Державне управління в Російській імперії

Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необ­меженою владою царів-імператорів. У жодній країні континенту бюрокра­тія не була такою деспотичною, поліція - такою жорстокою, а народ таким безправним, як у Росії. Імперія Романових володіла величезною армією, чиновництвом, що невпинно розросталось, і дворянською елітою.

Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. Результатом гу­бернської реформи Катерини II став виданий у 1775 р. документ, що мав назву «Керівництво для управління губерній Всеросійської імперії» - один із найважливіших законодавчих актів XVIII століття. Він установлював одна­ковість устрою губерній, регулював питання діяльності губернаторів і губерн­ських управлінь. «Керівництво...» визначало структуру управління в губер­ніях і повітах, штати, чини, права й обов'язки, розмежувавши адміністра­тивні, судові та фінансові установи. Його основні положення діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917 року.

Наприкінці 1796 - початку 1797 pp. російська адміністративно-тери­торіальна система, відкинувши поділ території на намісництва, поверну­лася до губерній. Було утворено 50 губерній з приблизно рівною кількістю населення в кожній - 200-300 тис. осіб чоловічої статі. В Україні на місці відповідних намісництв створено губернії: Новоросійська з центром у Ка­теринославі, Малоросійська з центром у Чернігові, Київська - з центром у Києві, Слободсько-Українська - з центром у Харкові, Волинська - з цент­ром у Новограді-Волинському (з 1804 р. у Житомирі), Подільська - з центром у Кам'янці-Подільському.

У 1802 р. пройшло ще одне реформування - Україну було поділено на дев'ять губерній, які складали три окремі регіони: до Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Українсько-Слободська (у 1838 р. перейменова­но на Харківську) губернії; Правобережжя складалось із Волинської, По­дільської та Київської губерній; Новоросія поділялася на Катеринославську, Таврійську та Миколаївську губернії (через рік останню названо Херсонсь­кою). Губернії об'єднувалися у генерал-губернаторства на чолі з генерал-губернаторами. На території України існували чотири генерал-губерна­торства: Київське (Волинська, Подільська та Київська губернії); Чернігівське (Чернігівська і Полтавська губернії); Харківське (Харківська і Воронезька губернії); Новоросійське (Катеринославська, Таврійська, Херсонська, а з 1828 p.- Бессарабська губернії). Такий російський поділ України залишався незмінним аж до 1917 року, за винятком східної частини Люблінської і Сідлецької губерній Царства Польського, які у 1912 р. були виділені в окрему Холмську губернію з прямим підпорядкуванням Петербургу-

Кожна губернія поділялася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб чолові­чої статі. Повіти поділялися на волості, у кожній з яких налічувалося кілька десятків сіл та інших населених пунктів. Губернські та повітові центри, як правило, були містами, волосні центри знаходились у містечках.

Структура ієрархії урядників, які управляли цими адміністративними одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли губер­натори, які призначалися на посаду імператором і йому безпосередньо підпорядковувалися. Губернські установи вперше були засновані на поділі адміністративних, судових і фінансових функцій.

Головним органом державного управління в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота вико­навчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губер­нії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення порядку в губернії. Для виконання зазначених функцій губернаторові були підпорядковані всі військові частини і команди, що знаходилися на тери­торії губернії.

Фінансовими питаннями (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням тощо) відала Казенна палата, яку очо­лював помічник губернатора - віце-губернатор.

Система освіти спрямовувалася кураторами (попечителями) освітніх округів, до яких входило кілька губерній. В губерніях освіта підпорядкову­валась єпархіальним учительним радам. Приказ громадської опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами тощо. Але, на відміну від інших установ, цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшла на утримання тюремних закладів.

Поліцейську службу в губернських містах очолював поліцмейстер, у повітових - городничий, міських кварталах - пристави і надзирателі.

За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися від губернських, але комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча влада в повіті належала становій організації дворянства - повітовому дворянському зібранню. Воно обирало повітового предводителя дворян­ства, який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту обирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів нижнього земського суду, функції та обов'язки яких у повіті відповідали функціям губернатора і губернського правління в губернії (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Органи влади й управління губернії та повіту

Отже, вищий рівень адміністративного апарату складався переважно з професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Держа­ві просто не вистачало професійних чиновників для здійснення управлін­ських функцій.

За соціальним походженням службовці державних органів були, голов­ним чином, бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени впливових аристократичних родів, середнього рівня - середні дво­ряни. Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів свя­щенників. Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад. Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий «Табель про ран­ги» всіх чинів військових, статських і придворних. «Табель» установлював обов'язковість служби дворян, причому вони повинні були починати її з найнижчих чинів службової драбини, яка складалася із 14 ступенів: 6 ниж­ніх оберофіцерських чинів - від прапорщика до капітана в армії та від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5 штаб-офіцерських - від майора до бригадира в армії і від колезького асе­сора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських - від ге­нерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського радни­ка до дійсного тайного радника в цивільній службі. Аналогічна драбина з 14 ступенями чинів запроваджувалась у флоті та придворній службі. Хоча «Табель про ранги» певною мірою заміняв принцип родовитості принци­пом службової придатності, більшість вищих чинів продовжували займати представники старовинних княжих, боярських і дворянських родів. Тому введення «Табеля» не послабило позиції вищих класів у апараті влади і управління.

За відсутності конституції, яка б захищала права особи, російський бюрократ міг без перешкод втручатись у приватне життя людини. Ситуа­ція дещо пом'якшувалася порівняно невеликою чисельністю чиновництва в Росії - на кожні 10 тисяч населення - лише близько 12 державних служ­бовців. У Європі це співвідношення було у три - чотири рази більшим. Це пояснювалося відносною бідністю Російської імперії, яка була неспромо­жною утримувати достатній апарат службовців на величезній території. Нездатність російського уряду забезпечувати належною платнею своїх державних службовців породжувала корупцію, на яку уряд закривав очі, особливо на місцевому рівні. Микола Гоголь у відомій комедії «Ревізор» (1836) блискуче у сатиричній формі показав усю сутність тогочасної імперської бюрократії.

Нова система державного управління імперії негативно впливала на місцеве самоврядування. Більшість українських міст, втративши магде­бурзьке право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р. Київ останнім серед міст України втратив свій самоврядний ста­тус. На найнижчому рівні - селі за дотримання законопорядку відповідало місцеве дворянство. У 1782 р. був прийнятий «Устав благочиния» (ста­тут), що визначав форму правління у губернських і повітових містах. Орган управління мав назву «Управа благочиния», яку в губернських містах очолював поліцмейстер, у повітових - городничий.

Повсюдною ознакою російської присутності в Україні була армія. Особ­ливо мілітаристською політикою відзначався імператор Олександр І та його відданий міністр О. Аракчеев. З метою підпорядкування цивільного життя військовій дисципліні в Україні у період з 1816 по 1821 pp. почали будуватися військові поселення, яких було зведено близько двадцяти. Проте ці задушливі порядки не принесли очікуваного результату, і до 1857 р. більшість військових таборів було розформовано.

На початку XIX ст. розпочато нову реформу державного управління, яка головним чином торкнулася вищого рівня управління - центральних органів влади. Замість громіздкої та важко керованої застарілої системи колегій у 1802 p. утворено вісім міністерств на чолі з міністрами: внутрі­шніх справ, юстиції, фінансів, комерції, народної освіти, військово-сухо­путних сил, військово-морських сил, іноземних справ - і (на правах мініс­терства) державне казначейство [61, с 15].

Створення міністерств на засадах єдиноначальності міністрів було викли­кане необхідністю підвищення оперативності управлінської системи. Разом з тим, колегіальний принцип прийняття рішень мав місце у новій системі: спочатку колегії були введені у склад новостворених міністерств, а згодом при міністрах функціонували ради, що набули статусу колегіального органу.

Робота міністрів, які користувалися правом особистої доповіді цареві, спрямовувалася Комітетом Міністрів - вищим адміністративним органом, який функціонував на колегіальних засадах і розглядав справи, що виходили за межі компетенції окремого міністра і вимагали спільно узгодженого рішення.

Відповідно до плану державних реформ, запропонованих М. Сперанським, у 1810 р. утворено Державну Раду - вищий законорадчий орган, який складався з міністрів, під головуванням імператора. Цей колегіаль­ний орган при імператорові виконував дорадчі функції. З 1861 р. органом, що спрямовував роботу міністерств, стала Рада Міністрів, очолювана ца­рем. Правда, цей орган мав формальний характер, адже його засідання не проводилися. Тому Комітет Міністрів не ліквідовувався аж до 1906 ро­ку. Створення Комітету Міністрів і міністерств, які здійснювали виконавчі функції держави, внесло певні корективи до повноважень Сенату, який трансформувався у вищу судово-апеляційну інстанцію, що виконувала також функцію нагляду за урядовим апаратом.

Прийнятий 28 січня 1811 р. законадавчий акт «Загальне заснування міністерств» визначив систему організації міністерств. Відповідно збіль­шувалася кількість міністерств і відбулися деякі зміни і перерозподіл між ними. Міністри призначалися імператором і несли відповідальність тільки перед ним. Принцип єдиноначальності став основою діяльності міністерств: директори департаментів підпорядковувалися безпосередньо міністрові, начальники відділів - директорам департаментів, столоначальники - на­чальникам відділів. Дорадчий орган при міністерстві - рада міністра -складався із керівників основних підрозділів і мав значення органу для розгляду справ, що вимагали колегіального обговорення.

Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації, бю­рократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади, зміцнення особи­стої влади імператора та панування нової державної ідеології, яка виражала­ся формулою «православ'я, самодержавство, народність». Самовпевненість та самолюбування дедалі заводили імперію в глухий кут. Цар продовжує впроваджувати у суспільному житті армійську дисципліну та порядки. Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р. заснував Третій відділ імператорської канцелярії - першу російську таємну поліцію. Він також утво­рив жандармерію, тобто регулярну поліцію, і значно посилив цензуру. Зокре­ма, діяли комітети, що ретельно перевіряли всю друковану продукцію.

Намагання імператора поставити під контроль опозиційні та вільно­думні ідеї дуже влучно у поетичній формі висловив Тарас Шевченко: «від молдаванина до фінна на всіх язиках все мовчить, бо благоденствує». Російська імперія під час царювання Миколи І вступила в період, який ро­сійський історик В. Ключевський назвав «ерою найбільшого бюрократизму в нашій історії».

У 1840 р. у судочинстві був скасований Литовський Статут і введено російські закони, що разом із раніше ліквідованим магдебурзьким правом ознаменувало кінець застосування європейської за своєю суттю юридич­ної практики на українських землях у складі Російської імперії.

Лівобережжя почали називати «Малоросією», Правобережжя - «Юго-Западним Краєм», а Південь України - «Новоросією». У державних уста­новах вже з другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська, всі школи та книгодрукування переведено на «великорусь­кий язик».

Після поразки у Кримській війні 1854-1855 pp., яка вкрай загострила й без того напружені соціально-економічні відносини в державі, Олександр II вирішив провести кардинальні реформи, насамперед спрямовані на ска­сування кріпацтва. Адже кріпацька праця - неефективна та малоякісна, значно поступаючись перед європейською продуктивністю праці, не ви­правдовувала себе економічно. Розуміючи всю відповідальність у зв'язку із звільненням кріпаків, цар у 1857 р. призначив таємну комісію (Головну комісію), з метою всебічного вивчення цього питання. Для виявлення на­строїв на місцях уряд утворив у кожній губернії дворянські комісії. В Украї­ні у роботі цих комісій взяли участь 323 представники з усіх регіонів. Після опрацювання результатів роботи Головної комісії, 19 лютого 1861 р. Олек­сандр II видав маніфест, що скасовував кріпосне право. Цей надзвичайно важливий документ являв собою досить заплутану за своєю суттю заяву, яка не справдила всіх сподівань селян на швидке визволення. Хоча ре­формою запроваджувалось для селянських громад самоврядування, все ж функції нагляду залишалися за урядовими чиновниками, які призначалися з місцевих дворян. Узагалі реформа розчарувала селян і особливо колиш­ніх кріпаків - замість права володіння своїми наділами селяни одержува­ли землю значно урізаною, нав'язувався обтяжливий фінансовий тягар. Поміщики України - навпаки - тільки виграли, привласнивши собі ліси, луки та водойми, що раніше вважалися загальною власністю.

Скасування кріпосного права спричинило й інші реформи. Негайного вдосконалення в системі імперського устрою вимагало місцеве управлін­ня. Зі зміною структури суспільства та з наданням кріпакам громадянських прав виникла необхідність у запровадженні місцевої адміністрації. Проте для організації цієї структури в уряду не було ні підготовлених кадрів, ні коштів. Тому в 1866 р. було дозволено общинам обирати на повітовому та губернському рівнях власних представників, які б здійснювали нагляд за освітою, охороною здоров'я, утриманням шляхів, поштовими послугами, накопиченням продуктових запасів та збором статистичних даних. Для фінансування цих служб земствам надавалося право обкладати населен­ня земськими податками.

Реформи стосувалися також системи органів державної влади. Адмі­ністративно-територіальний поділ в Україні, в основному, не зазнав змін. Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд: ад­міністрація губернська - повітова - дільнична (з 1889) /' волосна - сіль­ська. Три губернії - Київська, Волинська і Подільська - мали ще одну загальну надбудову у вигляді генерал-губернаторської влади. Генерал-губернатори представляли вищу верховну владу на підвладних територі­ях і були наділені значними повноваженнями, які здійснювали через під­порядкованих їм губернаторів або через власний невеликий апарат, що складався з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати, ревізувати, до­повнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Крім цього, на них покладалися завдання нагляду за діяльністю римо-католицької церкви, забезпечення домінуючих позицій російського дворянства в Україні, впро­вадження русифікаторської політики.

Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював спра­вник, якого призначав губернатор з дворян. Справникові підпорядковува­лося повітове поліцейське управління.

Важливе місце у місцевому адміністративному апараті належало зем­ським дільничим начальникам, посади яких зводилися законом 1889 р. Вони призначалися губернаторами за погодженням із предводителем дворянства та подальшим затвердженням міністром внутрішніх справ. Від кандидатів на цю посаду вимагалося здійснення політики захисту інтере­сів самодержавства, причому, жорсткими методами.

Одним із заходів уряду, спрямованих на вдосконалення системи управ­ління, стала земська реформа 1864 року. В результаті її впровадження в ряді губерній утворено земства - органи самоврядування. Суттєвим від­ступом від імперської практики державного управління, яка базувалася ви­ключно на призначенні «згори» всіх урядових чиновників, стало обрання членів земств. Останні обиралися з числа виборців, поділених на три кате­горії: великих поміщиків, міщан і селян. Вплив виборців залежав від кількос­ті належної їм землі. Звідси перевага у земствах дворян, які в Україні ста­новили понад 75% усіх членів земств, тоді як селяни мали менше 10%. Земства виконували важливу позитивну функцію: крім сприяння піднесенню загального рівня життя, вони виховували у місцевого населення почуття господаря у справах громади, привчали його до самоврядування.

Розвиток капіталізму, зростання міст змусили царат піти на певні по­ступки в галузі міського самоврядування. Згідно з Міським положенням, затвердженим царем 16 червня 1870 p., міську реформу спочатку було проведено в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та Херсоні.

Протягом 70-х років закон було поширено на інші міста України. За місь­кою реформою в містах утворювалися міські думи як розпорядчі органи й міські управи як виконавчі. Члени думи (гласні) обиралися всіма платни­ками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали управи у складі міського голови та кількох членів. Органи міського управ­ління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охоро­ни здоров'я та ін.

В Україні земства функціонували лише в шести лі зобережних та пів­денних губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи вже не були органами станового самоврядування, а обирались усім населенням на 4 роки. Як представницький орган міського самоврядуван­ня дума призначала управу - виконавчий орган, яку очолював обраний думою міський голова. Він, крім того, затверджувався губернатором, а міський голова губернського міста - міністром внутрішніх справ.

Незважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функ­ції, вони перетворювалися в ліберальні, а подекуди - в українофільські осередки, що залучали населення до самоврядування. Зрозуміло, що за­значені тенденції не могли подобатися імперському центру і царський уряд розгорнув проти них боротьбу. Обмежувалися матеріальні можливо­сті земств, поступово зменшувались їхні фінансові ресурси. Контррефор­мою 1890 p. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації. Усі постанови земських управ мали затверджуватися губер­наторами або міністром внутрішніх справ, які були наділені правом їх ска­совувати; виборні земські службовці були включені до загально адміністративної службової системи.

Дуже гострою була необхідність удосконалення системи судочинства. Адже права особи в Росії не мали ніякого значення перед переважанням інтересів держави. Судові процеси проводилися таємно, процвітало хабар­ництво, вироки виносилися з урахуванням класової належності. Судова реформа 1864 р. заклала основи судочинства, за якими встановлювався незалежний від адміністрації суд. її проведення було оформлено судови­ми статутами про заснування судових установ, про кримінальне та циві­льне судочинство, про покарання, які накладалися мировими суддями. Вони діяли окремо від загальної системи законодавства і тому не були включені до складу зводу законів Російської імперії. Відповідно до цих статутів було утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної юстиції та суди мирової юстиції. Також запроваджено інститут присяжних засідателів.

Судова реформа встановила ряд важливих принципів: виборність, неза­лежність і незмінюваність суддів, рівноправність сторін, змагальність сторін, гласність і усність судочинства. Судові засідання стали відкритими, з'явилася нова група юридичних фахівців - адвокати. Станові суди ліквідовувалися.

Прогресивні елементи судової реформи, зокрема створення мирової юстиції, стали об'єктами нападок реакційних кіл царської Росії, які ініцію­вали здійснення судової контрреформи. Вже у кінці 1866 р. відбулися пер­ші вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній миро­ва юстиція ліквідовувалась і замість неї створювалася нова, складна систе­ма судових органів, що призначалася «зверху»: земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду.

Суттєві зміни відбулись і в інших сферах: реформа в системі освіти 1869 р. відкрила доступ до школи для нижчих верств населення. Згідно з «Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864 року» засновувалась єдина система початкової освіти - як державної, так і при­ватної з обмеженою програмою навчання.

Гостра фінансова криза викликала необхідність здійснення перетво­рень у галузі фінансово-кредитної системи. Фінансові реформи, проведені в 1860-1864 pp., стосувались як податкової та кредитної системи, так і бюджету та державного фінансового контролю. Зокрема, в 1860 р. утво­рено Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціо­нерних банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний ревізійний центр тощо.

Зміни торкнулися також організації та побудови збройних сил країни. В 1863-1888 роках проведено військово-судову реформу. її складовою стала реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15 військових округів, у тому числі в Україні - Київський, Одеський, Хар­ківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник - командувач округу, який очолював управління військового начальника.

У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким у країні вводила­ся загальна військова повинність. Уведено зміни до правил військової служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6 років, на флоті - 7 років, і ряд правил звільнення від неї. Слід зазначити, що саме військова реформа була проведена найбільш повно і швидко, тоді як інші реформи розтятися до 90-х років.

Зазначені реформи спричинили важливі зміни у суспільно-політич­ному житті Російської імперії, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, нового розвитку набула земська система самоврядування, підвищилася роль закону і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни за цей пе­ріод відбулися і в системі державної служби. Серед вищої бюрократії зни­зився відсоток земельних власників і дворян-урядовців, з'явився новий прошарок чиновників - вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Із 60-х років у державному апараті по­чали працювати жінки.

Незважаючи на серйозні недоліки та непослідовність проведених ре­форм, особливо в організації державного управління, вони, проте, серйозно вплинули на подальшу соціально-економічну модернізацію Російської імперії. Хоча, з іншого боку, імперія так і залишилась абсолютною монар­хією із самодержавним монархом на чолі. Коливання уряду і його вагання між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами розширюва­ли опозиційні настрої щодо старого ладу та сприяли зростанню конфрон­таційних тенденцій в державі.