Управління державою у перехідний період (1994-1996)

Політична криза, що набрала особливо небезпечного характеру у 1993 році, спричинила 21 вересня цього року відставку Прем'єр-міністра Л. Кучми та змусила Президента Л. Кравчука для зняття політичної напру­ги в країні погодитися на призначення дострокових виборів Президента України в 1994 році. Всю повноту виконавчої влади за рішенням Верхов­ної Ради взяв на себе глава держави. 22 вересня 1993 р. виконуючим обов'язки Прем'єр-міністра було призначено голову Донецької міської ра­ди Юхима Звягільського, який став відомим на політичній арені після вре­гулювання страйків шахтарів Донбасу. Оцінюючи сьогодні діяльність цьо­го уряду, можна констатувати, що він не виправдав покладених на нього надій. Про це свідчило згортання економічної лібералізації і тенденції пе­реважання директивних, адміністративно-бюрократичних методів держав­ного управління. Й так доволі несміливі ринкові перетворення фактично зупинились і як результат - Україна стала світовим лідером за дефіцитом державного бюджету.

У цей час Президентом ініціюється Закон «Про організацію влади в Україні». Проте ця конструктивна ідея не доводиться до кінця через блоку­вання Верховною Радою, яка 3 лютого 1994 р. приймає Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» та Постанову про проведення 26 червня 1994 р. виборів до місцевих Рад одночасно з вибо­рами Президента України. Закон скасував існуючу систему територіальної організації влади та повернув її до «радянської моделі». Його прийняття було очевидним кроком назад у державотворчих процесах, поступкою ослабленої президентської влади лівій більшості парламенту.

Відповідно до зазначеного закону виконавча вертикаль на місцевому рівні в особі державних адміністрацій ліквідовувалася, натомість функції органів державної виконавчої влади покладалися на обласні, Київську та Севастопольську міські, районні ради, які були одночасно й органами місцевого самоврядування. Відновлювалися виконавчі комітети цих рад, які виконували функції органів виконавчої влади. Голови рад обиралися безпосередньо населенням відповідних територій і за посадою одночасно очолювали виконавчі комітети цих рад. Персональний склад виконавчого комітету пропонувався головою відповідної ради і затверджувався радою. Знову було запроваджено поняття «вищестояща рада» - релікт радянської владної системи.

27 березня 1994 р. пройшли вибори до Верховної Ради України другого скликання, які показали високий рівень політичної активності населення. Головою парламенту став лідер Соціалістичної партії Олександр Мороз. Найбільшою фракцією стала «Комуністи України за соціальну справедли­вість і народовладдя», що об'єднувала 84 депутати. Для порівняння, фрак­ція Народного Руху України налічувала 27 депутатів.

16 червня 1994 р. Прем'єр-міністром України був затверджений Віта­лій Масол, який в 1987-1990 pp. вже обіймав посаду Голови Ради Мініст­рів УРСР і під тиском голодуючих студентів був відправлений у відставку. Такий крок Президента Л. Кравчука, що запропонував дану кандидатуру, викликав негативну реакцію національно-демократичних партій і свідчив про намагання глави держави піти на серйозні поступки лівим силам у розрахунку на їх лояльність під час президентських виборів. Адже цілком логічно виглядало призначення нового голови уряду вже після проведен­ня виборів, які мали відбутися незабаром.

Виходячи із ситуації, що склалася після обрання нового складу пар­ламенту, Президент Л. Кравчук у своєму Посланні до Верховної Ради за­пропонував «розглянути в першочерговому порядку питання про перене­сення червневих виборів до підведення відповідної законодавчої бази, керуючись при цьому здоровим глуздом і відчуттям відповідальності за долю народу і держави» та зосередитися на завершенні роботи над но­вою Конституцією України [68]. Парламент не прислухався до аргументів глави держави, і 26 червня 1994 р. дострокові вибори Президента України були проведені. Жоден із семи кандидатів (В. Бабич, Л. Кравчук, Л. Кучма, В. Лановий, О. Мороз, і. Плющ, П. Таланчук) не зумів набрати необхідної для перемоги кількості голосів виборців, а тому до другого туру вийшли Кравчук і Кучма, що набрали найбільшу кількість голосів. Повторне голо­сування 10 липня принесло перемогу Леоніду Кучмі, який, набравши по­над 14 мільйонів голосів, був обраний Президентом України. Церемонія передачі влади у Марийському палаці Президентом, який сходив зі сцени, новообраному Президентові, показала всьому світові громадянську муд­рість народу та політичної еліти України, адже вперше на теренах СНД відбулася мирна передача найвищої державної влади.

Одночасно з виборами Президента України вперше за роки Неза­лежності на основі загального, рівного, прямого виборчого права пройшли вибори голів обласних і районних рад.

Тогочасна модель державної влади не могла бути ефективною в силу того, що не задовольняла новообраного Президента України та не відпо­відала потребам часу, становленню реального місцевого самоврядування в Україні. Крім того, склалася ситуація, коли законодавчі акти, що регулю­вали відносини в державі, принципово не узгоджувалися між собою. Так, Закон «Про Президента України» визначав Президента як главу держави і главу виконавчої влади, що передбачало президентську або президент­сько-парламентську форму правління. Закон «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» передбачав, по суті, перетворення України на парламентську державу, в якій главі держави відводилися суто представницькі функції. Крім того, Л. Кучма, проголосивши курс на ради­кальні економічні реформи, фактично залишився без виконавчої вертика­лі, через яку мав проводити задекларовану політику в життя.

Виходячи із ситуації та з метою відновлення вертикалі виконавчої вла­ди, Указом Президента від 6 серпня 1994 р. «Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях» главі держави було підпорядковано голів районних і обласних рад. З метою проведення скоор­динованої економічної та соціально-культурної політики та вироблення уз­годжених проектів рішень з питань, що виникають у відносинах між центром і місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, 20 вересня 1994 р. при Президентові України був утворений консультативно-дорадчий орган - Рада регіонів. До її складу ввійшли: Прем'єр-міністр України, голови обласних, Київської та Севастопольської міських рад, віце-прем'єр уряду Республіки Крим. Очолив Раду глава дер­жави, його заступником був Прем'єр-міністр України. Згідно з Положенням про Раду регіонів рішення цього органу, що підписувалися Президентом, мали рекомендаційний характер. Разом з тим, вони були обов'язковими для розгляду органами державної виконавчої влади, яким вони адресува­лись, а також органами місцевого самоврядування з питань делегованих повноважень державної виконавчої влади. Таким чином Президент України намагався забезпечити створення дійової вертикалі виконавчої влади для проведення в життя радикальних економічних реформ.

Конституційно-правова недосконалість тогочасної моделі влади, її су­перечливі моменти змушують главу держави ставити питання про прийн­яття Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» як конституційного на перехідний період. У такий спосіб, на думку Президен­та, даний закон, у якому запропоновано механізм поділу влади, зміцнення її виконавчої гілки у напрямі президентсько-парламентської форми прав­ління, виконував би функції малої конституції держави. Основною його метою було повернення до існуючої раніше моделі територіальної органі­зації влади, але вже без її роздвоєння на обласному та районному рівнях [70, с 71]. Однак цей задум не був реалізований. Піврічні дебати та гострі дискусії у Верховній Раді навколо даного Закону завершилися безрезуль­татно. Відсутність детального, конституційно визначеного розмежування повноважень Президента і Прем'єр-міністра стали причиною відставки 4 квітня 1995 р. В. Масола з посади голови Уряду. Парламент визнав ро­боту Кабміну незадовільною, висловивши йому недовіру. Обов'язки голо­ви Кабінету Міністрів було покладено на Є. Марчука.

Врешті-решт, боротьба за прийняття Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» під загрозою проведення всеукраїн­ського опитування громадської думки щодо довіри громадян до Президе­нта України чи Верховної Ради України, призводить до нестандартного політичного кроку - укладення 8 червня 1995 року Конституційного До­говору між Верховною Радою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого са­моврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України протягом 1995-1996 років [36]. Таким чином, до прийняття нового Основного Закону держави було знято протистояння між главою держави і парламентом.

Відповідно до цього документа було створено жорстку вертикаль дер­жавної виконавчої влади. Президент України став главою держави і гла­вою державної виконавчої влади, яку здійснював через очолювані ним Уряд - Кабінет Міністрів та систему центральних і місцевих органів вико­навчої влади. Статтею 24 Договору за Президентом закріплювалися такі повноваження щодо інших органів виконавчої влади: створення, реорганізація і ліквідація міністерств, відомств, інших центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; призначення та звільнення з посад керівників цих органів; скасування актів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, а також актів органів виконавчої влади Ав­тономної Республіки Крим у разі їх невідповідності Конституції, законам України, а також указам і розпорядженням Президента України. Для про­ведення реформ главі держави було надано право видавати укази з пи­тань економічної реформи, не врегульовані чинним законодавством, які мали діяти до прийняття відповідних законів.

Кабінет Міністрів визначався як центральний колегіальний орган дер­жавної влади, підпорядкований Президентові України і відповідальний перед ним (стаття 29 Договору). Щодо повноважень Прем'єр-міністра України, то вони зводилися до тези: «організовує і координує роботу Уря­ду, діючи в межах, визначених Президентом України». 8 червня 1995 р. Прем'єр-міністром України було призначено Є. Марчука.

Обласні та районні ради позбавлялися виконавчих органів, натомість, знову було відновлено інститут обласних та районних державних адмініс­трацій. У серпні глава держави затверджує Положення про обласну, Київ­ську, Севастопольську міські державні адміністрації та Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію. Голови державних адміністрацій та їх заступники призначалися на посади і звільнялися з посад Президентом України. Відповідно до статті 46 Кон­ституційного Договору головами місцевих державних адміністрацій при­значалися обрані голови обласних і районних рад.

Зважаючи на повноваження Президента, встановлені Договором, Ук­раїна стала фактично президентською республікою. Однак Конституцій­ний Договір, який певним чином дозволив зберегти керованість державно­го механізму, започаткувати цілісність державної політики на основі прин­ципу поділу влади, стимулювати конституційний процес [83], все ж оста­точно не розв'язав проблем у стосунках між законодавчою владою та главою держави (виконавчою владою). Тобто, існуюча модель державної влади була не оптимальною для проведення політичних та соціально-економічних реформ. Таким чином, на період до прийняття нового Основ­ного Закону держави Конституційний Договір став своєрідним вектором переходу України до президентсько-парламентської форми правління.

На жаль, у період осені 1994 р. значного загострення знову набуло кримське питання. На півострові на той час існувала специфічна владна побудова, вершину якої очолював президент Ю. Мєшков. Він, а також більшість у Верховній Раді Криму були представниками проросійського блоку «Росія». Основним завданням цієї політичної сили, що не прихо­вувала своїх антиукраїнських настроїв, було відокремлення Криму від України. Реалізація даного плану переросла у відкриту конфронтацію між українським парламентом та Верховною Радою Криму, а згодом на­була загрозливих політичних форм. Слід віддати належне Президентові та Верховній Раді України, які зробили все можливе для того, щоб не допустити силового розвитку подій на півострові. Врешті-решт, проти­стояння перейшло на внутрішньокримський рівень - між виконавчою та представницькою владою автономії. Верховна Рада Криму, яка уникла розгону, внесла зміни до Конституції та позбавила Мешкова влади. Не­вдовзі було скасовано й сам пост президента Криму, а кандидатура кримського прем'єра мала проходити обов'язкове погодження з Києвом. Скориставшись сприятливою політичною ситуацією, Верховна Рада України законом від 17 березня 1995 р. скасувала Конституцію Респуб­ліки Крим 1992 р.

Таким чином, з кримської кризи центральна влада вийшла з чес­тю, погасивши сепаратистські устремління окремих проросійськи налаштованих політиків та посиливши владу Києва на півострові.

Як слушно зазначив Л. Кучма: «...ще більш серйозним випробуван­ням кримська криза стала для української держави і суспільства, для громадянської стабільності в країні, для її цілісності та єдності. Нам вдалося врегулювати ситуацію виключно політичними механізмами, по­казавши всьому світові, що Українська держава дієздатна» [44, с. 109].

Важливим зовнішньополітичним досягненням того періоду було прийняття України у вересні 1995 р. до Ради Європи.