Особливості поняття «державне управління»

У вітчизняній літературі ще не сформовано остаточного й загальнови­знаного поняття «державного управління», існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, інша - за формами, у яких воно існує та функціонує. Так, за широко роз­повсюдженим підходом державне управління розглядається як діяльність держави із здійснення законодавчої, виконавчої та судової влади. При­кладом такого трактування є визначення, дане американським вченим Ф. Нігроу:

Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

Охоплює всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв'язок.

Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.

Істотно різниться від приватного управління.

Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими інди­відами в забезпеченні громадських послуг» [215, с 10].

Іншим, на нашу думку, правомірним підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію законодавчої та судової гілок державної влади. Інакше ка­жучи, державне управління розглядається як підзаконна та несудова дія­льність держави, що здійснюється через систему органів виконавчої вла­ди. Саме на таких засадах ґрунтується адміністративне право, яке визна­чає державне управління як підзаконну виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади.

Складність та багатовимірність поняття «державне управління» зумо­вило існування різних підходів до його обґрунтування. Найчастіше під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що виражається через функціонування її органів. Термін «державне управ­ління» використовується в законодавчих актах, у науковій та навчальній літературі. Будучи частиною політичного управління, воно зберігає його характеристики, водночас володіючи численними особливостями, які ві­дображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний вид управління.

Варто навести у цьому зв'язку визначення державного управління, яке дав Г. Райт: по-перше, теорія державного управління є частиною держав­ного процесу і може бути розглянута з урахуванням деяких теоретичних концепцій у сфері політичної науки; по-друге, сферою теорії державного управління є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує державне управління; по-третє, воно є сферою професійної діяльності [215, с 1].

Англійсько-український словник термінів і понять з державного управ­ління так визначає це поняття: «Державне управління - широке й аморф­не поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку з суспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних потреб, і запро­ваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб. За матір державному управлінню править політологія; за батька - керування» [11, с 95].

Як загальне визначення цього поняття у західній літературі можна на­вести те, яке подає всесвітньо відома енциклопедія Britanika: «Державне управління - це діяльність, яка включає здійснення політики та програм урядів (виконавчої влади). Сучасне державне управління включає діяль­ність у визначенні політики уряду, але, в основному, має справу з плану­ванням, організацією, спрямуванням, координацією та контролем за уря­довими діями» [303].

Н. Нижник і О. Машков, характеризуючи державне управління, зазна­чають, що це «підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямова­на на практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечен­ня особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культур­ного та духовного розвитку» [170, с 6].

В. Цветков стверджує, що державне управління - це форма практич­ної реалізації виконавчої влади [217, с 17-37].

У сучасних дослідженнях російських учених державне управління розу­міється як організаційна діяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як організо­ваного процесу керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного життя.

Як видно, на даному етапі розвитку управлінської науки існують різні підходи до розуміння поняття державного управління. Серед їх різнома­ніття виділимо основні;

· державне управління як уся діяльність держави в цілому;

· державне управління як одна з головних функцій держави в цілому;

· державне управління як неполітичне (позаполітичне) підґрунтя дія­льності виконавчих органів або ж неполітизованої частини апарату іншої гілки державної влади, а також управління державними та напівдержавними організаціями;

· державне управління як діяльність виконавчої влади в цілому [256, с 23].

На нашу думку, саме останній із наведених підходів найбільш адекват­но відображає сутність державного управління, а тому становить пара­дигму розгляду феномену даного суспільного явища.

Отже, державне управління - явище універсальне і певною мі­рою притаманне всім, без винятку, країнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і знач­ною мірою різниться.

На його зміст впливають історичний та політичний досвід нації, рівень його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні традиції, культура, ментальність та багато інших факторів. Разом з тим, у всіх наве­дених визначеннях державного управління є те спільне, що відзначається всіма науковцями і практиками, незалежно від їх громадянства, національ­ності чи країни перебування, і що, властиво, становить його суть. Найголов­ніше - це те, що воно являє собою владну, організуючу діяльність держави та її органів, у результаті якої виникають управлінські відносини.

Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки дер­жавного управління:

· державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;

· державне управління і органи, що здійснюють його функції, є скла­довою єдиного механізму державної влади;

· державне управління - це процес реалізації державної влади, її зо­внішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні [217, с. 35].

Аналіз характерних ознак державного управління дозволяє визна­чити його як: багатогранна організуюча діяльність держави, спрямо­вана на виконання її завдань та функцій, що здійснюється через практичну діяльність органів виконавчої влади. Управлінська діяль­ність органів виконавчої влади, яку ми називаємо виконавчо-розпоряд­чою, полягає у: 1) діяльності щодо виконання законів; 2) діяльності з вико­ристання владних повноважень, наданих органу виконавчої влади чи по­садовій особі. Організовуючи виконання законів, суб'єкти управління роз­поряджаються - видають владні акти управління, які набирають форми нормативно-правових актів.

Часто в науці і на практиці як рівноцінний замінник до терміна «управ­ління» вживається слово «адміністрація», при цьому мається на увазі не назва керівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від латинського «ad ministrum», що означає підпорядкування, служба. Він набув значного по­ширення в усіх країнах і мовах світу, широко використовуючись в управ­лінській та правовій термінології. Зокрема, англійською - public administra­tion, французькою - administration publique, іспанською - administration publica. В інших мовах є свої особливості. Так, німецькою цей термін пе­рекладається staats leitung, італійською - direzione statale. Певні особли­вості є у слов'янських мовах - польською sprawowanie administracji, чесь­кою - statni rizeni, словацькою - statne riadenie. Саме, виходячи з терміна «адміністрація», галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного управління, називається адміністративним правом.

Як уже зазначалось, у радянських умовах державне управління як на­ука розвивалося значною мірою в рамках науки адміністративного права, і це наклало на його розуміння і сприйняття специфічний, адміністратив­но-правовий відбиток. Тому в наших умовах, особливо в науковій літе­ратурі, часто можна побачити ототожнення управлінських відносин з адмі­ністративно-правовими. А це далеко не одне й те ж. Тому слід погодити­ся з думкою Н. Нижник, що «адміністративні правовідносини - це лише юридична «оболонка» управлінських відносин... Врегульовані правом управлінські відносини - категорія більш містка і багата, ніж адміністра­тивні правовідносини. Управлінські відносини - об'єкт правового регу­лювання, а адміністративні правовідносини - регулятори перших, їх правова форма» [175, с 15].

Що ж все-таки вміщує у собі поняття «державне управління»? В 1955 р. у книзі «Дослідження державного управління» Д. Валдо писав: «Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень» [305, с 2]. По суті, державне управління є поєднанням політи­ки, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядати весь спектр складових його змісту, то він охоплює також історію, соціологію, психологію і навіть деякі точні науки, коли йдеться про математичні методи. У широкому ро­зумінні державне управління базується на двох першоосновах - політоло­гії та праві, а міжнародна практика, як вже зазначалося, виокремлює ад­міністративно-управлінську науку у спеціальну галузь знань про державу і суспільство.

Слід наголосити, що «державне управління» за змістом відрізняється від «менеджменту» (Management). Управління в бізнесі, зосереджуючись у сфері підприємницької діяльності, спрямоване на отримання прибутку, тоді як державне управління - на вирішення завдань, пов'язаних із забезпечен­ням потреб усього суспільства. Тобто, менеджмент і державне управління є різними формами соціально-економічного управління, які не можна ототожнювати. Разом з тим, існує багато спільного у змісті форм цих двох видів управління Більшість ефективних і дійових управлінських методів, техноло­гій, способів, інструментів народилися та пройшли апробацію саме у бізнес] і лише згодом інтегрувалися в сферу урядового (державного) управління.

Доцільність та раціональність застосування напрацювань менеджменту в державному управлінні ґрунтується на таких засадах. По-перше, і менедж­мент, і державне управління функціонують у соціальних системах (органі­заціях), людина в яких майже завжди є не лише обов'язковим ресурсом, а й головним елементом. По-друге, функціональне навантаження, тобто управлінські функції, що здійснюються в межах обох форм, є в основному схожими, а нерідко і повністю ідентичними. По-третє, виходячи з необхід­ності двосторонньої інтеграції досягнень, менеджмент сприяє досягненню ефективності державного управління [270].

Отже, державне управління - складне багатогранне явище, що охоп­лює фундаментальні та прикладні галузі наук: політичні, юридичні (адміні­стративне право), філософські, економічні (макро- та мікроекономіка, ста­тистика, економетрія), соціологічні, технічні (прикладна математика, ін­форматика, технічна кібернетика, системотехніка), історичні (історія дер­жави і права), психологічні. Такий міждисциплінарний характер державного управління тривалий час був однією з причин стримування процесу виок­ремлення його в самостійну наукову та освітню галузь. Історичний розви­ток та практика підтвердили хибність даної позиції. Процес відокремлення управлінської науки від уже існуючих наук визначався цілою низкою об'єктивних факторів, що відображали світовий досвід структурування наукової сфери. Останні в сукупності й визначили специфічні об'єкт і предмет, зміст, принципи, методи, закони, закономірності й тенденції но­вої галузі науки, яка здобула у XX столітті широке визнання як самостійна галузь наукових досліджень.

Отже, можна зробити висновок. Державне управління - це загальна міждисциплінарна самостійна галузь науки, що перебуває на пере­тині кількох суспільних наук, зосереджених на процесах і функціях управління у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави.

Мистецтво управління

Різноманітність підходів до вивчення державного управління зумовле­на «двоїстим» характером цього явища. Управління, оскільки воно ґрун­тується на законах суспільного розвитку - це наука. Отже, вимагає відпо­відного ставлення, тобто обов'язкового розуміння об'єктивної логіки її за­конів. Разом з тим - це мистецтво, яке Демокріт характеризував як най­вище із мистецтв. Він рекомендував докладно вивчати мистецтво управління і допускати до керівництва лише тих, хто знає справу, має від­повідні знання, якості.

Таким чином, до складу науки державного управління входять дві вза­ємопов'язані частини: теорія управління і мистецтво управління. Вони відрізняються одна від одної. Якщо теорія управління орієнтована, в ос­новному, на відображення раціонального аспекта реальних систем управління, їх загальних закономірностей і моделей, то мистецтво управ­ління визначається навичками, інтуїцією, здібностями людей, їх умінням творчо застосовувати управлінську науку в практиці з урахуванням конк­ретних особливостей функціонування об'єкта і суб'єкта державного управління [279, с 363]. Адже у практичній діяльності управлінці постійно мають справу із нестандартними, незапрограмованими ситуаціями, вирі­шення яких є неможливим на основі застосування готових моделей чи шаблонних рішень. В умовах дефіциту часу, недостатнього інформаційно­го забезпечення і обмежених ресурсів не завжди можуть допомогти стан­дартні знання і навички, тому на перший план виходять креативні та інтуї­тивні якості керівника. Невипадково американські вчені А. Болман і Т, Діл, поряд із поняттям професіоналізму, вводять категорію «артистизм», під якою розуміються якості творчої уяви, чутливості і багатоплановості в оцінці проблем, що постають перед адміністраторами [283]. Як слушно зазначає А. Вілдавський, керівник управлінської структури в обов'язковому порядку повинен володіти відповідною уявою, що дозволяє йому здійснювати ін­телектуальні операції з проектування рішень та їх наслідків, тобто своєрі­дні «розумові експерименти» [307].

Хоча державне управління базується на об'єктивних законах і прин­ципах, індивідуальні особливості особи, зумовлені її культурно-освітнім рівнем, знаннями, життєвим досвідом, мають безпосередній вплив на управління. Тому можна сказати, що мистецтво управління у кожному конкретному випадку вносить свої суттєві корективи до системи раціона­льних знань у сфері державного управління, що пояснюється багаточисленністю та непередбачливістю конкретних ситуацій, що виникають у практиці управління. Крім того, узагальнений матеріал, що відображає окремі аспекти мистецтва управління, відповідним чином впливає на фор­мування принципів, методів, процедур управлінської діяльності, які стають частиною теорії управління.

У 1948 р. Леонард Байт у своїй праці «Вступ до вивчення державного управління» виокремив розділ «Мистецтво управління». Аналізуючи спе­цифіку управлінського процесу, вчений дає таке визначення: «Мистецтво управління - це керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це мистецтво прони­зує всі рівні організації, зв'язуючи між собою багато професій, ремесел та спеціальностей...» [306, с 4]. Таким чином, Байт відводить мистецтву в здійсненні управління надзвичайно велику роль, своєрідно феноменологізуючи його. Мистецтво управління, здатність творчо підходити до постановки і реалізації цілей тією чи іншою системою набувається на основі осо­бистого життєвого досвіду чи шляхом спеціального навчання керівників.

Однією з найважливіших умов досягнення високого управлінського мистецтва є оволодіння теоретичними засадами державного управління.

Адже, як слушно зазначає М. Піскотін, у сфері мистецтва досягає ус­піху лише той, хто спирається не тільки на природжений талант, але й на міцні знання відповідної теорії [167, с 33].

Підсумовуючи, можна сказати, що державне управління - це наука і мистецтво, позаяк у ньому поєднується об'єктивне та індивіду­альне [251,с 36]. Адже у процесі управління відбувається своєрід­не злиття знань (наука), навичок (професійне ремесло) і твор­чості (мистецтва).

Тому, як зауважує А. Дегтя державне управління об'єднує в собі науково-пізнавальну, інтуїтивне та рутинно-професійну діяльність, тобто передбачає поєднання ментальних знань із творчою уявою та інтуїцією, а прикладних принципів і технологій - з виключно практични­ми навичками та вміннями [61, с 124].

Процес оволодіння мистецтвом управління значно складніший за оволодіння професійним ремеслом. Адже в процесі державного управлін­ня не можна керуватися лише однозначними правилами, підготовленими рекомендаціями, готовими схемами, які можна засвоїти і застосовувати при вирішенні будь-яких управлінських завдань. При виникненні нестан­дартних ситуацій, що вимагають неординарних підходів, такі схеми ста­ють непридатними. Саме вони вимагають творчого, гнучкого, діалектично­го мислення, генерування різних альтернатив, вибір серед них оптималь­них і застосування адекватних методів державного управління.