Глава 7. 2. Поняття та правовий статус органів виконавчої влади

Виконавча влада здійснюється системою спеціально створюваних суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, наділених відповід­ною компетенцією, відмінною від законодавчої та судової гілок влади. У новітньому українському законодавстві термін «орган виконавчої вла­ди» вперше з'явився у Декларації про державний суверенітет України, у якій було закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

У юридичній науці та практиці часів колишнього СРСР, виходячи з па­нівного постулату «народовладдя», органами державної влади визнава­лися лише Ради депутатів трудящих (згодом - народних депутатів). Орга­ни ж, які здійснювали їх рішення, так і називались - виконавчі органи (ви­конавчі комітети відповідних Рад). Стосовно уряду (тоді - Рада Міністрів), його центральних органів - міністерств і відомств, то їх офіційна назва збігалась і походила від назви виконуваної ними діяльності - вони йменувались «органами державного управління». Це було досить зручно для розуміння їх природи, змісту компетенції та практичного застосування. У нинішній Конституції України ці державні органи здобули сучасну назву -«органи виконавчої влади», що має глибокий соціальний зміст. Така зміна понять випливає з історичних змін, що відбуваються сьогодні у самій сут­ності української державності, багатьох трансформацій в організації та функціонуванні державної влади, насамперед з орієнтації нашої країни на побудову демократичної, соціальної, правової держави [102, с. 238].

Питання визначення поняття органу виконавчої влади потребує цілої низки суттєвих уточнень. Зокрема, потребує з'ясування проблематика понять «орган виконавчої влади» і «орган державного управління» та розроблення підходів до їх розмежування. Адже у літературі дуже часто ці поняття ототожнюються, виходячи з розуміння їх як структур, спеціально утворених державою для реалізації управлінських функцій [99, с 37]. Та­кий спрощений підхід є неправомірним, а тому зазначимо, що органом виконавчої влади є орган державного управління, який офіційно визнаний органом виконавчої влади [137, с 26]. У даний час таким чітким правовим визначальним чинником,, є нормативна фіксація за останніми статусу ор­ганів виконавчої влади у розділі VI Конституції України та Указі Президен­та України від 15 грудня 1999 року «Про систему центральних органів ви­конавчої влади».

Які ж органи у такому випадку підпадають під визначення «орган дер­жавного управління» і чи взагалі такий термін має право на існування? До цих органів можна віднести ті, діяльність яких є формою вираження не тільки виконавчої влади: адміністрації державних підприємств, уста­нов, організацій. їх специфічне місце, що пов'язане лише з внутрішньою (в межах відповідної організації) спрямованістю управлінської діяльності, знаходиться поза межами системи органів виконавчої влади. Ця специфі­ка полягає в тому, що за допомогою державного управління реалізується так звана адміністративна влада [99, с 38]. Відповідно для позначення цих державних органів не застосовується назва «органи виконавчої вла­ди» [69, с. 139], а обґрунтованим терміном є «орган державного управлін­ня». До цієї групи органів можна також віднести й інші державні органи, визначені такими на підставі правових актів. Саме таким органом є Націо­нальний банк України, юридичний статус якого визначається Конституцією України та Законом «Про Національний банк України».

Органи виконавчої влади - це первинні елементи апарату державно­го управління, які створюються державою для здійснення від її імені зав­дань і функцій державної виконавчої влади [41]. Орган виконавчої влади має державно-владні повноваження, без яких він втратив би свою спе­цифіку, не зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити своє призначення у механізмі держави [102, с. 239].

Орган виконавчої влади - це носій виконавчої влади, що має юридичний статус такого органу, утворюється у порядку, встанов­леному законом, наділений державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії, необхідними для здійснення функцій державного управління у притаманних йому організаційно-правових формах із використан­ням при цьому необхідних методів управління.

Із наведеного визначення випливає, що орган виконавчої влади наді­лений цілим рядом специфічних ознак:

а) реалізовує функції держави, виконуючи законодавчі та нормативні акти органів вищого рівня. Звідси певна «вторинність» характеру виконав­чої влади;

б) орган виконавчої влади, діючи від імені й за дорученням держави, наділений відповідною компетенцією. Саме компетенція визначає пред­мет відання, права, обов'язки, територіальні межі діяльності кожного окремого органу. її реалізація в часі збігається із затвердженням або ре­єстрацією статуту (положення) про орган, його штатного розкладу;

в) управлінській діяльності органу виконавчої влади властивий «зов­нішній» характер, оскільки така діяльність у вигляді юридичних актів управління спрямована на середовище;

г) управлінська діяльність органу виконавчої влади носить непе­рервний характер, чим відрізняється від подібної діяльності, яка лише епізодично здійснюється в органах, що репрезентують інші гілки влади;

д) органу виконавчої влади властиві трудові відносини його особового складу, коли кожен працівник включається у складну систему запрограмо­ваних організаційних зв'язків, що є офіційно встановленою структурою статусів, алгоритмом діяльності [94, с 33].

Отже, кожен орган виконавчої влади, здійснюючи належні йому функції, відповідно до наділеної компетенції, таким чином реалізовує певну частину загальних цілей та завдань державного управління. У свою чергу, функції конкретних органів виконавчої влади, які випливають із завдань та цілей державного управління, вирішальною мірою впливають на внутрі­шню структуру як апарату державного управління, так і окремих його структурних одиниць.

Визначення правового статусу органів виконавчої влади має суттєве значення для вдосконалення правових норм, які регулюють різноманітні аспекти суспільного життя. «Правовий статус» - категорія не тільки багатоаспектна, а й багатоелементна [175, с 91]. Цей правовий інститут скла­дається з таких основних елементів: завдання (функції") та цілі, компе­тенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяль­ності цих органів.

Розглядаючи дане питання, передусім необхідно визначити соціальне покликання тих чи інших органів виконавчої влади. Адже різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання (функції) та цілі, що покладають­ся на ці органи. Зрозуміло, що чим вищий цей рівень, тим складніші зав­дання необхідно вирішувати органам виконавчої влади.

Юридичне закріплення функцій управління є необхідною умовою та засобом виникнення такого правового явища як компетенція, яка через закріплення у відповідних правових актах завдань і необхідних для їх ви­конання повноважень дає можливість установити місце кожного органу в загальній структурі системи виконавчої влади, створити основи їх право­вої відповідальності. Чітке закріплення в компетенційних актах прав і обов'язків органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб є невід'ємним чинником правового опосередкування їх управлінських функцій. З позицій науково обґрунтованого розподілу функцій управління суттєвою вимогою до їх правової регламентації є забезпечення відповід­ності між закріпленими за органами виконавчої влади завданнями та пов­новаженнями. Ефективна реалізація будь-якої функції є неможливою, як­що для виконання відповідних завдань орган виконавчої влади не володіє достатнім об'ємом повноважень.

Повноваження - це закріплені за органом виконавчої влади права та обов'язки (у тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки вико­нання повноважень - так звані «юрисдикційні» обов'язки). Центральне місце і переважну частину серед повноважень органу виконавчої влади становлять державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані. Визначення оптимальної компетенції органів виконавчої влади є головним фактором забезпечення оптимального ви­конання функцій, реалізації державно-управлінських рішень та їхньої ефективності.

Існують ще так звані делеговані повноваження, що їх набуває пев­ний суб'єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі закону. «Делегування» означає, як правило, передачу функцій, повнова­жень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повер­нути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти. Напри­клад, місцеві державні адміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм відповідними радами. Таке делегування повноважень су­проводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації у такому випадку є підзвітними і підконтрольними відповідним радам у час­тині делегованих повноважень.

У новітній політичній історії України можна знайти випадки надання виконавчій владі більш широких делегованих повноважень. Для прикладу можна навести Закон України «Про тимчасове делегування Кабінету Міні­стрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регу­лювання» від 18 листопада 1992 року, яким передбачалося тимчасово делегувати уряду (строком до 21 травня 1993 року) повноваження вида­вати декрети з питань відносин власності, кредитно-фінансової системи, підприємницької діяльності, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення, соціально-культурного розвитку, державної мит­ної, науково-технічної політики. Однак, така практика «розширення» прав виконавчої влади України була винятком із правил, зумовленим відсут­ністю конституційно встановлених засад функціонування інститутів нової держави, достатньої законодавчої бази та носила виключно тимчасовий характер. Хоча в міжнародній практиці досить часто уряди займаються правотворчістю, яка отримала в політико-правовій теорії назву так звано­го делегованого законодавства [275, с. 105]. У Європі є досить пошире­ною практика передачі парламентами законодавчих повноважень уряду, а до актів делегованого законодавства віднесені лише ті, що мають силу закону. Таке парламентське делегування закріплене в конституціях цілого ряду країн і стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у їх практиці (Швейцарія, Франція, Італія, Іспанія, Угорщина, Фінляндія, Порту­галія, Польща). А у Великій Британії та багатьох інших англомовних краї­нах з парламентськими формами правління для парламенту не існує фор­мальних обмежень при делегуванні своїх повноважень уряду. Такий стан дав підстави вченим зробити загальний висновок про те, що органи вико­навчої влади реалізують найважливіші державні функції і займають домі­нуюче місце в державному механізмі [275, с 111].

На сучасному етапі адміністративної реформи в Україні традиційні підходи до визначення компетенції органів виконавчої влади зазнають серйозних змін. Так, у діяльності галузевих органів виконавчої влади збіль­шується доля міжгалузевих функцій і позавідомчих повноважень, відбувається поступовий перехід від галузевого до функціонального методу управління. Така реформа функцій має на меті оптимізувати діяльність як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади. Йдеться про зміну суті діяльності - заміну директивного керування на надання якісних послуг громадянам і формування економічної політики.

Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України -конституційно встановлений обов'язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов. Відповідальність (крім полі­тичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова, службова особа) має право застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідаль­ності до інших органів (посадових, службових осіб)

Наступним елементом правового статусу органів виконавчої влади є порядок формування цих органів і процедури їх діяльності. Він роз­кривається шляхом визначення підпорядкованості, підзвітності та підкон­трольної, а також з'ясуванням переліку актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення встановлених пов­новажень.

Підпорядкованість - це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. У той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти - повну і часткову.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включа­ючи вирішення щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності.

Часткова - це підпорядкованість, коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених вище важелів.

Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади - це пев­ний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надава­ти необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяль­ність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша ніж «підзвітність», у свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.

Підсумовуючи, зазначимо, що конституційна регламентація засад ор­ганізації виконавчої влади є, за повнотою і конкретністю нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування. Якщо питання статусу та діяльності Президента України регулюються Основним Законом майже вичерпно, то стосовно Кабінету Міністрів найбільш повно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин із Верховною Радою. Дається також перелік повноважень уряду, а інші питання перед­бачається врегулювати спеціальним законом, У цьому є певний сенс, оскільки детальна регламентація цих положень Конституцією значно ускладнила б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, його стосунках з главою держави. При існуючому механізмі правового регулювання є можливість без перешкод підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних на­прямів діяльності. Тобто більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої вла­ди визначаються (чи мають бути визначені) окремими законодавчими ак­тами. Наприклад, Закон «Про місцеві державні адміністрації» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності обласних і районних державних адміністрацій; особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві визначаються Законом «Про столицю України - місто-герой Київ»; юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організа­ції Національного банку визначаються Законом «Про Національний банк України».

Слід мати на увазі, що більший ефект може бути досягнутий при вре­гулюванні правового становища не тільки окремих органів, а й усієї сис­теми. Це дасть змогу краще забезпечити загальну цілеспрямованість, скоординованість, взаємну узгодженість діяльності всіх або найважливі­ших органів виконавчої влади [4, с 14].

Тому вже назріла потреба у подальшій систематизації адміністра­тивного законодавства, що регулює організацію виконавчої влади, насам­перед шляхом його кодифікації. Для цього Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачається розробити самостійний Адміністра­тивний кодекс України, у якому знайшли б своє місце як статутні (компетенційні) норми, так і регламенти управлінських (адміністративних) про­цедур, особливо щодо взаємовідносин органів виконавчої влади з гро­мадянами.

Розглянемо правовий статус органів виконавчої влади України відпо­відно до Конституції. Найперше звернемося до VI розділу Основного За­кону, який визначає цей статус. Аналізуючи конституційні положення, мож­на зробити висновок, що органи виконавчої влади мають суттєві особли­вості порівняно з органами інших гілок державної влади. Однією з них є те, що виконавча влада носить виконавчий та розпорядчий характер, маючи на практиці організовувати виконання законодавчих актів, інших нормативних актів, правових приписів. Виконавчий характер органів цієї гілки влади полягає у практичному втіленні в життя рішень законодавчої влади, оперативному та динамічному керівництві та управлінні соціально-економічною, культурною сферою, в державно-політичній діяльності та наданні громадянам державних послуг.

Отже, органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які у відповідності з конституційним принципом поділу державної влади покликані здійснювати функції, покладені на виконавчу гілку влади, надавати громадянам державні послуги та наділені для цього відповідною компетенцією.

Особливе місце в системі виконавчої влади належить уряду - одному з вищих органів держави. Його компетенція лише умовно може бути зве­дена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Адже уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи. не найважливішою в державі. Функціонально уряд у переважній більшості країн разом із президентом і парламентом виробляє державну політику і безпосередньо втілює її в життя. Важелями такої реалізації є наявність адміністративних підрозділів на місцях та можливість розподілу бюджет­них коштів.

Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України є ви­щим органом у системі органів виконавчої влади держави. В Основному Законі його статус визначено у п'ятьох статтях (113-117). Отже, Кабінет Міністрів очолює систему виконавчої влади, будучи її центром в організа­ції виконавчо-розпорядчої діяльності.

Отже, уряд - це вищий орган у системі виконавчої влади держа­ви, підпорядкований парламенту і главі держави, який здійснює державне управління суспільними справами, впроваджує в життя рішення законодавчої влади та забезпечує дотримання встановле­них у державі законів, наділений для цього політичною виконавчою владою.

Конституції та законодавства встановлюють різні назви урядів - влас­не «уряд», «кабінет міністрів», «рада міністрів», «державна рада» тощо. Але для позначення відповідного колегіального органу як загального явища доцільно користуватися терміном «уряд». Первісне значення слова «government», що коренем сягає класичних мов, пов'язане зі сло­вом «вести».

Основними функціями уряду є:

а) функція загального керівництва й управління справами в державі («розпорядча» чи «управлінська» функція) - забезпечення прав і свобод людини та громадянина, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки, громадського порядку, бороть­би зі злочинністю, здійснення керівництва підпорядкованими секторами, галузями державного управління, об'єктами державної власності, скла­дання та забезпечення виконання державного бюджету, здійснення зов­нішньої і внутрішньої політики держави, проведення фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, зовнішньоекономічної політики держави, за­стосування, поряд з методами переконання і засобів державного примусу, виконання контрольних функцій як відомчого, так і позавідомчого харак­теру;

б) функція виконання законів - організація виконання актів законо­давчої влади та інших нормативних актів, яка становить сутність усієї діяль­ності виконавчої влади. У багатьох конституціях функція виконання зако­нів визначається як основна мета урядової діяльності (пункт 1 статті 116 Конституції України, стаття 52 Конституції Польщі, стаття 35 Конституції Угорщини);

в) для виконання законів уряд від імені держави та з відповідними пов­новаженнями наділяється правом видавати власні підзаконні акти загаль­ного характеру, тобто він здійснює нормотворчу функцію. Вона забез­печує здійснення управлінського впливу уряду на всю систему органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання для всіх об'єктів державного управління на всій території держави;

г) законотворча діяльність, яка на конституційному рівні фіксується як право законодавчої ініціативи. Розглядаючи поняття законодавчої та виконавчої влад, французький вчений М. Дюверже у праці «Політична система Франції» зазначає, що функції уряду не можуть бути зведені ли­ше до виконання законів, прийнятих парламентом, а навпаки, урядова, або управлінська функція певною мірою вбирає в себе й законодавчу функцію [286]. У країнах з парламентською формою правління уряди вно­сять на розгляд парламенту від 95 до 100 відсотків усіх законопроектів. Основний Закон України передбачає серед суб'єктів законодавчої ініціа­тиви Кабінет Міністрів, якому відводиться третя позиція, після Президента та народних депутатів (стаття 93);

д) уряд не лише здійснює виконання законів, прийнятих парламентом, а й сам має право розробляти та реалізовувати різноманітні загаль­нодержавні програми економічного, науково-технічного, соціально-куль­турного розвитку. Це право уряду фіксується на конституційному рівні (пункт 4 статті 116 Конституції України).

Формально уряд вважається колегіальним органом, який несе солі­дарну відповідальність за прийняті рішення та здійснюваний курс. Кількіс­ний склад і структура урядів є відмінними у різних країнах. Більше того, у більшості держав не існує й чітко встановленого переліку міністерств, за винятком хіба що США та Швейцарії. Конкретний перелік міністерств та кількість членів уряду переважно залежать від рішення законодавчого органу або глави держави, які затверджують новий склад уряду.

Необхідно зазначити, що державним органом політичного керівницт­ва в окремих країнах є не увесь уряд, а лише так званий кабінет, до складу якого здебільшого входять провідні члени уряду, які очолюють найвпливовіші міністерства. В Україні названі категорії збігаються, що відображено у назві українського уряду - «кабінет міністрів». Згідно зі статтею 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та всі міністри.

Характеризуючи структуру та організацію урядів, слід зупинитися на питаннях їх складу. Основною діючою особою уряду є його глава. Най­більш часто його називають прем'єр-міністром, хоча існують і деякі інші титули: голова ради міністрів, голова державної ради, канцлер, президент тощо. Глава уряду - це політичний діяч, який очолює один із вищих органів держави, наділений особливими, самостійними повнова­женнями для здійснення керівництва суспільними справами у сфері виконавчої влади.

Конституції більшості країн майже нічого не говорять про якесь особливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних інститутів у цілому. Нерідко все обмежується загальним положенням про те, що глава уряду очолює уряд і керує ним. Не виключенням із такого правила є й Конституція України, у якій відсутнє поняття «глава виконавчої влади» і лише сказано, що «Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабіне­ту Міністрів України, схваленої Верховною Радою України». З цього мож­на зробити висновок, що, по-перше, Верховна Рада з певних причин від­мовилася вживати цей термін, а по-друге, повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в нашій країні розподілені між Президентом і Прем'єр-міністром. Дуалізм керівного центру урядової організації є ще однією особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади в Укра­їні. Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і дер­жавно-політичною практикою країни.

Такий стан є характерним для країн зі змішаною республікансь­кою формою правління, до яких і належить Україна, на відміну від пре­зидентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є взагалі відсутньою, та парламентської у якій реальна виконавча влада належить прем'єр-міністрові при існуванні монарха чи номінального пре­зидента.

У практичній діяльності саме прем'єр-міністр є ключовою фігурою уряду. Встановлений у багатьох конституціях порядок формування уряду передбачає як першу стадію заміщення саме його глави. Відставка прем'єр-міністра з будь-яких причин майже завжди має наслідком відстав­ку всього складу уряду. Глава уряду відіграє провідну роль у визначенні складу уряду.

Прем'єр-міністр України формує програму діяльності уряду, яку за­тверджує Верховна Рада України. Він також вирішує питання внутрішньої структури та організації уряду, керує засіданнями кабінету. У випадку роз­ходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими членами, вирішальне слово належить прем'єру, який має право вимагати відставки конкретного міністра. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко знаходиться інститут державної служби, що дає змогу йому здійс­нювати контроль та реально впливати на кадрову політику у системі ви­конавчої влади країни.

Досить суттєвим в аспекті розгляду місця і ролі уряду в здійсненні ви­конавчої влади має питання внутрішньої організації самого уряду як коле­гіального органу. Як уже зазначалось, у переважній більшості країн світу конституції прямо не окреслюють структуру і чисельність уряду. На прак­тиці ж номінальна чисельність урядів досить невелика, і кількість міністрів, які входять до складу кабінету чи інших урядових колегій, коливається в межах п'ятнадцяти-тридцяти осіб. Однак ці цифри не є абсолютними, оскільки у деяких країнах до складу кабінету нерідко включені керівники різних відомств, комітетів, агентств та інших загальнодержавних органів, а подекуди - представники регіональних еліт та великого бізнесу, науко­вці та вчені. Для прикладу, якщо в США до складу кабінету завжди входи­ли представники ділових і банківських кіл, то уряди Французької Республі­ки вирізнялися значною кількістю науковців, учених та інших інтелектуа­лів, а до складу уряду Російської Федерації включено керівників найвпливовіших регіонів країни.

Аналізуючи структури і склад кабінетів різних країн у різні періоди іс­торії, можна зазначити, що існує певний класичний перелік міністерств, керівники яких неодмінно входять до складу урядових колегій. Це, насам­перед, міністерства закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів та юстиції, керівники яких традиційно формували склад кабінетів із самого початку розвитку сучасного державотворення. Згодом розширення функ­цій держави зумовило входження до урядів міністрів, які відають економі­кою, освітою, наукою і технікою, охороною здоров'я, соціальними питан­нями тощо.

Правові особливості та компетенцію міністерств слід розглядати не ізольовано, а з урахуванням численності органів виконавчої влади, відмінностей у їх правовому становищі. Міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади є спеціалізованими органами галузевої чи функціональної компетенції, підвідомчими Кабінету Міністрів, який спрямовує і координує їх роботу. Як уже зазначалося, у різних краї­нах кількість міністерств є неоднаковою. Це пояснюється обсягами управ­лінської діяльності, складністю управлінських завдань, політичними фак­торами, національними традиціями та іншими обставинами.

На нинішньому етапі відбувається зміна функцій, які здійснюються міністерствами. Розподіл функцій державного і господарського управ­ління спонукає до необхідності зосередження діяльності міністерств на формуванні та розробці форм їх реалізації, адекватних ринку: укладення контрактів на поставку продукції для забезпечення державних потреб, делегування повноважень з управління та розпорядження власністю, управління державними пакетами акцій, вплив на кадрову політику (при­значення повноважних представників держави в акціонерні компанії, формування складу колегіальних акціонерів, укладення контрактів з ад­міністрацією акціонерних товариств про представництво інтересів дер­жави тощо) [175, с 124].

Виходячи з уточнення та зміни функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), важливим завданням у сучасних умовах є перегляд їх статусу в напрямку забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих уряду органів як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері державного управління. Центр їх уваги слід перенести з безпосереднього управління на вироблення загальної стратегії, ко­ординації роботи галузей народного господарства, переорієнтації діяльності із суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам. Від сильних міністерств слід поступово переходити до потужних, конкурентоспроможних галузей та підприємств. Реалізація цієї кон­цепції дасть змогу привести кількість міністерств та інших цент­ральних органів виконавчої влади до оптимального мінімуму і зро­бити їх структуру гнучкою.