Конституційна модель організації влади та державного управління (1996-2002)

Новітній етап еволюції державного механізму пов'язаний з прийнят­тям 28 червня 1996 р. Конституції України. Вона стала об'єктивним, зако­номірним результатом становлення та розвитку державності України, ло­гічним продовженням української політико-правової думки від «Руської правди» Ярослава Мудрого, юридичного кодексу «Правда Ярославичів», Конституції Пилипа Орлика, Конституції УНР і Декларації про державний суверенітет. Конституція заклала засади державного устрою України, утвердження реальної демократії, багатоукладності, ідейного плюралізму, піднесла міжнародний авторитет нашої держави. З прийняттям Основного Закону і реалізацією його норм державне будівництво перейшло в якісно нову фазу - від оформлення засад національної державності та утверд­ження її зовнішніх атрибутів до поглиблення структурної та функціональ­ної реформи державного управління [56].

Правда, до суттєвого недоліку можна віднести процедуру прийняття Конституції. Адже загальноприйнятою демократичною практикою є всена­родне обговорення проектів конституцій та їх затвердження спеціально об­раними конституційними зборами або референдумом. Всенародне при­йняття Основного Закону означало б надання українському народу реаль­ної можливості обрати свій шлях посередництвом усвідомленого вибору того суспільного устрою, який влаштовує більшість [13]. Саме такий шлях прийняття Конституції і був запропонований Президентом Л. Кучмою, який оголосив свій намір призначити Всеукраїнський референдум з питання за­твердження Основного Закону України на 25 вересня 1996 р. Відповідний Указ главою держави був підписаний 26 червня. Саме він змусив Верховну Раду шукати компроміс і прискорив конституційний процес. Після двох діб напруженої безперервної роботи, в тому числі бурхливої ночі без сну, під ранок 28 червня 1996 р. парламент нарешті прийняв Конституцію України Основний Закон суверенної держави.

Згідно зі ст. 102 Конституції Президент України є главою держави й виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету, тери­торіальної цілісності держави, дотримання Конституції, прав і сво­бод людини і громадянина. Але на відміну від Конституційного До­говору він не є главою виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконав­чої влади (ст.113). Його роботою керує Прем'єр-міністр, який спрямовує її на виконання Програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Уряд відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верхов­ній Раді України. Кабінет Міністрів за новою Конституцією отримав значно більше функцій та повноважень. Вони пов'язані із забезпеченням держав­ного суверенітету та економічної самостійності України, здійсненням внут­рішньої та зовнішньої політики держави, формуванням та виконанням дер­жавного бюджету, забезпеченням рівних умов розвитку всіх форм власнос­ті, здійсненням управління об'єктами державної власності, забезпеченням обороноздатності, національної безпеки та громадського порядку в державі.

Відповідно до Основного Закону виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації (ст. 118), тобто, виконавча вер­тикаль залишилася незмінною, натомість, представницькі органи - обласні, районні ради віднесено до органів місцевого самоврядування (ст. 140). їх голови обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Тобто, знову відбувалося розмежування влад на місцевому рівні. Суттєвою відмінністю нинішніх рад від радянських була відсутність у них виконавчих органів. Здійснення виконавчо-розпорядчих функцій на місцевому рівні по­кладається на місцеві державні адміністрації (районні, обласні).

На жаль, Конституція не позбавлена окремих недоліків, що стали нас­лідком процедури її прийняття. Політичні компроміси, що відкрили шлях до ухвалення Конституції, та поспіх спричинили низку серйозних супереч­ностей і помилок, які вплинули на недосконалість деяких положень Основ­ного Закону та заклали передумови потенційного конфлікту між головни­ми суб'єктами політичної влади України. Зазначені вади взаємодії інститу­тів державної влади негативно впливали й на економічні показники.

Протягом 1995-1996 pp. спостерігалося стабільне падіння виробницт­ва та рівня життя населення. Так, на початок 1996 р. валовий внутрішній продукт склав усього близько 43 відсотків рівня 1990 р. Все це змусило Президента піти на рішучі кадрові зміни. 27 травня 1996 р. Є. Марчук був звільнений з посади Прем'єр-міністра України. Наступного дня новим Прем'єром став Павло Лазаренко, який до цього займав посаду Першого віце-прем'єр-міністра України.

До позитивів того непростого періоду слід віднести певні успіхи у сфері фінансів. Протягом 1995-1996 pp. завдяки енергійним зусиллям Націо­нального банку України, очолюваного В. Ющенком, удалося зупинити по­стійне падіння купоно-карбованця, що було необхідною передумовою для здійснення грошової реформи. У вересні 1996 р. було запроваджено націо­нальну грошову одиницю гривню, що стала важливим атрибутом держав­ності та кроком до оздоровлення і стабілізації фінансової системи держави. Створилися передумови виходу з економічної кризи, хоча ці позитивні тен­денції Кабінет Міністрів так і не зумів закріпити та розвинути, допустивши в своїй роботі суттєві прорахунки. Саме це констатував глава держави при оголошенні свого щорічного Послання Верховній Раді в березні 1997 р.

Врешті, під впливом зазначених процесів та прямих звинувачень Прем'єр-міністра П. Назаренка в корупційних діях Президент своїм Указом від 2 липня 1997 р. звільняє його із займаної посади. Новим Прем'єр-мі­ністром 16 липня цього ж року призначається Валерій Пустовойтенко. Надзвичайно серйозним випробуванням для нового уряду стала світова фінансова криза 1997-1998 pp., яка за оцінками фахівців набула ознак глобальної катастрофи. Спільними зусиллями Президента, Кабінету Міні­стрів, Національно банку Україні вдалося вийти з неї із значно меншими втратами, ніж Росії, Білорусі та іншим країнам СНД.

Спроби зміцнення виконавчої влади і пристосування діючої управлін­ської системи до потреб суспільних трансформацій у перехідний період вітчизняної історії, що виявилися невдалими, викликали потребу в ради­кальній зміні неефективної системи державного управління через прове­дення широкомасштабної адміністративної реформи. У 1997 р. Указом Президента України була створена Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи, яку очолив Л. Кравчук. Комісія підготу­вала Концепцію адміністративної реформи, яка була схвалена в березні 1998 р. Головною метою даної реформи є поетапне створення такої си­стеми державного управління, яка б відповідала стандартам демократич­ної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою. Вона має бути прозорою для суспільства, науково обґрунтованою і адек­ватною за витратами фінансово-економічному стану держави.

із прийняттям Основного Закону конституційний статус отримало міс­цеве самоврядування, яке стало однією із засад конституційного ладу України. У розвиток конституційних положень 21 травня 1997 р. був прийнятий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який визначив систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Зважаючи на специфіку Києва як столиці України та з метою визна­чення його спеціального статусу, особливостей здійснення у місті вико­навчої влади та місцевого самоврядування, 15 січня 1999 р. був прийня­тий Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ». Особливіс­тю здійснення виконавчої влади у місті Києві є те, що міська та районні державні адміністрації паралельно виконують функції державної виконав­чої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування. При цьому голови цих держадміністрацій призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України. Особливим правовим статусом наділений Київський міський голова, який обирається шляхом прямих виборів відпо­відно до Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів», і займає посаду голови Київської міської державної адміністрації - органу державної виконавчої влади.

14 січня 1998 р. вступив у силу Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Уперше у виборчій практиці України була прийнята нова виборча система виборів депутатів районної та обласної ради - мажоритарна система відносної більшості по багатомандатних виборчих округах.

29 березня 1998 р. відбулися вибори до Верховної Ради України та до місцевих рад, міських, селищних і сільських голів. Відповідно до нового Закону «Про вибори народних депутатів України» вперше в сучасній істо­рії нашої держави парламентські вибори проходили за принципово новою змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою. Це дозволило грома­дянам України обирати не тільки між окремими кандидатами в депутати, а й між політичними партіями та їх блоками. З 450 депутатів парламенту 225 було обрано в одномандатних виборчих округах, а 225 - за списками від політичних партій та виборчих партійних блоків у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представ­ництва. Вперше було застосоване так зване «позитивне» голосування та правило відносної більшості. Таким чином, новий виборчий закон став сут­тєвим кроком у напрямку політичного структурування українського суспі­льства і становлення багатопартійної системи - важливих чинників демо­кратизації політичної системи та розвитку громадянського суспільства. Хоча, об'єктивно, повної структуризації парламенту після проведення пе­рших на нових засадах виборів не могло статися. Обрання Верховної Ра­ди на основі змішаної системи було лише першим кроком на цьому шляху та заклало основу для розвитку зазначених політичних процесів.

Відповідно до Конституції України 21 жовтня 1998 р. Верховною Ра­дою Автономної Республіки Крим була прийнята Конституція Автоном­ної Республіки Крим, затверджена парламентом України 23 грудня того ж року, яка юридично закріпила статус і повноваження автономії - не­від'ємної складової частини України. Представницьким органом АРК ви­значена Верховна Paда АРК, а виконавчим - Рада міністрів АРК. З метою сприяння виконанню в АРК повноважень, покладених на Президента України, відповідно до Закону України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» функціонує державний орган Представництво Президента України в цій республіці. Представництво створюється главою держави і безпосередньо йому підпорядковується.

У розвиток конституційних положень 9 квітня 1999 р. був прийнятий Закон України «Про місцеві державні адміністрації», який остаточно роз­межував повноваження між органами виконавчої влади і органами місце­вого самоврядування на місцевому рівні. Після прийняття цього законо­давчого акта організація влади на місцевому рівні отримала остаточне оформлення. Так, голови місцевих держадміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Отже, можна зробити висновок, що в Україні закладені конститу­ційні основи територіальної організації влади на місцевому рівні та законодавчо закріплено функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, хоча, безумовно, пошук оптимальної форми організації влади ще триватиме. Адміністративна реформа покликана остаточно врегулювати питання територіальної організа­ції влади.

Важливою подією політичного життя держави стали вибори Президента України в жовтні 1999 р. Перший тур, у якому брали участь тринадцять кан­дидатів (О. Базилюк, Н. Вітренко, М. Габер, Ю. Кармазін, В. Кононов, Ю. Кос­тенко, Л. Кучма, Є. Марчук, О. Мороз, В. Онопенко, О. Ржавський, П. Симоненко, Г. Удовенко), не виявив переможця. 14 листопада 1999 р. у резуль­таті повторного голосування Президентом України на повторний строк об­рано Леоніда Кучму, який, одержавши 15 870 722 голоси виборців, що взя­ли участь у голосуванні, переміг кандидата від КПУ П. Симоненка.

Після того як Верховна Рада відхилила кандидатуру В. Пустовойтенка на посаду Прем'єр-міністра України, 22 грудня 1999 р. новим Прем'єром став Віктор Ющенко. У грудні цього ж року були прийняті важливі рішення, спрямовані на запровадження нової концепції державного управління, створення більш ефективної системи виконавчої влади, підвищення керо­ваності суспільно важливих процесів, реформування державної служби, зменшення чисельності управлінського апарату. Початок 2000 року був ознаменований неординарною політичною подією - парламентською «ок­самитовою революцією», яка завершилася зміною керівництва Верховної Ради України та створенням нової правоцентристської парламентської більшості. Ліві сили вперше за всі роки української Незалежності стали у Верховній Раді меншістю. Представників усіх лівих фракцій було відсто­ронено від керівних парламентських посад, а їх місця зайняли народні депутати, які підтримували курс на поглиблення ринкових реформ. Така політична трансформація політичних сил усередині українського парламенту відразу дала суттєві позитивні результати. Найперше, налагодила­ся конструктивна співпраця Верховної Ради із Кабінетом Міністрів. Це да­ло змогу без зволікань і політичної конфронтації, що було неодмінним атрибутом процесу проходження майже всіх законопроектів під час по­переднього лівого керівництва парламенту, прийняти цілий ряд законів, необхідних для реформування соціально-економічних відносин.

Як результат, у 2000 p., вперше за останнє дисятиліття в Україні спо­стерігався економічний прогрес. Відбулося реальне зростання валового внутрішнього продукту, що зріс на 5,8 відсотка. Такі успіхи, що набули си­стемного характеру, пов'язані з роботою уряду, очолюваного Прем'єр-міністром України В. Ющенком з грудня 1999 р. по травень 2001 р. Зазна­чимо, що за роки економічної кризи (1991-1999) ВВП України скоротився в 2,5 рази; обсяги промислової продукції - майже в 1,9; сільського госпо­дарства - у 2,1; грошові доходи населення впали в 3,7; інвестиції в основ­ний капітал-4,5 раза [21].

Слід також відзначити позитивні тенденції, характерні для першого ета­пу адміністративної реформи (1997-2001). За цей період було структурно реорганізовано та оптимізовано систему центральних органів виконавчої влади, змінено субординацію, впорядковано функції та повноваження її органів. Кабінет Міністрів приступив до виконання лише йому властивих функцій: виробляти та організовувати реалізацію державної політики. Від­повідно до цього було реформовано його склад, реорганізовано апарат, запроваджено нові форми, процедури та стандарти роботи. Важливим кро­ком щодо оптимізації діяльності Кабінету Міністрів стало створення урядо­вих комітетів. Запровадження цих робочих органів підвищило ефектив­ність роботи уряду, якість проектів законодавчих актів, прийнятих урядових рішень, сприяло політичній узгодженості рішень, поліпшило координацію зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики. Посилилася провідна роль міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності та міністрів - у формуванні державної політики, вони на­були статусу політичних діячів. Інші центральні органи виконавчої влади зо­середили свою роботу на аналізі, плануванні та організації соціально-еконо­мічного розвитку у сферах, що входять до їхньої компетенції. Запровадження інституту державних секретарів заклало основи для чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій найвищих посадових осіб держави.

Важливим чинником забезпечення верховенства Основного Закону у всіх сферах життєдіяльності держави стало прийняття 16 жовтня 1996 р. Закону «Про Конституційний Суд України». Відповідно до нього Кон­ституційний Суд України розпочав свою діяльність 1 січня 1997 р. До повноважень цього єдиного в державі органу конституційної юрисдикції належить вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Конституції (конституційність) та офіційне тлумачення Основного Закону та законів України. Конституційний Суд складається з вісімнадцяти суддів, яких у пропорційній кількості (по шість) призначають Прези­дент, Верховна Рада та з'їзд суддів України. Рішення, ухвалені Консти­туційним Судом, є обов'язковими до виконання, остаточними f не можуть бути оскаржені.

Суттєві кроки були здійснені у проведенні широкомасштабної судової реформи. Прийняті у 2001 р. відповідно до Конституції нові Кримінальний, Земельний, Цивільний кодекси України стали основою реформування всієї судової системи і судочинства. При цьому, розширення повноважень судів здійснюється, в першу чергу, щодо забезпечення охорони прав і свобод громадян. У лютому 2002 р. Верховна Рада України здійснила вирішальні кроки на складному шляху судово-правової реформи, прийнявши довгоочі­куваний Закон «Про судоустрій України». З прийняттям цього закону вирі­шено цілу низку питань щодо організації судової влади як самостійної гілки державної влади, забезпечення діяльності судів, здійснення суддівського самоврядування, як однієї з найважливіших гарантій забезпечення неза­лежності судів і суддів [33]. В Україні створено єдину судову систему судів загальної юрисдикції у складі місцевих, апеляційних, вищих спеціалізова­них судів та Верховного Суду України. Визначено дволанкову систему касаційних судів шляхом утворення Касаційного суду України і залишено право на звернення з повторною касацією до Верховного суду України.

Передбачається створення ще однієї ланки спеціалізованих судів - адмі­ністративних судів на чолі з Вищим адміністративним судом. Вони мають забезпечити розгляд претензій громадян щодо діяльності (бездіяльності) державних органів влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Важливим завданням, яке стоїть перед судовою системою нашої держави з точки зору інтересів суспільства, є реальне втілення в су­дочинство основних засад, визначених ст. 129 Конституції України, його реформування шляхом законодавчого забезпечення принципу рівності всіх учасників процесу перед законом і суспільством [8].

Щодо кадрової політики, то слід зауважити, що її загальна незбалансованість у роки Незалежності була чи не головним чинником соціально-економічної кризи в державі. Так за останні одинадцять років Віктор Янукович став десятим Прем'єр-міністром України. Протягом 1991-2001 pp. змінилося 15 перших віце-прем'єрів, 47 віце-прем'єрів, по 6-8 разів змі­нювалися керівники багатьох міністерств і відомств [56].

Звичайно, конституційний процес в Україні з прийняттям нової Консти­туції не завершився. Адже, хоча Основний Закон й закріпив нову модель організації державної влади, засновану на класичних засадах її поділу на три гілки, все ж за межами конституційного вирішення ще залишилося багато питань організації діяльності органів державної влади щодо здійс­нення ними державних функцій.

Ініціатива щодо порушених питань виходила з боку політичних партій та Президента України, на думку якого, державний устрій, затверджений Конституцією, є недосконалим [44, с 119]. Це стосується ідеї запровадження в Україні двопалатного парламенту. На думку глави держави, його функціонування на основі верхньої палати - представників регіонів, обра­них від усіх територій за принципом рівного представництва, підвищило б роль регіонів, зменшило кількість непродуманих, популістських рішень, притаманних однопалатному парламенту. На вирішення цього та інших державної ваги питань був спрямований Всеукраїнський референдум за народною ініціативою, що пройшов 16 квітня 2000 року. Прагнучи до рішу­чих і глибоких змін у суспільстві та сподіваючись на посилення дієздат­ності державної влади, більшість громадян України підтримала запропо­новані референдумом питання. За його результатами Верховній Раді не­обхідно було внести зміни до Конституції щодо запровадження двопалат­ного парламенту. Передбачається, що він складатиметься з двох палат Палати регіонів і Державних зборів, формуватиметься за європейською моделлю: в нижній палаті має бути 300 народних депутатів, обраних на пропорційній основі; у верхній - по три представники від адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя). Президент матиме право дострокового припинен­ня повноважень Державних зборів у разі, якщо протягом місяця не сфор­мовано постійно діючу парламентську більшість, до 1 грудня не затвер­джено підготовлений і поданий Кабінетом Міністрів у встановлені строки Державний бюджет на наступний календарний рік, протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персо­нальний склад нового КМУ.

імплементація питань, винесених на референдум, стала, по суті, епі­центром нового політичного протистояння у Верховній Раді, лінія якого вже не проходила відповідно до недавно сформованої парламентської більшості та меншості, а визначалася народними депутатами, лідерами політичних партій з точки зору політичних перспектив нової системи стри­мувань і противаг та дієздатності гілок державної влади. Побоюючись звуження повноважень парламенту та посилення президентської влади, Верховна Рада так і не вирішила питання щодо втілення в життя резуль­татів референдуму.

Узагальнюючи одинадцятилітній період становлення, розвитку, транс­формації та функціонування інститутів публічної влади України, можна зробити такі висновки. Здобуття Незалежності радикально змінило їх фу­нкції, методи та форми діяльності. В минуле відійшла система радянської влади з домінуванням і всевладдям компартійного апарату. Натомість перед молодою державою постала необхідність: заново формувати пере­важну більшість державних інститутів, які були просто відсутніми в УРСР як частині тоталітарного імперського утворення; реформувати адміністра­тивно-командну, жорстко планову економіку, керовану з єдиного центру, в багатоукладну ринкову, зорієнтовану на потреби людей. Вказані процеси визначали новітній етап української історії державного управління, що роз­почався 24 серпня 1991 року.

Першочерговим і найважливішим серед завдань, що постали перед мо­лодою державою, стало державотворення. Отримавши статус незалежної держави, Україна взялася за творення ефективно діючих законодавчої, вико­навчої та судової влади. Перешкодами на цьому шляху були: відсутність у владної верхівки політичної волі до проведення радикальних політичних, економічних та соціальних реформ; несконсолідованість української нації; гострі політичні конфронтації, що стали, на жаль, неодмінним атрибутом по­літичного життя країни; зволікання консервативною більшістю парламенту прийняття Конституції та інших базових для державотворчих процесів зако­нів. Зрозуміло, що ці фактори вкрай негативно позначилися на соціально-економічному розвитку держави, особливо в роки економічної кризи.

Прийняття Конституції України стало важливою віхою української істо­рії. її прийняття остаточно оформило Україну як суверенну державу - не­від'ємну складову європейської спільноти, закріпило демократичний век­тор її розвитку. На засадах конституційних положень було сформовано механізм державної влади на основі її поділу на три гілки, закріплено ін­ститут місцевого самоврядування як невід'ємну складову публічної влади і громадянського суспільства, розпочато адміністративну реформу.

Поступово, зберігаючи громадянський мир, уникаючи відкритих соціа­льно-політичних конфліктів, активізується здійснення економічних ре­форм. Як результат, у 2000 році, вперше у новітній історії України, відбу­лося реальне зростання валового внутрішнього продукту, а в наступному році Україна за темпами економічного розвитку випередила не тільки всі країни СНД, а й Європи.

Все сказане дає підстави для висновку про те, що найважчий період історії в умовах незалежної Української держави залишився позаду. В найближчі роки за умов консолідованих дій всіх членів суспільства наша Вітчизна має передумови для стрімкого поступу в напрямі побудови міцної, заможної, демократичної держави, де гарантуватиметься незалежність країни, а на її основі гармонійно поєднуватимуться права і суспільні інтереси всіх громадян. Саме про таку державу мріяли українці протягом усієї трагічної історії України.