватывают самые разные цели и инструменты экономической политики. Многочисленные исследования фактора времени применительно к мультипликаторам показали, что возможны различные варианты распределения во времени мощности мультипликатора. Иногда мультипликатор полностью вырабатывает свой ресурс за сравнительно небольшое время, и значение цели быстро становится таким, каким его хотели видеть политики. Чаще цель выходит на запланированный уровень постепенно.

Мультипликативный эффект государственного регулирования различается в кратко- и долгосрочном периодах. Инструменты экономической политики продолжают действовать и после того, как цель достигнута, только в обратном направлении. Регулирование, которое недавно давало желаемые результаты, оборачивается своей противоположностью. Например, стимулирование экономического развития с помощью бюджетной экспансии в долгосрочном периоде дает негативный инфляционный эффект и через эффект мультипликатора приводит к торможению экономического роста. Поэтому распределенный во времени положительный эффект, возникающий после включения определенного регулятора, должен обязательно превышать всю сумму отрицательных последствий.

Результативность различных инструментов экономической политики не одинакова. Одни из них лучше приспособлены для регулирования уровня и динамики цен (например, инструменты денежно-кредитной политики), другие следует использовать при стимулировании экономического роста. В частности, если рассматривать темп инфляции, то оказывается, что денежный мультипликатор по уровню цен[11] больше бюджетного мультипликатора по уровню цен. В отношении экономического роста они меняются местами: бюджетный мультипликатор по национальному доходу[12] больше денежного мультипликатора по национальному доходу.

Достижение запланированных правительством значений целей может потребовать поочередного использования денежных и бюджетных регуляторов. Все зависит от того, как складывается реальная экономическая ситуация, насколько текущие уровни целей отклоняются от желаемых, а также от приоритетности целей.

Практика государственного регулирования в развитых странах показывает, что манипулирование налогами, государственными расходами, резервной нормой и т. п. следует отнести к сравнительно грубым методам. Государственное регулирование в динамично развивающейся среде, когда одновременно появляются разные явные и неявные узкие места, предполагает формирование особых (тонких) механизмов, которые повысили бы чувствительность к изменениям (как внутренним, так и внешним), что позволило бы выиграть время для адаптации или превентивных мер.

 

Изъяны государства

Государственное регулирование, рассматриваемое в статическом плане, есть система, включающая разнородные элементы: цели, методы, инструменты, мультипликаторы и т. п. Чем удачнее сочетание разнородных элементов системы, а также чем больше она и ее структура соответствуют сложившейся экономической среде, тем эффективнее решаются социально-экономические проблемы, неподвластные рынку.

В то же время активное государственное вмешательство сопровождается побочными негативными эффектами. Появляются так называемые изъяны или "провалы" государства. Изъян государства — это его неспособность обеспечить эффективное распределение ресурсов и соответствие социально-экономической политики принятым в обществе представлениям о справедливости.

В соответствии с теорией общественного выбора на выработке и реализации управленческих решений негативно сказываются ограниченность доступной информации, неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на свои действия, несовершенство политического процесса, ограниченность контроля над государственным аппаратом и др. На практике выбор оптимальных форм и методов государственного регулирования оказывается не таким простым, как могло показаться на первый взгляд.

Например, принятие решений государственными институтами часто сопровождается соображениями о личной выгоде. Среди множества факторов, влияющих на эффективность государственного регулирования, выделяют и конъюнктурные внутриполитические обстоятельства. Стабильно чередуются определенные формы экономической политики, обусловленные движением рейтинга правительства и тем, на какой стадии находится борьба за политическую власть (выборы). Колебания объема производства и занятости, связанные с изменением экономической политики для победы на выборах, назвали политико-экономическим циклом (или политическим циклом деловой активности).

Качество принимаемых решений зависит от квалификации, профессионализма и компетентности государственных чиновников, их восприимчивости к инновациям. Важную роль при этом играют относительная автономия аппарата экономического управления, изоляция его от воздействия чисто политических факторов, преемственность управленческих кадров и эффективная система их материального стимулирования.

В результате негативных эффектов правительственные программы не столько устраняют недостатки рынка, сколько способствуют неэффективному распределению ресурсов и неравенству доходов. На практике редко встречаются идеальные решения. Однако наличие изъянов государства само по себе не предполагает однозначного выбора в пользу ничем не ограниченного действия рыночных сил, поскольку существуют изъяны рынка.

Система — цели, методы, инструменты, мультипликаторы — лежит в основе государственного регулирования. Это теоретическая платформа, концепция формирования экономической политики. Она помогает, насколько возможно, избежать как изъянов рынка, так и изъянов государства.