Основные направления государственного регулирования инвестиций

Восстановление и развитие реального сектора экономики невозможны без долгосрочных инвестиций, которые неосуществимы без законодательства, определяющего национальный правовой режим инвестиционной деятельности и регламентирующего принципы и механизм взаимоотношений инвесторов с государственными органами, с одной стороны, а также с иными участниками экономических отношений и субъектами хозяйствования — с другой.

Однако разные реципиенты инвестиций (государственные и частные предприятия), разные источники инвестиций (средства бюджета и собственные средства частных инвесторов), разное происхождение инвестиций (отечественные и иностранные инвесторы), разные цели и способы инвестирования (на кредитной основе и путем вкладов в основной капитал реципиента) — все это затрудняет создание режима инвестиций с помощью однородных правовых механизмов, т. е. в рамках и средствами какой-либо одной отрасли законодательства. Этим объясняются многочисленность и разнообразие правовых норм и актов российского законодательства, регулирующих инвестиционный процесс.

Существующее законодательство, определяющее правовой режим инвестиционного процесса, — один из важнейших факторов активизации инвестиционной деятельности. Правовую базу деятельности хозяйствующих субъектов в инвестиционной сфере обеспечивает государство. Оно в лице его органов разрабатывает и принимает законодательные акты, регулирующие инвестиционную деятельность в стране и ставящие субъекты инвестиционного процесса в равные условия. Государство определяет права и формы собственности, правила ведения инвестиционной деятельности, устанавливает условия заключения и выполнения контрактов, предупреждает злоупотребления на инвестиционном рынке, обеспечивает защиту инвесторов и т. д. Государство не только определяет условия инвестиционной деятельности, но и защищает их, предоставляя такую защиту через суд. Если один из субъектов инвестиционного процесса нарушает контракт, то другой должен иметь возможность обратиться к государству за защитой. Определение и защита правил инвестиционной деятельности — это не только право, но и обязанность государства. Для контроля за соблюдением законов создаются специальные органы, предупреждающие злоупотребление, обеспечивающие защиту инвесторам, принимающие действенные меры к нарушителям.

В развитом рыночном хозяйстве правовая основа инвестиционной деятельности представляет собой целостную систему взаимодополняющих, внутренне непротиворечивых законов, являющихся своеобразным кодексом государственного регулирования инвестиционного процесса. Хозяйственное законодательство должно четко определять права собственности и гарантии соблюдения контрактов, регламентировать деятельность формирующихся инвестиционных институтов, содержать правовые основы по защите прав инвесторов.

Особенно важна стабильность системы. Постоянные и существенные изменения в законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на инвестиционную деятельность, формируя у инвесторов чувство неуверенности в завтрашнем дне. Обеспечение правовой базы инвестиционного процесса реализуется путем контроля за применением действующего законодательства и внесения в него частичных корректировок. Но прежде чем вносить коррективы в правовые нормы инвестирования, необходимо каждый раз соизмерять предполагаемый положительный эффект от таких изменений с ущербом от действующих норм и правил, что особенно важно для России.

Общеправовую основу государственного регулирования инвестиционной деятельности в России составляет система законодательных и подзаконных актов, содержащих нормы, прежде всего гражданского, административного и финансового права. Гражданский кодекс РФ основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечении прав на судебную защиту.

Для правовой базы в сфере регулирования инвестиционной деятельности характерен единый правовой режим функционирования на российском рынке как отечественных, так и иностранных инвесторов. Базовым нормативным актом, регулирующим в России собственно инвестиционную деятельность, служит принятый в 1991 г. Закон "Об инвестиционной деятельности в РСФСР".

Правовое регулирование инвестиционной деятельности основывается на комплексе мер налоговой, кредитной, бюджетной политики, взаимосвязанных и взаимообусловленных при их реализации, и четкой системе организации и управления инвестиционным процессом со стороны государственных органов. На сегодняшний день ими создана правовая база, включающая более 30 документов, охватывающих все основные аспекты инвестиционной деятельности: по иностранным инвестициям, налогообложению, конкурсному размещению централизованных инвестиционных ресурсов, бюджету развития, лизингу.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности требует формирования соответствующей системы управления в виде специально уполномоченных органов, прежде всего в системе исполнительной власти. В большинстве стран этим занимается часто единственное правительственное ведомство с широкими полномочиями, включая право предоставления определенных льгот иностранным инвесторам.

В России государственное управление инвестиционной деятельностью пока остается распыленным между большим числом федеральных министерств и ведомств. Поэтому практически любое решение, касающееся серьезных инвестиционных проектов, в той или иной форме стимулирующее приток инвестиций в экономику страны, может по-прежнему келейно вырабатываться и приниматься в тиши правительственных и ведомственных кабинетов. В результате российское инвестиционное законодательство оказалось раздробленным и внутренне противоречивым. В этой связи часто меняющиеся правила игры для инвестирования частного зарубежного и отечественного капитала в России лишают уверенности серьезных инвесторов в стабильности российского законодательства, так как не обеспечивают гарантий правовой защиты их интересов при осуществлении долго- и краткосрочных вложений.

За годы экономических реформ в России практически с нуля была заложена и продолжает формироваться вполне цивилизованная система правового регулирования инвестиционной деятельности, определяющая правила и механизмы отношений государства с отечественными и зарубежными инвесторами. В то же время сложилась и система федеральных органов государственного регулирования в инвестиционной сфере. При этом функции государственного регулирования и координации инвестиционной деятельности в России в настоящее время рассредоточены между многими федеральными органами, каждый из которых реализует их в пределах своей компетенции и по своим направлениям.

Важнейшие условия целенаправленного и крупномасштабного привлечения инвестиций в российскую экономику:

 

1) разработка государственной инвестиционной политики, отвечающей долгосрочным национальным интересам, не подверженной сиюминутной политической конъюнктуре, волюнтаризму и непрофессионализму при принятии решений по ее реализации;

2) наличие ограниченного числа субъектов — государственных органов, прежде всего федерального уровня, с ясными и четко определенными полномочиями и обязанностями по формированию, координации и обеспечению инвестиционной политики;

3) существование полноценного и непротиворечивого законодательства, обеспечивающего стабильное и рассчитанное на длительную перспективу регулирование правил работы на российском инвестиционном рынке.

 

В инвестиционной деятельности от желания и воли инвесторов зависит очень многое. Но это вовсе не значит, что они делают все, что хотят. Свобода для инвесторов означает, во-первых, равные для них возможности, т. е. право для каждого начинать инвестиционную деятельность в соответствии со своими возможностями и интересами и беспрепятственно осуществлять ее в рамках закона, во-вторых, конкуренцию на инвестиционном рынке и эффективное распределение и использование инвестиционных ресурсов. Экономическая свобода, однако, отнюдь не предполагает отсутствия правовых, социальных и иных разумных ограничений на инвестиционную деятельность. Инвестиционные отношения закрепляются в структуре прав и через систему стимулов определяют поведение инвесторов в инвестиционной сфере. Поэтому законодательная основа общества — важная предпосылка становления инвестиционного рынка и одновременно следствие его развития.

В инвестиционной сфере, как и во всех остальных сферах экономической деятельности, необходимо соблюдение определенных общественных правил, чтобы разнообразные поступки инвесторов не привели к хаосу в инвестиционной деятельности, а превратились в стройную логическую совокупность инвестиционных процессов, способствующих стабилизации и росту экономики в целом. Эти правила возникают и изменяются в процессе экономического развития, устанавливаются общепринятой практикой или в административном порядке государством.

Одно из главных условий функционирования инвестиционной сферы — понимание, общественное признание этих правил и их обязательное соблюдение. Наиболее устойчивой инвестиционной сферой можно назвать ту, которая самовоспроизводится и при помощи экономических методов стимулирования и принуждения заставляет всех без исключения четко соблюдать ее правила. Такие правила называются инвестиционными институтами, а совокупность инвестиционных институтов представляет собой институциональную среду.

Понятие "институт" занимает чрезвычайно важное место в современном инвестиционном процессе. Нередко в понятие "институт" включают и экономические организации, и учреждения, например такие, как правительство, парламент, центральный банк, министерства, службы, комиссии и т. д. В некоторой степени это оправданно, поскольку все законы, распоряжения, указы, инструкции, нормативные акты, приказы и т. п. исходят из этих ведомств, которые затем доводятся до инвесторов.

Но понятие "институт" более широкое. Институты — это и правила, по которым инвесторы взаимодействуют друг с другом и осуществляют инвестиционную деятельность. Совокупность правил образует инвестиционную среду. Поэтому когда говорят об институциональной среде, то фактически подразумевают соответствующую совокупность инвестиционных институтов. Система инвестиционных институтов по содержанию близка к понятию "рамочные условия инвестиционной деятельности".

Инвестиционные институты ограничивают и определяют поведение инвесторов в инвестиционной сфере, и поэтому институты часто называют правилами игры. Причем эти правила заданы извне, инвесторы никак не могут их менять по своему усмотрению.

Инвестиционных институтов очень много. Важнейшим из них является договор — институт сделки, представляющий собой двух- или многостороннее соглашение, где оговорены права и обязанности его участников, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Договор регулирует поведение контрагентов по определенным, известным этим контрагентам правилам, соответствии с логикой инвестиционной деятельности, которой они заняты.

Другой вид инвестиционного института — право собственности, санкционирующее поведение инвесторов в инвестиционной сфере в отношении тех или иных инвестиционных товаров.

Для современной институциональной среды характерны две особенности. Первая связана с асимметрией информации в инвестиционном процессе, которая заключается в том, что один инвестор располагает заведомо большей информацией, чем другой. Вследствие этого партнер принимает решение на основе неполного и неточного знания инвестиционной обстановки. Для того чтобы упростить информационный обмен между инвесторами и внешним миром, необходимы устойчивые правила инвестиционной деятельности. Как раз для этого и создаются инвестиционные институты, т. е. правила и нормы. Знание и соблюдение этих правил облегчают взаимодействие между инвесторами в современной экономической жизни.

Вторая характерная особенность инвестиционной сферы — деперсонификация участников инвестиционного процесса. В отличие от далеких прошлых времен, когда инвесторы действовали в рамках сравнительно небольших сообществ и часто были лично знакомы друг с другом, сейчас они разделены большими расстояниями и обычно не только не знают друг друга, но даже и не стремятся к установлению личных контактов. Участники инвестиционного процесса в таком случае как бы обезличиваются. Поэтому по-новому приходится решать проблему соблюдения контрактов, т. е. другим путем необходимо вести борьбу с возможными нарушениями одной или обеими сторонами условий инвестиционных соглашений. Если раньше выполнение соглашений обеспечивалось специальными органами административно-территориальных единиц, а также традициями и личным отношением, то теперь для этого требуется система хорошо отработанных и единых для больших территорий законов и механизмов принуждения к исполнению законов со стороны государства.

В высокоразвитых рыночных экономиках институциональная среда инвестиционной деятельности, сформировавшаяся в результате многовековой эволюции, чрезвычайно сложна. В этом ее достоинство. В такой среде инвесторы хорошо взаимодействуют, законодательство подробно регулирует весь спектр инвестиционной деятельности. Существует огромное разнообразие инвестиционных организаций, специализирующихся на узких направлениях инвестиционной деятельности. В этих условиях инвесторы функционируют в институциональной среде легко и свободно, что значительно облегчает им инвестиционную деятельность.

Накапливающиеся изменения в экономике обусловливают изменение правил и норм в инвестиционной сфере. В решении вопросов, связанных с изменениями институциональной среды, велика роль государства. Оно, с одной стороны, выступает как субъект инвестиционной деятельности. С другой стороны, государство наделено правом и обязанностью устанавливать и защищать обязательные для других субъектов инвестиционного рынка условия инвестиционной деятельности.

Формирование эффективной системы инвестиционных институтов — дело довольно сложное. Они призваны обслуживать инвесторов, создавать наиболее благоприятные условия для их деятельности. Но в действительности функционирование банков, фондового рынка и других элементов институциональной среды может вступать в явное противоречие с их основополагающими функциями, стать тормозом развития реального сектора экономики, активизации инвестиционной деятельности.

В системе мер по регулированию инвестиционной деятельности приоритетное значение имеет разработка государственной инвестиционной стратегии и настройка всей системы государственного регулирования на ее реализацию. Не имея основательно проработанной и четкой долгосрочной инвестиционной стратегии развития, государство вынуждено решать лишь текущие вопросы, подменять долгосрочные задачи краткосрочными.

Долгосрочные цели социально-экономического развития далеко не всегда совпадают с краткосрочными целями. Это несовпадение особенно характерно для периодов глубокого и долговременного трансформационного сдвига, в который вступила российская экономика. Чтобы добиться коренного перелома в социально-экономическом развитии страны, необходимо создание долгосрочной инвестиционной стратегии, предусматривающей существенный рост инвестиций, стимулирование деловой активности в реальном секторе экономики, активное использование для этого бюджетно-налоговых, денежно-кредитных рычагов при жестком соблюдении социальных параметров. Все это возможно только при значительном усилении властных регулирующих функций государства.

Средне- и долгосрочная инвестиционная стратегия призвана реализовать национально-экономические интересы России, обеспечить устойчивый рост жизненного уровня населения на основе экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики страны. Она должна содержать комплекс мер, направленных на мобилизацию всех имеющихся национальных инвестиционных ресурсов, привлечение иностранного капитала и их рациональное распределение и использование. На реализацию этих мер должны быть направлены все инструменты бюджетной, налоговой, кредитной, валютной, денежной политики государства. Учитывая то, что Россия не прошла стадию ресурсосбережения, механизм государственного регулирования инвестиционной деятельности должен быть направлен на него.

Средне- и долгосрочная инвестиционная стратегия России должна максимально учитывать современную глобализацию мировой экономики. Глобализация приводит к возрастанию роли инновационного сектора экономики, снижению стоимости капитала традиционных отраслей и особенно природно-сырьевых сфер. В этих условиях национальная инвестиционная стратегия должна быть ориентирована на развитие инновационного сектора экономики и отраслей, продукция которых является социальным благом и сырьем для инновационного сектора, на науку, образование, культуру. Тем более что в России существует большой задел в науке и технологии и очень высокий уровень образования.

Средне- и долгосрочная стратегия России призвана превратить инновационный сектор в основной источник доходов. Только на этой основе Россия сможет включиться на равных началах в распределение мирового дохода, интегрироваться в мировую экономику.

Сегодня в Западной Европе и Северной Америке создан мощный инновационный сектор, позволяющий им изымать огромную природ-но-ресурсную ренту, получать достаточно высокие сверхприбыли. Чтобы Россия не превратилась окончательно в донора этой ренты и сверхприбыли, требуется продуманная и обоснованная инвестиционная стратегия, выступающая основным инструментом регулирования инвестиционной деятельности. Сердцевина этой стратегии — создание благоприятного инвестиционного режима в стране.