Вплив на ринкове ціноутворення

Одним із важливих методів управління ринковою економікою є ціна. Саме на основі цін визначають результати діяльності всіх складових ви­робництва.

З метою підвищення конкурентоспроможності вітчизняних під­приємств, зменшення рівня монополізації економіки, забезпечення ефективного розвитку конкурентних відносин держава запроваджує ринкові механізми ціноутворення.

На сучасному етапі економічного розвитку України різні види цін скла­дають певну систему. Залежно від галузі розрізняють такі ціни: гуртові, закупівельні, кошторисні, роздрібні і тарифи. Крім того, існують ціни фік­совані, регульовані та вільні (договірні).

У розвинутій ринковій економіці такі параметри, як ціни на значну час­тину продукції, тарифи на послуги, заробітна плата та інші, можуть фор­муватися на основі саморегуляції, без втручання держави. Однак у ряді випадків держава змушена втручатись у регулювання зазначених параметрів. Для цього державні органи встановлюють фіксовані ціни на окремі види продукції та тарифи на послуги, які мають важливе соціальне, значення (квартплата, тарифи на електроенергію для населення, ціни на проїзд у громадському транспорті тощо). Рівень таких цін може бути змі­нений тільки спеціальною постановою уряду.

Здійснюючи контроль за ціноутворенням, уряд запроваджує також ре­гульовані ціни, зростання яких обмежується шляхом введення гранично­го їх рівня, використання граничного нормативу рентабельності виробни­цтва та розмірів торгової націнки для ланок товаропросування. Відповід­но, ціни на окремі товари формуються не під впливом попиту і пропозиції, а залежно від способу і величини обмежень, накладених державою на складові елементи цін. Цей важіль застосовується державою для соці­ального захисту окремих категорій населення (ціни на товари повсякден­ного вжитку), стимулювання чи дестимулювання виробництва деяких това­рів (товари роскоші). Це також робиться для запобігання інфляції та отри­мання надприбутків виробниками у період тимчасового дефіциту товарів.

Вільні (договірні) ціни формуються залежно від попиту і пропозиції (або за домовленістю) без обмеження розміру прибутку.

Оплата праці регулюється встановленням мінімального рівня заробіт­ної плати для всіх підприємств незалежно від форм власності, обмежен­ням його у несприятливі періоди розвитку економіки. Крім того, у цих сфе­рах органи влади можуть надавати підприємцям методичну допомогу, розробляючи відповідні рекомендації, тарифи та ціни рекомендаційного характеру та ін.

Податкова політика

Основним методом формування доходів держави є податки, що й ви­значає їх місце в ринковій економіці.

Податки - це не тільки метод формування бюджету, а й інстру­мент впливу на різні складові діяльності їх платників.

Податкова система кожної країни відображає її специфічні умови. Од­нак існують певні чинники, які є визначальними для податкових систем усіх країн: системний підхід, встановлення визначальної бази, визначення юри­дичної основи та вихідних принципів податкових систем. Розрізняють дві головні функції податків: фіскальну і регулюючу. Перша полягає в тому, що податки мають забезпечити гарантоване і стабільне надходження дохо­дів у бюджет. Суттю регулюючої є використання податків з метою впливу на різні аспекти соціально-економічного та духовного розвитку суспільства. Фіскальна і регулююча функції податків діють взаємопов'язано, їх не можна протиставляти одна одній, а також поділяти податки на чисто фіскальні або регулюючі, адже без фіскальної дії не може бути й регулюючої.

Податкова система повинна включати досить широке коло подат­ків різної цілеспрямованості, які б забезпечували стабільну фінансову базу держави. Без них держава не зможе гарантувати безпере­бійного фінансування своїх видатків.

Податки поділяються на прямі і непрямі. До перших належать податки на прибуток, на землю, на транспорт, на додану вартість тощо. Непрямими по­датками є митний та акцизний збори. Мито стягується з товарів, які ввозять­ся, вивозяться і транзитних, а також цінностей, що перевозять під контролем митного відомства. Акциз як вид непрямого податку на товари масового спо­живання включається в ціну відповідного товару або плату за послуги.

За допомогою податків держава регулює напрями діяльності суб'єктів господарювання, встановлюючи податки більш високого рівня на діяль­ність чи товари, які не є першочерговими за суспільним значенням (на­приклад, ігровий бізнес, тютюнові та лікеро-горілчані вироби) і знижуючи податки у тих сферах, що потребують державної підтримки чи сприяння (виробництво товарів і послуг) або виконують особливо важливу соціаль­ну роль (наприклад, підприємства, товариства інвалідів).

Як відомо, ринкова система призводить до значної нерівності у розпо­ділі грошового доходу, а отже, і в розподілі національного продукту між індивідуальними виробниками. Чиста економіка вільного підприємництва може створювати неприйнятні для суспільства розриви у доходах і спожи­ванні, що призводить до розшарування суспільства на багатих і бідних. Тому держава змушена застосовувати механізми зменшення нерівності доходів. До таких методів належить система оподаткування доходів під­приємців і найманих працівників, трансфертні платежі, ціноутворення.

Так, перерозподіл доходів між верствами населення забезпечує сис­тема прогресивного оподаткування, яка запроваджує оподаткування великих доходів вищою ставкою у порівнянні з невеликими. Прикладом такого прогресивного перерозподільного оподаткування є прибутковий податок і податок на спадщину.

Оскільки низькі податкові ставки не можуть допомогти тим, хто зовсім не має доходів, в останні десятиліття держава створила систему транс­фертних платежів, або грошових виплат населенню. Такі трансферти включають допомогу престарілим, утриманцям, інвалідам, а також стра­хування безробітних. Програми соціальної допомоги передбачають фі­нансову допомогу хворим пенсіонерам, людям похилого віку. І, нарешті, держава інколи субсидіює або надає адресну допомогу групам з малими доходами (наприклад, субсидії населенню для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, субсидії готівкою для відшкодування витрат на придбання побутового палива, талони на проїзд у громадському транспорті, разові грошові допомоги).

Економічне стимулювання

Ринкова економіка не терпить як адміністративного втручання держа­ви в господарські справи суб'єктів підприємницької діяльності, так і поши­рення на них державного патерналізму.

Досвід передових країн свідчить, що суть державного управлін­ня сектором економіки повинна зводитися до сприяння розвитку на­уково-технічного прогресу, планово-індикативного регулювання те­мпів і пропорцій розвитку економіки в цілому та її складових сфер і галузей. Для цього використовуються такі методи: державні дотації та субсидії, пільги в оподаткуванні, встановлення квот на виробни­цтво певних видів продукції, регулювання нижніх для товаровироб­ників і верхніх для споживачів рівнів цін, стимулювання цінами і ма­теріально-технічними ресурсами.

Необхідність у бюджетних дотаціях та субсидіях виникає тоді, коли товарний ринок з певних причин неспроможний забезпечити суспільні по­треби. В цих умовах об'єктивно постає питання про державне регулюван­ня дотацій та субсидій. Як показує практичний досвід, проблема держав­ного регулювання субсидій у перехідних економіках стоїть дуже гостро, а тому особливо підвищується регулятивна функція державних органів що­до витрачання державних коштів із бюджету, а тим більше, обґрунтування подібних видатків. Субсидії складаються з власне субсидій, субвенцій та дотацій і можуть бути або прямими, набуваючи форми урядових виплат виробникам чи споживачам з відповідним відображенням у бюджеті або прихованими, не маючи в собі видимих видатків. Існують такі форми суб­сидій: товарні, кредитні, цінові.

1. товарні субсидії виступають як компенсаційний засіб (виплата у вигляді товарних цінностей) або як засіб перерозподілу доходів. У цьому випадку вони використовуються як компенсаційний засіб у відповідь на неспроможність ринку вирішити ту чи іншу проблему;

2. кредитні субсидії - надання кредитів для юридичних і фізичних осіб за низькими процентами за певними мотивованими вимогами (напри­клад, сільськогосподарський кредит для придбання добрив, техніки тощо);

3. цінові субсидії-зменшення ціни на товар чи послуги споживачам [235].

Сьогодні важливим чинником економічного розвитку є орієнтація економіки на зовнішні ринки, стимулювання і державна підтримка експо­рту. Практичні заходи щодо її реалізації включають надання прямих екс­портних субсидій, податкових та митних пільг виробникам експортної продукції, забезпечення спрощеного порядку здійснення митних про­цедур, стимулювання інвестицій у промисловість (зниження відсотків ставок податків на дохід і прибуток для малих і середніх підприємств, надання пільг суб'єктам господарювання, які спрямовують кошти у ви­робничу сферу) тощо.

Отже, комплекс економічних методів державного управління повинен бути гнучким, оперативним та спроможним адекватно реагувати на зміни економічної ситуації. Із становленням в Україні всіх необхідних атрибутів розвиненого ринку кількість економічних регуляторів господарської діяль­ності, безумовно, зменшиться, однак певна їх частина залишиться в будь-яких ринкових умовах, що підтверджується світовою практикою.

Глава 4.4. ПРАВОВІ МЕТОДИ

Державне управління здійснюється на правових засадах - встановле­них державою правилах поведінки окремих осіб та їх груп у колективі. Під нормою звичайно розуміють певний, визнаний обов'язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю політико-соціальних норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до змінних умов їх існуван­ня. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їхній зміст, порядок вста­новлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії та ме­ханізм поширення в системі - різні.

Правові норми є засобом регламентування системи органів виконавчої влади як у структурному, так і функціональному аспектах. Суттю права є фіксація політико-правових відносин, а змістом - його роль як засобу здійснення соціального управління в суспільстві. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як методом пе­реконання, так і у разі потреби - засобами примусу.

Правові методи управління, зумовлюючи законодавчу сферу розвитку управлінських структур, повинні сприяти вільній дії адміністративних ме­тодів. Правові методи використовуються, по-перше, для юридичного за­кріплення управлінських відносин, що вже склалися, і по-друге, для роз­витку цих відносин відповідно до поставлених управлінських цілей.

Закріплення і розвиток відносин управління за допомогою правових впливів спрямовані на досягнення цілей функціонування системи та за­безпечення застосування методів згідно із законами.

Правовий аспект стосується всіх видів управлінських відносин. Понят­тя правового методу досить ретельно досліджено в науці адміністратив­ного права. У найбільш загальному вигляді його пов'язують із владною природою державного управління, визначенням нерівності сторін суспіль­них відносин, що регулюються. Юридичне регулювання здійснюється на основі методів правового регламентування (у вигляді видання норматив­но-правових актів) і конкретних розпорядчо-правових дій (призначення на посаду, затвердження організаційної структури, виділення коштів тощо).

Правове регулювання

З метою приведення суспільних відносин, що складаються у сфері державного управління, у відповідність до вимог і дозволів, що містяться в нормах права, застосовуються методи правового регулювання. За їх по­середництвом органи виконавчої влади та їх посадові особи здійснюють управлінські дії в сфері державного управління, легітимність яких забез­печується можливостями застосування владної сили держави. Суб'єкти державного управління наділені державно-владними повноваженнями і виступають від імені держави.

Правове регулювання - метод державного управління, суттю яко­го є юридичний вплив на соціально-правову сферу та її окремі еле­менти у процесі впорядкування суспільних відносин, основним учас­ником якого є державна влада [67, с 148].

Правове регулювання в системі виконавчої влади складається із двох груп методів: а) правового регламентування - видання нормативно-правових актів з метою встановлення загальноприйнятих умов упорядкова­ності суспільних відносин у сфері державного управління; б) розпорядчо-юридичних дій - правового регулювання поточної управлінської діяльності.

Правове регулювання організаційних відносин, пов'язаних із викорис­танням державних повноважень органами виконавчої влади чи окремими посадовими особами, здійснюється відповідно до норм адміністративного права. Майнові і трудові відносини, що виникають у процесі управління, регламентуються нормами цивільного права.

Адміністративне право, яке регулює діяльність органів виконавчої вла­ди, умовно розрізняє чотири групи суб'єктів права:

1. органи, що розрізняються за порядком утворення, характером ком­петенції (загальні, галузеві і спеціальні), території діяльності (територі­альні і міжтериторіальні), обсягу компетенції (центральні та місцеві), типу організації управління (колегіальні та єдиноначальні);

2. посадові особи і службовці апарату державного управління, наділені правами і обов'язками;

3. громадські об'єднання, статус яких установлений Конституцією України (політичні партії, професійні спілки, громадські об'єднання);

4. фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства).

Усі сторони, що входять до цих груп, вступають у складні управлінсько-правові відносини. Управлінські акти дають змогу вирішувати питання державного керівництва політико-адміністративним, господарським, соці­ально-культурним будівництвом. Основними особливостями актів управ­ління є те, що вони виступають як юридичні форми управлінських рішень виконавчих і розпорядчих органів, приймаються до виконання органами влади лише в процесі реалізації завдань державного управління, мають організуючий характер. Порушення чи невиконання актів управління тягне за собою юридичну відповідальність.

Залежно від рівня юридичного застосування, методи правового рег­ламентування бувають трьох видів: загальнодержавні, відомчі, внутрішньосистемні.

Загальнодержавні спрямовані на всю систему державного управління, надаючи їй форми організованої структури. Згідно з Конституцією, а також відповідними законодавчими актами, органи виконавчої влади у межах своєї компетенції наділені правом видавати підзаконні нормативно-пра­вові акти, які є обов'язковими до виконання керованими об'єктами. Загаль­нодержавні правові акти мають комплексний характер, що охоплює всі аспекти управлінської діяльності і сектори державного управління, регла­ментуючи здійснення основних управлінських функцій (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних).

На основі загальнодержавних нормативно-правових управлінських ак­тів місцеві та відомчі органи виконавчої влади в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих структур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (статутів, правил, інструкцій, регламентів) і розпорядчо-правових актів (розпоря­джень, наказів), спрямованих на вирішення конкретних завдань. Таке рег­ламентування має відомчий характер.

Внутрішньосистемне правове регламентування в структурних під­розділах та установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносять: розпорядчі акти - накази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб. До них пред'являються певні вимоги, що забезпечують їх легітимність та ефективність: відповід­ність Конституції, законам і указам вищих органів влади; дотримання не­обхідних процедурних правил. (Цей аспект детально розглядатиметься у наступному розділі посібника).

Слід також зазначити, що дія правових норм, окрім державних органів влади, поширюється також і на громадські об'єднання. Зокрема, розпо­всюдженим явищем в управлінській практиці є видання спільних норматив­них актів державних і громадських органів, які набувають одночасно пра­вового і громадського характеру. Такими є, наприклад, норми права, що регулюють оплату праці, пенсійне та соціальне забезпечення тощо.

Щодо іншої складової правового регулювання - конкретних розпоряд­чо-юридичних дій, то слід зазначити, що вони є невід'ємним елементом будь-якої адміністративно-управлінської діяльності. Адже важко уявити адміністративний орган без здійснення юридичних дій, що стосуються організаційних, кадрових та фінансових питань (переміщення персоналу, затвердження організаційної структури, витрачання бюджетних коштів тощо). Причому, в сфері державного управління такі дії здійснюються як відносно підпорядкованих об'єктів управління, так і щодо внутрішньоорганізаційних параметрів. Для прикладу, центральні органи виконавчої влади (Міністерство внутрішніх справ України, Державна податкова адміністра­ція України) призначають керівних працівників місцевих структурних під­розділів, а також працівників власного апарату.

Переконання і примус

Методи переконання і примусу відіграють специфічну роль у практич­ному вирішенні питань управління, оскільки вони найпослідовніше від­ображаються через механізм прав та обов'язків, відносин типу «влада - підпорядкування». Правильне застосування саме методів переконання й примусу в процесі державного управління забезпечує найбільшу ефектив­ність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устроїв державного управління [99, с.190].

Ці методи застосовуються в сфері державного управління для того, щоб забезпечити:

· цілеспрямованість управлінської діяльності;

· правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

· функціонування встановленого державою режиму, за якого б не­ухильно виконувалися рішення органів державної влади;

· конструктивні взаємовідносини всіх учасників управлінських відно­син [99, с 190-191].

Методи переконання та примусу внаслідок всепроникаючого характеру використовуються у всіх сферах та на всіх рівнях управління, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, метод єдиноначального розпорядництва, як і економічні, адміністративні методи, заснований на методі переконання.

Переконання - метод управління, спрямований на свідоме засво­єння й усвідомлення працівником морально-правових принципів та цінностей державної служби - визначальних чинників його поведін­ки та виконання службових обов'язків.

Переконання, як всеохоплюючий метод, становить основу функціону­вання апарату державного управління. Адже роз'яснення цілей держави, прийнятих державно-управлінських рішень, розроблених проектів, запла­нованих заходів, що зачіпають інтереси широких кіл громадськості, є важ­ливими елементами управлінської діяльності. Його ігнорування може при­звести до негативних факторів у взаємовідносинах, як усередині управ­лінської структури (керівник - підлеглі), так і з зовнішнім середовищем (орган влади - громадськість).

Переконання є впливом на свідомість, почуття, волю людей з метою формування в них свідомої участі у виконанні поставлених завдань [130]. Переконання є також засобом попередження правопорушень і зміцнення державної дисципліни. Роз'яснення, обґрунтування, обговорення, заохочення, показ позитивних прикладів у сфері державного управління - ос­новні засоби переконання.

Виходячи з того, що державна служба сьогодні - це публічна довіра до державного службовця, функціонування даного інституту базується на двох невід'ємних складових; моралі і праві. Прийняття Закону «Про дер­жавну службу» заклало правові засади вимог до державного службовця, які виходять з основних принципів державної служби, зафіксованих у ст.. 3 даного Закону. Важливим фактором закріплення правових засад діяльно­сті державного апарату стало прийняття Конституції України. Зокрема, другим абзацом ст. 19 зафіксовано: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Метод переконання передує методу примусу, який застосовується при нездатності суб'єктів адміністративно-правових відносин скерувати свою поведінку відповідно до встановлених законів, нормативно-правових ак­тів. Примус, як і переконання, є обов'язковим елементом правового мето­ду державного управління. Даний метод має важливе значення при реалі­зації функцій державного управління, у забезпеченні принципу законності і використовується, коли в цьому виникає необхідність.

Метод примусу в сфері державного управління слід розглядати в двох аспектах: 1) відносно громадян, на охорону прав і свобод яких в умовах демократичної, правової, соціальної держави та надання управлінських (державних) послуг, забезпечення високої якості життя громадян, безпеки їх існування спрямована діяльність апарату державного управління; 2) стосовно організації діяльності органів виконавчої влади та осіб, упов­новажених на виконання функцій держави.

Перший з названих аспектів отримав доволі широке висвітлення у нау­ковій літературі, зокрема в адміністративному праві. Зазначимо лише, що застосування до осіб, які допускають правопорушення, примусових заходів є не тільки правом, але й обов'язком державних органів та посадових осіб.

Більш детально зупинимося на використанні методу примусу в системі самого апарату державного управління.

Примус - метод управління, що ґрунтується на авторитеті держа­ви і силі закону, спрямований на суб'єкт і об'єкт управління, з метою досягнення встановлених параметрів діяльності, вироблення пев­них форм поведінки та підтримання суспільної дисципліни.

На думку Н. Саліщевої та М. Савенкова, даний метод у взаємовідно­синах між органами управління та їх посадовими особами застосовується в таких формах:

· встановлення в управлінських актах заборон і санкцій за їх пору­шення;

· примусове вилучення матеріальних і фінансових засобів у випад­ках, передбачених законодавством;

· скасування незаконних актів управління;

· застосування матеріальних санкцій за порушення державної дис­ципліни, заподіяння матеріальних збитків державі;

· застосування заходів дисциплінарної та адміністративної відпові­дальності до державних службовців [167, с 330-331].

Слід наголосити, що зазначені засоби примусового впливу до конкрет­них органів виконавчої влади та посадових осіб застосовуються після то­го, як були задіяні всі необхідні методи переконання і роз'яснення.

Ефективність і законність використання методу примусу забезпечує чітке правове регулювання відповідних повноважень державних органів, посадових осіб, державних службовців. Виходячи з цього, найбільш доці­льним засобом досягнення юридичного регламентування компетенційних преференцій державних органів та їх посадових осіб є їх закріплення на конституційному рівні (наприклад, розділ VI - Кабінет Міністрів України. інші органи виконавчої влади), на законодавчому рівні (наприклад, Закон про місцеві державні адміністрації), в урядових актах (наприклад, поста­нова Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про управ­ління (відділ) облдержадміністрації), а для державних службовців - у за­конах (наприклад, Закон «Про державну службу», «Про дипломатичну службу») та посадових інструкціях. Такий підхід, з одного боку, є запобіж­ним засобом від неправомірних дій вищестоящих державних органів та їх посадових осіб, а з іншого - чітко встановлює порядок застосування засо­бів примусу у разі виникнення такої необхідності.

Важливу роль відіграє чіткий порядок скасування незаконних актів державних органів і притягнення посадових осіб, які їх видали, до відпо­відних видів відповідальності. Адже в практиці державного управління України такі факти, на жаль, мають місце. Як правило, акти органів вико­навчої влади та їх посадових осіб, що суперечать Конституції, законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, мо­жуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Якщо ж ці акти, окрім переліченого є ще недоцільними, неекономічними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасову­ються Президентом, Кабінетом Міністрів України, посадовими особами органів виконавчої влади вищого рівня.

Щодо відповідальності, то в Україні на законодавчому рівні прийнято цілий ряд законів, які встановлюють правові засади відповідальності за певні види порушень у сфері державного управління. Зокрема, Закон «Про боротьбу з корупцією» визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усунення наслід­ків корупційних діянь. Указом Президента України від 24 квітня 1998 ро­ку затверджена Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, як один із засобів запобігання проявам корупції серед державних службов­ців, особливо на окремих посадах з підвищеним ризиком корупції. Ко­декс України про адміністративні правопорушення встановлює правові санкції за порушення законодавства у найважливіших сферах держав­ного управління (наприклад, за порушення законодавства про бюджетну систему України).

Разом з тим, Україні - країні з високим рівнем корупції, необхідно до­класти максимальних зусиль та вжити радикальних економічних, правових, організаційних, силових заходів з метою подолання цього негативно­го явища. Серед основних можна виділити такі;

· розроблення застережних заходів, методів запобігання зловживан­ням і корупції серед державних службовців;

· створення рубрикаторів можливих сфер зловживань у кожній галу­зевій, функціональній та територіальній схемі управління;

· застосування заходів контролю під час реалізації управлінської діяль­ності у сфері, яка належить до компетенції кількох органів виконавчої влади;

· запровадження методичних рекомендацій для установ і осіб, упов­новажених на розроблення документів загальнодержавного рівня щодо регуляції владних повноважень, з урахуванням потенційної небезпеки застосування цих повноважень для зловживань;

· запровадження рекомендацій щодо законодавчого забезпечення припустимих меж і відповідальності у разі їх порушення при лобіюванні інтересів господарських структур у представницьких органах;

· запровадження технологічних схем і засобів супроводження моні­торингу діяльності органів державної влади та їх посадових осіб щодо виконання законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» [204].

Продумане застосування необхідних засобів примусового впливу, у тому числі різноманітних видів відповідальності, сприяє утвердженню державної дисципліни в апараті державного управління. Сама можливість запровадження методу примусу виступає дійовим дисциплінарним і стри­муючим фактором від негативних дій.

Важливо, щоб методи переконання й примусу розумно поєднувалися, тобто не протистояли один одному, а доповнювали, підпорядковувалися загальним завданням керівного впливу. Лише правильне розуміння прин­ципу поєднання цих методів може забезпечити досягнення запланованих результатів у процесі державного управління. При цьому поєднання ме­тодів переконання й примусу повинно бути гармонійним, без перебіль­шення того чи іншого з них.

Як уже зазначалося, примусові засоби - це крайні дії, а тому, як прави­ло, застосовуються у тих випадках, коли переконання та суспільний вплив не досягли бажаних результатів. Поступове зростання культури управління, свідомості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефек­тивнішими інструментами регулювання громадських управлінських відно­син. Відповідно звужується сфера адміністрування, невиправданого засто­сування адміністративно-примусових засобів впливу.

Субординація і координація

Система влади завжди базується на відносинах субординації, тобто багаторівневого підпорядкування, ієрархи. Принцип ієрархії системи вико­навчої влади є одним із найважливіших принципів побудови організаційної структури апарату державного управління. Структура органів виконав­чої влади характеризується послідовністю розчленування управлінської системи на структурні підрозділи (управління, відділи, сектори тощо) між якими встановлюються відносини підпорядкованості, субординації. Як зазначається у літературі, субординація виражає ієрархічну залежність органів управління в системі управління, яка простежується у процесі ви­роблення, прийняття рішення і його реалізації [233, с.123]. Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть мати субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють «формальні» (офіційні) і «неофіційні», а також відносини «організації» та «дезорганізації». Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (від­носини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); між­галузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різ­них регіонів); територіально-галузеві. Узгодження (упорядкування) управ­лінських дій приводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків -субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого.

Субординація - метод управління, за допомогою якого в системі виконавчої влади встановлюються відносини підпорядкованості, що виражають ієрархічну залежність між об'єктами і суб'єктами державного управління.

Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуються у відносинах «суб'єкт- об'єкт». Іншими словами, субординація - це службове підпорядкування нижчого за поса­дою вищому. Ці відносини вертикального типу фунтуються на правових засадах і виявляються та виражаються в юридичних актах державного управління та усних розпорядженнях керівників, адекватних діях підлег­лих їм державних службовців. Метод субординації характеризується пов­ним контролем керівником дій підпорядкованих службовців. Його особли­востями є:

· чітка та однозначна підпорядкованість управлінських ланок і посад держслужбовців;

· переважання при прийнятті управлінських рішень одноособових дій керівників;

· можливість втручання у повсякденну оперативну діяльність підлег­лих, надання відповідних директив.

Метод субординації, посилений авторитарним стилем керівництва, є ефективним для організацій, де необхідною умовою їх функціонування є дисципліна (наприклад, армія, міліція, спецслужби, великий бізнес), а та­кож у несприятливих умовах (екстремальні ситуації, кризовий стан).

Отже, субординація - важливий управлінський метод у сфері дер­жавного управління. Його значення пояснюється тим, що на більшості ділянок суспільної праці, особливо в діяльності системи органів виконав­чої влади, лише субординаційні відносини можуть забезпечити стабіль­ність, ритмічність, ефективність управлінського процесу.

Разом з тим, в управлінській практиці все більшого значення набуває метод координації - встановлення між суб'єктами і об'єктами гори­зонтальних зв'язків, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату.

Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, пред­метно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія.

Даний метод дає можливість делегувати частину повноважень від ке­рівника до виконавців і розвивати на цій основі самоініціативу, саморегу­лювання, взаємоконтроль, взаємоінформування, взаємодопомогу. Мето­дові координації притаманний колегіальний (демократичний) тип керівни­ка, що передбачає його мінімальне втручання у діяльність підлеглих, а характер дій нагадує погодження, коригування, диспетчерування дій колек­тиву. Основою відносин цього методу є порядок, який склався в організа­ції, а не дії керівника, з обов'язковим урахуванням соціально-психоло­гічного клімату в колективі. До процесу вироблення управлінських рішень за такого підходу залучаються підлеглі, консультанти, радники. Даний тип управління є ефективним в організаціях, де зусилля службовців мають індивідуальний, творчий характер. Однак він неприйнятний в умовах, коли необхідною є оперативність рішень і дій, коли наростають дезінтеграційні процеси

Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також як її базові методи. У процесі цієї діяльності вони доповнюють один одного, причому, залежно від конк­ретної ситуації, переважає той чи інший. Практика державного управління показує, що існує прямий зв'язок між методом управління та стилем керів­ництва, який соціологи визначають як прояви в службовій поведінці керів­ника особистісних якостей, зумовлених його фаховим рівнем підготовки, темпераментом, рівнем культури.

Отже, дослідження природи державного управління, з точки зору спів­відношення держави і громадянського суспільства, дає підстави для ви­сновку про те, що в разі застосування будь-яких видів правових методів, при тому, що управління завжди має владний характер, воно у будь-якому випадку створює систему влади - підлеглості, веде до виникнення управ­лінських правовідносин, що служать ідеальною моделлю для реальних суспільних відносин, перетворюючи окремих суб'єктів та суспільство в цілому на об'єкт правового регулювання в системі управлінських відносин [66, с 432].