Глава 1. 5. Державне управління в період руїни

Дуже складний і важкий період в історії України розпочався після смерті Богдана Хмельницького. Наприкінці XVII ст. він завершився сум­ною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. З цього часу розпочався більш як столітній процес поглинання Козацько-геть­манської держави, яка потрапила у політичну залежність від Москви після Переяславської ради.

Після усунення з гетьманського престолу юного Ю. Хмельницького, на Корсунській розширеній старшинській раді 1657 р. гетьманом обирається Іван Виговський. Це рішення скасувало принцип спадковості гетьманст­ва, запроваджений Б. Хмельницьким, що відкрило шлях до старшинських міжусобиць - однієї з причин Руїни.

Антиукраїнська спрямованість московської політики змусила Виговського розірвати стосунки з Москвою, офіційно сповістивши про це інші дер­жави. Добившись визнання самостійності України, Виговський через низку обставин змушений був у 1658 р. укласти Гадяцький трактат про об'єднання України з Польщею. За його умовами Україна прилучалася до польсько-литовської Речі Посполитої під назвою Велике князівство Русь­ке. Зміст Гадяцької угоди зводився до утворення федеративної держави у складі Польщі, Литви та України. Законодавча влада в останній належить Національним зборам, гетьман обирається пожиттєво, армія - 60 тисяч козаків, релігії - рівноправні, засновуються два університети, друкарні, школи тощо [75, с. 19-24].

Підписання Гадяцької угоди призвело до московсько-козацької війни 1659 року. В Україну вирушила стотисячна російська армія, яка 28-29 черв­ня під Конотопом була цілком знищена. Гетьман Виговський був готовий повторити похід П. Сагайдачного на Москву 1618 p., але цей намір не був реалізований у зв'язку з початком громадянської війни в Україні. Незадо­волення пропольською політикою гетьмана переважної більшості суспіль­ства, яке продовжувало розглядати Річ Посполиту як свого основного во­рога, та невдала соціальна політика активізували внутрішню опозицію. Збройний виступ частини козацьких полковників, зокрема І. Богуна, І. Сір­ка, І. Безпалого, змусив І. Виговського у 1659 р. зректися гетьманства. Цією обставиною відразу скористалася Московська держава і направила свої війська з метою окупації Лівобережжя.

Зовнішня інтервенція та внутрішні чвари серед козацької старшини, за­гострення соціальних протиріч призвели у 1663 р. до Чорної ради, що скли­калася рядовим козацтвом і рішення якої були обов'язковими для старши­ни. У результаті зініційованої І. Брюховецьким Чорної ради відбулося роз­членування України на дві окремі держави - Правобережну і Лівобережну. На обох берегах Дніпра стали обирати власного гетьмана та владу. Розпо­чалася трагічна доба вітчизняної історії, яку історики закономірно назвали РУЇНОЮ - період занепаду Української гетьманської держави.

Відтепер центр основних подій української історії остаточно пе­ремістився у Лівобережну Україну - Гетьманщину, яка була авто­номним утворенням у складі Московської держави. Правобережжя стало об'єктом жорстокого соціально-економічного та релігійного гноблення з боку Польщі.

До складу Гетьманщини входили десять полків: Стародубський, Чер­нігівський, Ніжинський, Прилуцький, Київський, Гадяцький, Переяславсь­кий, Лубенський, Миргородський та Полтавський - це приблизно одна шоста площі сучасної України. Адміністративна столиця і резиденція гетьмана знаходилась у Батурині.

У системі козацького управління Гетьманщини функції влади були розподілені на основі звичаєвого права. Щоправда, зросла роль гене­рального писаря, який був канцлером держави і стояв на чолі Генераль­ної військової канцелярії колегіальної адміністративної установи. На думку І. Крип'якевича, Генеральна канцелярія була своєрідним міністерством внутрішніх і закордонних справ [41, с. 243], до якого входило шість гене­ральних старшин на чолі з писарем. Генеральні писарі були фахівцями, які проходили відповідну практику в адміністративних установах і володі­ли умінням керувати урядом на досить високому рівні. Цей орган був школою не тільки канцелярського діловодства, але й державного управ­ління взагалі. До нього приймалась освічена молодь, нерідко випускники Києво-Могилянської академії, що мали перспективи стати висококваліфі­кованими управлінцями і державниками. Таку систему можна вважати своєрідним зразком підготовки і зародження української бюрократії.

Якщо структура козацького врядування зазнала лише незначних змін, то соціально-економічний устрій Гетьманщини змінився суттєво. Старши­на фактично витіснила рядове козацтво з високих посад та усунула його від участі у прийнятті важливих рішень. Царські повинності, утиски влас­ної старшини зумовили виникнення кризової ситуації, що загрожувала вибухом народних мас проти царського уряду та його союзника в особі гетьмана.

У середині 1660-х років Українська держава опинилася перед повною катастрофою, зупинити яку могла патріотично налаштована особистість. В Україні була така людина - гетьман Петро Дорошенко. Прагнучи об'єднання всіх українських земель в єдину незалежну державу, гетьман провів ряд важливих реформ: 1) відновив скликання козацьких рад; 2) створив регулярне 20-тисячне наймане військо; 3) для зміцнення фі­нансової системи встановив на кордоні нову митну лінію і почав карбува­ти власну монету; 4) утверджував у державі козацький тип господарства та не допускав до маєтків польських панів та урядовців; 5) проводив енер­гійну колонізацію спустошливих окраїн Правобережжя, створив з цією ме­тою новий Торговицький полк на степовому прикордонні [45, с. 199]. До­рошенко активно підтримував заходи митрополита Й. Тукальського, спря­мовані на створення окремого Українського патріархату - важливого політичного чинника утвердження незалежної держави. У результаті актив­ної зовнішньополітичної діяльності гетьмана та його підтримки практично всім українським суспільством, у середині 1668 р. козацька рада обирає П. Дорошенка гетьманом возз'єднаної Козацької України. Але зовнішня агресія поляків та промосковська політика козацької старшини Лівобережжя перекреслюють усі попередні здобутки - держава знову розпада­ється на два гетьманства. Провівши десять років у постійних виснажливих битвах і протистоянні з сусідами та розчарувавшись у політиці Туреччини, гетьман вирішив зректися влади. У вересні 1676 р. завершилася політич­на кар'єра великого українського патріота, так обставини змусили Петра Дорошенка зректися гетьманської булави.

Справу П. Дорошенка продовжив Іван Мазепа - один із найвидатніших і найбільш суперечливих державних діячів України. Йому вдалося значно зміцнити авторитет гетьманської влади й бути справжнім господа­рем України впродовж 22 років - найдовше серед усіх українських геть­манів. За цей період гетьманом зроблено чимало корисного, зокрема у сфері культури, освіти і науки.

Будучи палким прихильником Б. Хмельницького і його прагнення створити самостійну українську державу, І. Мазепа прагнув співіснувати з Московським царством насамперед на засадах Переяславської угоди - у дусі європейських традицій, адже державна форма автономії у тогочасній Європі була звичним явищем. Але: свавілля царських воєвод та служивих людей в Україні; тяжкі економічні та людські втрати: десятки тисяч україн­ців гинули та калічились у численних військових кампаніях імперії (за 1678-1701 pp. козаки брали участь у 20 військових походах), гинули на будівництві заснованого у 1703 р. Санкт-Петербурга; масове вивезення з України продовольства, худоби й фуражу; утримання московських військ; наступ царя Петра І на українські автономні права (зокрема, вимога від­дати Правобережжя Польщі) змусили гетьмана шукати союзників у боро­тьбі з Московією.!. Мазепа, як мудрий і досвідчений політик, усвідомлю­вав майбутнє Козацької держави у складі Московського царства, а саме: швидке перетворення України у Малоросію - звичайну провінцію імперії, економічний занепад, русифікація, культурна відсталість.

Під час Північної війни у 1708 році, в надії на відновлення самостійно­сті України, він вступив у союз зі шведським королем Карлом XII. Але по­разка 1709 р. об'єднаної шведської армії та українських військ від армії Петра І під Полтавою поклала кінець намаганням українців відокремитися від Росії. Тепер остаточне поглинання Гетьманщини міцніючою Російсь­кою державою було лише питанням часу. Петро І жорстоко помстився І. Ма­зепі - була повністю знищена гетьманська столиця Батурин з усіма її меш­канцями.

Після поразки частина української старшини та запорожці, що супро­воджували І. Мазепу до Молдови, склали першу українську еміграцію. Після смерті гетьмана 22 вересня 1709 р. у Бендерах, у 1710 р. було обра­но гетьманом у вигнанні Пилипа Орлика, який був генеральним писарем. Як високоосвічений державник, П. Орлик визначив причини поразки укра­їнської справи. На його думку, однією з них була недосконалість гетьмансь­кої форми правління, за якої концентрація всієї влади в єдиному суб'єкті, порушила природне право й рівність української громади. Через узурпування влади виникли численні порушення законів і вольностей, громадські утиски, зневажливе ставлення до старшини, полковників та знатних козаків. Тому Орлик вважав за необхідне встановити такий закон в Україні, який би за­безпечив життя та діяльність усіх громадян у правових рамках, починаючи від гетьмана аж до низового козацтва.

Саме таким основним законом держави стали «Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького» - перша європейська кон­ституція в сучасному її розумінні, складена як договір між новообраним гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким у Бендерах 5 квіт­ня 1710 року, що було характерно для західної традиції.

Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких сфор­мульовані головні принципи побудови державної влади.

Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльно­сті органів державної влади. Конституція певною мірою ґрунтувалася на ідеї поділу державної влади. Законодавча влада належить Генеральній раді, членами якої є полковники зі своїми урядниками і сотниками, гене­ральні радники від усіх полків та посли від Низового Війська Запорозького «для служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь». Рада по­винна збиратися у гетьманській резиденції тричі на рік - Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана.

Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, «на власний розсуд нічого не повинне ні починатися, ні вирішуватися, ні здійснюватися» [75, с ЗО]. При гетьманові функціонує постійно діючий орган державної виконавчої влади - Генеральна старшина, до складу якої входять: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами), генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних судді (відали «привілейованими» судовими справами), генеральний під­скарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковни­ки), генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генераль­на старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана) виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.

У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд та­кож мав діяти незалежно, оскільки гетьман «не повинен карати сам... Із власної ініціативи і помсти, але таке правопорушення - і умисне, й випад­кове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення», яке буде остаточним [75, с 31].

У десятому параграфі закладені моральні принципи, на яких ґрунту­ється державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми службовими посадами (становищем), корупції та кар'єризму всі посадові особи, особливо полковники, «повинні обиратися вільним воле­виявленням і голосуванням». Такий же порядок запроваджувався при призначенні сотників та інших урядників. Для більшої відповідальності та довіри всі вищі посадові особи держави, вступаючи на посаду, повинні скласти затверджену присягу на вірність батьківщині. Гетьман має стежи­ти, щоб на козаків і посполитих людей не накладали надзвичайних данин і робіт. Воля гетьмана обмежувалася судовою владою: у випадку конфлікту між ним і членами Ради проблему вирішував Генеральний Суд.

Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, «які на­лежно резидують при гетьманському боці». Державні службовці повинні були замінити приватних домових слуг гетьмана [81].

Параграф IX обґрунтовував фінансову систему держави. Державний скарб відділяється від гетьманського і передається у відання Генерально­го Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність держав­них органів. Для управління місцевими фінансами у кожному полку обираються два присяжних скарбники (від обох станів: козаків і простого люду), підпорядковані Генеральному Скарбникові. Вони відповідали за здійснення видатків, мали опікуватися прибутками і податками на терито­рії полку, зобов'язувалися щорічно звітувати про своє управління.

XIII параграф утверджував права місцевого самоврядування: окремо підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших українських міст.

Отже, конституція П. Орлика являє собою непересічний державно-правовий документ, у якому були втілені досягнення тогочасної управлінської думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами, ре­зультатами практичної реалізації української державності, відновленої у се­редині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько 80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька старшина вже в 1710 р. витворила унікальний державний документ, який сфокусував полі­тичні та соціально-економічні уявлення та устремління українського народу.

Вперше в історії України на юридичному грунті зафіксовано норми, які заклали основу державного устрою, тобто українська державна ідея зна­йшла своє втілення в конституції, яка одночасно показала, в якому напрямі повинні здійснюватися державні реформи в Україні. Конституція проголо­шувала створення своєрідної козацької - військової демократичної парла­ментської республіки. У ній обмежувалася гетьманська влада «постійною участю в управлінні генеральної старшини і генеральною радою». Характер­ним для цього закону було те, що він фактично продовжував традиції Запо­розької Січі - козацької республіки, а тому козацтво тут ставилося над усіма іншими станами українського суспільства. Козацтво уособлювало реальну збройну силу, адміністративний устрій та виконавчу владу.

«Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозько­го» досить чітко сформували засади представницького, парламент­сько-президентського ладу, що ґрунтувався на демократичних принципах та республіканській формі правління, у якому взаємоді­ють законодавча (широка Генеральна рада), виконавча (гетьманська, обмежена у своїх діях законом) і судова (підзвітна та контрольована, однак, незалежна від гетьмана) гілки влади. Конституція заклала програмні засади державного правління в Україні, багато з яких і сьогодні є актуальними для її розвитку.

Хоча першу українську Конституцію і не було втілено в життя, все ж вона залишилась однією з найвидатніших пам'яток державницької думки, зайнявши належне місце у національній та європейській історії.

Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також кон­ституційні хартії, започатковані так званими «Гетьманськими статтями» Б. Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжна­родні трактати України, а також були конституційними хартіями, що поно­влювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв'язку можна згадати й таку форму державних актів, як гетьманські універсали - акти і накази, що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління. Уні­версалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої вла­ди - так звані полковницькі «листи». За гетьмана К. Розумовського за­мість універсалів почали видаватися «гетьманські ордери».

Поразка І. Мазепи у боротьбі за незалежність позначилася важким політичним становищем України. Цар Петро 1, який до цього часу принай­мні на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе позбав­леним від будь-яких зобов'язань і відкрито перейшов до остаточного по­глинання України. Як зазначає професор О. Субтельний, російська цент­ралізаторська політика в Україні передбачала три основні цілі:

· цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;

· підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;

· максимально користуватися людськими й господарськими ресурса­ми України [78, с 152].

Найбільш показовим стало ставлення російської адміністрації до ін­ституту гетьманства - вищої державної та військової влади у Війську За­порозькому. При обранні гетьмана Івана Скоропадського Петро І не пого­дився підтвердити окремі пункти договору 1654 p., як цього вимагала тра­диція, що відкривало шлях російському самодержавству до подальшого підкорення України. Гетьманську столицю Батурин за наказом царя було зруйновано і новою резиденцією гетьмана став Глухів, розташований ближче до російського кордону. Влада в Гетьманщині поступово перехо­дила до рук російських чиновників. Істотних змін зазнав гетьманський ста­тус. Цар заснував при гетьманові посаду царського резидента, з правом контролю над гетьманом і адміністрацією України. Ним став стольник А. Ізмайлов, який керувався у своїх діях двома інструкціями Петра І - яв­ною і таємною. У таємній інструкції йому наказувалося стежити за гетьма­ном і старшиною та уточнювати справжні прибутки Гетьманщини.

У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування цент­ральних і місцевих органів влади й управління. Його суттю було форму­вання дворянсько-чиновницького централізованого апарату абсолютизму.

Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала функ­ціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих органів влади новими.

У результаті вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади бу­ла сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни отримав титул імператора. У результаті адміністративних реформ Петра І були створені установи бюрократичного типу і сфорувалася нова система органів державної влади: Сенат, Синод, Кабінет і колегії (в центрі), губер­натор, воєвода, комісари та інші органи (на місцях). Новий вищий орган виконавчої і судової влади Сенат очолював генерал-губернатор, який во­лодів і значними законодавчими функціями. Цей орган принципово відріз­нявся від свого попередника - Боярської думи, адже члени Сенату при­значалися царем. З метою здійснення виконавчої влади Сенат видавав укази, які мали силу закону. В 17^2 р. на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладалася функція контролю за діяльністю всіх урядових установ. Цей контроль здійснювався через прокурорів, які призначались у всі державні органи. До них була приєднана система фіс­калів, очолювана оберфіскалом. її обов'язком було виявлення всіх зло­вживань посадових осіб, які порушували «казенний інтерес».

Для управління окремими великими сферами державного і суспільного життя замість застарілої системи приказів у 1718-1720 pp. було запрова­джено 12 колегій, що підпорядковувалися Сенату; іноземних справ, війсь­кова, адміралтейська, юстиц-колегія, вотчинна, камер-колегія, штатс-контор-колегія, ревізіон-колегія, комерц-колегія, берг-колегія, мануфактур-колегія, головний магістрат [61, с. 9], а також колегії, що відали певними територіями: камчатська експедиція, колегії у справах Ліфляндії, Естляндії, Виборга [53, с 165]. У 1742 р. колегії були поділені на три експедиції: обер-секретарську, що об'єднувала перші п'ять колегій, та на другу і третю екс­педиції. Друга спрямовувала діяльність господарсько-фінансових колегій, третя - колегій для управління територіями. В 1764 р. пройшла ще одна реорганізація колегій, коли їх розділили між чотирма департаментами в Петербурзі та двома у Москві. Колегії як центральні органи державної вла­ди проіснували до 1802 року. Крім колегій, функціонували контори, канце­лярії, департаменти, функції яких також були чітко регламентовані.

У системі державного управління України цар почав поступово запро­ваджувати безпосереднє призначення полковників, минаючи гетьмана і порушуючи українські права і традиції. Російський уряд призначав на стар­шинські, а передусім полковничі, посади росіян та інших чужоземців. Цим Петро І прагнув створити незалежну від гетьмана, але безпосеред­ньо залежну від імператора вищу адміністрацію краю і вбити клин між гетьманом і вищою старшиною.

У 1720 р. сенаторським указом було фактично заборонено друкувати книжки українською мовою.

У 1722 р. управління українськими справами з колегії іноземних справ було передано до Сенату, що означало відмову Петра І визнавати Україну окремим державним суб'єктом та віднесення її до рівня звичайної провінції Росії. Фінанси Гетьманщини були передані у підпорядкування царського уряду. Вперше росіяни отримали в Україні великі землеволодіння, значно посилилась експлуатація українських трудових і матеріальних ресурсів.

Проте найбільшим ударом для української системи державного управ­ління стало запровадження у квітні 1722 р. нової установи - т. зв. Мало­російської колегії - імперського урядового органу, що наполовину склада­вся з російських урядовців на чолі з генералом. Вона дістала право вищої судової апеляційної інстанції й деякі важливі контрольні права над адміні­страцією та фінансами Гетьманщини, що фактично означало встановлен­ня російського контролю над українським урядом. Створення колегії офі­ційно було вмотивоване нібито необхідністю навести порядок у судах та адміністрації України. Насправді ж колегія мала наказ знищити усі «дав­нини» Гетьманщини і запровадити російські адміністративні порядки, включивши Україну до системи державного управління Російської імперії.

Користуючись відсутністю після смерті Скоропадського виборного геть­мана (П. Полуботок був наказним гетьманом), Малоросійська колегія по­водилася в Україні як найвища адміністративна, судова і скарбова уста­нова. В 1723 р. Петро І надав колегії ще більших прав, перетворивши її у повновладний державний орган у Гетьманщині. Відтепер колегія володіла правом видавати накази полковникам без згоди гетьмана, керування українськими фінансами та іншими важливими функціями державного управління. Український уряд з його головним адміністративним органом Генеральною військовою канцелярією був підпорядкований Малоросійсь­кій колегії.

Зрозуміло, що введення Малоросійської колегії було відчутним уда­ром по всій системі державного управління Гетьманщини, адже реальна влада перейшла до рук російського уряду та голови колегії Вельямінова. Принизивши владу гетьмана і старшини, цар, крім того, розколов українське суспільство, пообіцявши суд і управу на кривди козацької верхівки щодо простого люду.

Після смерті у 1724 р. гетьмана Павла Полуботка, який намагався зменшити вплив царської влади в Україні та провів деякі реформи, Мало­російська колегія ще більше посилила свій вплив у Гетьманщині. Вона запровадила пряме оподаткування, що стало нестерпним як для україн­ців, так і для російських землевласників Лівобережжя. Це й послужило причиною того, що в 1727 р. імперська рада, за наполяганням великого землевласника в Україні О. Меншикова, розпустила першу Малоросійську колегію й видала декрет про дозвіл на обрання гетьмана.

За погодженням з російським урядом, у 1727 р. гетьманом був обра­ний миргородський полковник Данило Апостол. Вибори мали формаль­ний характер, оскільки претендент був визначений царським урядом. Після ліквідації Малоросійської колегії всі українські справи знову було передано з Сенату до Колегії іноземних справ. Гетьман Д. Апостол зробив багато корисного для України, здобувши навіть декілька політичних пере­мог: продовжив реформу судочинства й заснував скарбницю; упорядкував земельні та господарські справи, відновивши велику частину втраче­них земель; ефективно відстоював інтереси української торгівлі. Гетьман значно зменшив кількість росіян та інших чужинців в органах державного управління, відновивши право призначати Генеральну канцелярію та пол­ковників. Нарешті, Апостолу вдалося повернути в 1734 р. під гетьманську владу запорожців, які з 1708 р. жили у вигнанні на території кримських татар і заснували т. зв. Нову Січ над р. Підпільною.

Проте така діяльність гетьманського уряду викликала побоювання в Росії, і цариця Анна Іоанівна повернулася до петровських методів зни­щення автономії України. Вона заборонила вибори гетьмана й запрова­дила ще одну колегію під назвою «Правління гетьманського уряду», яка складалася з трьох росіян і трьох українців на чолі з російським князем О. Шаховським. Йому було велено правити на основі «Решительных пунк­тов», але князь мав таємні інструкції поширювати чутки про непотрібність посади гетьмана, заохочувати шлюби між українцями і росіянами і не до­пускати шлюбів української старшини з польською чи білоруською знаттю. Царська влада, не зважаючи на місцеві закони і звичаї, намагалася лікві­дувати місцеве самоврядування, самобутність українців, втручалася в різні сфери місцевого життя, впроваджуючи режим страху, підозрілості та доносу, який насаджувала Санкт-Петербурзька Таємна канцелярія через Тайну експедицію, створену в Україні [27, с. 296]. Особливого лиха Ліво­бережжю завдала російсько-турецька війна 1737-1738 pp., після якої Україна остаточно знекровилась і занепала.

З 1722 р. до 1749 р. справами України займався Сенат. Уряд цариці Єлизавети востаннє дозволив обрати гетьмана України. У 1750 р. в Глухові відбувся урочистий акт виборів гетьмана Кирила Розумовського, який одержав також звання генерал-фельдмаршала. Знову Гетьманщина отримала свої автономні права - російські інституції залишили її терито­рію. Була проведена судова реформа й запроваджено земські, підкоморські і гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами Гетьманщини і зносинами з нею були передані з Сенату до Колегії закордонних справ. Київ був знову підпорядкований геть­манові, але встановлювався царський контроль над фінансами України: скасовувалося мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від нього йшли до українського скарбу) і митний кордон між Гетьманщиною й Росією. Край було поділено на 20 повітів, кожен з яких мав власний суд. У містах функ­ціонували свої окремі суди. Козацька верхівка, користуючись тривалою відсутністю гетьмана, який часто перебував у столиці імперії, на власний розсуд управляла країною. Саме за правління Розумовського старшина перетворилася з корпусного офіцерства на типове дворянство (шляхту).

Коли у 1762 р. на російський престол зійшла цариця Катерина II, геть­ман повертається на Гетьманщину та разом зі старшиною намагається відновити втрачені вольності та створити шляхетський парламент, а посаду гетьмана зробити спадковою у його родині. Але українська знать прораху­валася - Катерина 11 т рішуча прихильниця політики централізації й русифі­кації всіх земель, набутих Росією, вирішує остаточно скасувати автономію України. Вона вважала, що найбільш ефективним є уряд, заснований на абсолютистських засадах та позбавлений таких феодальних пережитків, як особливий статус окремих земель. А тому, коли дізналася про проект спад­кового гетьманства Розумовського, то примусила його «добровільно» зрек­тися гетьманської булави.

10 листопада 1764 р. указом Катерини і І гетьманство в Україні було остаточно ліквідовано. Замість гетьмана і гетьманського правління вдруге запроваджено Малоросійську колегію на чолі з графом П. Рум'янцевйм. Цей орган складався з чотирьох російських урядовців і чотирьох довірених представників старшини. В інструкції, з метою ліквідації рештків автономії, генерал-губернаторові наказувалось усувати всілякі відмінності українсько­го устрою, протидіяти автономістським прагненням старшини, а прихиль­ність народу завойовувати кращою організацією державного управління та судочинства. Прагнучи показати освіченість російського апарату управлін­ня, Катерина II у 1767 р. засновує «Комиссию для сочинения нового уло­жения», що мала зайнятися складанням нового кодексу. Українська сторо­на, скориставшись нагодою, заявила про наміри відновити гетьманство та повернути давні українські вольності. Все це викликало значне занепокоєн­ня імперського уряду, і засідання комісії були назавжди «відкладені».

Після російсько-турецької війни 1768-1775 pp. Катерина іі 3 серпня 1775 р. оголосила «Манифест об уничтожении Запорожской Сечи и о при­числении оной к Новороссийской губернии». 16 вересня 1781 р. вийшов указ про зміну полкового територіально-адміністративного поділу Гетьман­щини. У результаті адміністративної реорганізації, замість традиційних 10 полків, створено три намісництва: Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське, що разом утворили Малоросійське генерал-губернаторство. За територією та організацією вони були ідентичними іншим 30 губерніям ім­перії. Одночасно українські органи державного управління, суди замінялися відповідними структурами імперської бюрократичної системи. В 1782 р. Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським органам державного управління. Указом 27 липня того року в містах скасовувалися посади возних, а їхні функції передавалися відповідно «Учреждениям о губерниях», земським судам, земським «исправникам и городничим».

У 1783 р. остаточно скасовано традиційний український полково-сотенний військовий устрій - козацькі полки переформовано на десять регулярних карабінерних полків російської армії. В 1795 р. в Україні за­проваджено російський порядок рекрутського набору з шестирічним тер­міном служби. В цивільному управлінні були введені повіти. Щодо селян­ства, то в 1783 р. указом Катерини If в Україні поширювалося кріпосне законодавство Росії - було введено заборону переходу селян.

Зате українська верхівка в результаті цих трагічних для України-Гетьманщини змін тільки виграла. На підставі «Жалуваної грамоти дво­рянству» 1785 р. малоросійська знать урівнювалась у правах з російським дворянством, після чого верхівка колишньої Гетьманщини без будь-якого супротиву погодилася з остаточною ліквідацією автономії. У 1786 р. ука­зом Сенату інтеграція України в російську адміністративну систему заве­ршилася ліквідацією Другої Малоросійської колегії, Завершальними акта­ми зазначеного процесу стали припинення дії місцевого права, ліквідація шляхетських судів - гродських, земських й підкоморських та організація всієї діяльності судів України виключно на засадах загальноросійських законів. Козацькі військові прапори, полкові печатки й грамоти наказом Катерини II були відправлені до Санкт-Петербурга.

Так у кінці XVIII ст., унаслідок політики російського царизму, було оста­точно ліквідовано автономію України-Гетьманщини, її права, вольності та привілеї, не один раз гарантовані царським словом і договорами. Україна перестала існувати як окремий державний організм і на її території наси­льно запроваджувались органи державної влади Російської імперії, а зго­дом - і загальноросійське право і законодавство. Розпочався найтрагічні-ший період історії України.

Більш ніж через півстоліття після ліквідації Гетьманщини Тарас Шев­ченко писав:

Була колись Гетьманщина,

Та вже не вернеться!

Було колись панували,

Та більше не будем.

Тії слави козацької

Повік не забудем.

Підсумовуючи, можна так схематично охарактеризувати систему дер­жавного управління в Гетьманщині. Влада ділилася на виконавчу і судову. Першу представляла Генеральна військова канцелярія, другу - Генера­льний Суд. Військова канцелярія, очолювана військовим (генеральним) писарем, завідувала справами військовими і загальними. Генеральний Суд очолював генеральний суддя, згодом цей орган став колегіальним (складався з трьох українців та трьох росіян) і засідав під керівництвом Гетьмана, який, як голова судової влади, затверджував присуди гене­рального і полкових судів з найважливіших справ.

Вища влада в державі належала Гетьманові (за винятком періодів, коли гетьманство скасовувалося). Гетьман був головнокомандувачем усього козацького війська, керував роботою Військової ради, головував на старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністра­тивне управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.

Усі важливі справи вирішувала Рада старшини - колегіальний орган, скликаний Гетьманом, своєрідний зародок станового парламенту. Однак цей процес був невдовзі перерваний - після!. Скоропадського старшинська рада перетворилася на дорадчий орган при гетьманові. Повсякденні справи вирішувала гетьманська рада з генеральною старшиною і полковниками. Територія Гетьманщини адміністративно була поділена на 10 полків, якими управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію козаць­кого самоврядування. Справи, що виходили за межі громади, вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству - шляхетство.

Отже, у XVIII ст. в Україні в умовах її автономії у складі Російської імперії утвердилося гетьманство - самобутня національна форма ор­ганізації вищої державної влади, яке мало аристократичний (стар­шинський), панський характер і, за словами М. Грушевського, «руйну­вало до решти останки старого демократичного ладу» [17, с 386].

Основою гетьманської влади була система військово-адміністративного управління. Вищі військові органи - гетьман, військова рада, рада гене­ральної старшини і гетьманський уряд були водночас і вищими органами державної влади і управління [84, с. 101].

Самоврядування міст не існувало, тому громади міст перебували у пов­ній залежності від полкової чи навіть сотенної управи. А стихійна козацька демократія так і не переросла в представницьку структуровану. Значне пе­реважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму прав­ління від традиційного козацького республіканського ладу.

Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залиша­лось українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдний край, а жваві колись культурні центри занепали. Польсько-російський кордон у 1677 р. поділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Право­бережжі були запроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поді­лений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Ки­ївське (без Києва). Розпочався процес поділу українських земель між польськими магнатськими родами.