Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади

Контрольні повноваження обласних, районних, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій закріплені в Законі України «Про місцеві державні адміністрації». Коло цих повноважень досить ши­роке. Так, відповідно до ст. 28 місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірку стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх по­садовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування. З питань здійснення пов­новажень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих адміністрацій (ст. 31). Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, які суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів, голів обласних дер­жавних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів ви­конавчої влади. Керівники управлінь, відділів та інших структурних, під­розділів обласних державних адміністрацій мають право скасовувати на­кази керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій, що суперечать законодав­ству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня (ст. 33).

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повно­важень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рів­ня. їх рішення, ідо суперечать Конституції та законам, іншим актам зако­нодавства, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Вони визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників структурних під­розділів, які входять до складу адміністрацій, забезпечують реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами пов­новажень.

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні органам ви­конавчої влади вищого рівня, а також радам у частині повноважень, деле­гованих їм відповідними районними чи обласними радами. В свою чергу, органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності та здійсню­вати контроль за: діяльністю підприємств (об'єднань) будь-яких форм власності, транспорту; використанням природних ресурсів; станом гро­мадського порядку; сплатою обов'язкових платежів до бюджету; станом обліку, звітності; радіаційним, санітарним станом.

Організація контролю за виконанням документів здійснюється відповід­но до Інструкції з діловодства в центральних і місцевих органах виконав­чої влади і Регламенту роботи відповідного органу. Передумови успішно­го контролю закладаються на стадії розробки документів: актів законо­давства, програм, постанов, наказів тощо. Кожен документ повинен відпо­відати чинному законодавству України, містити в собі чіткі установки й завдання, визначати конкретні строки та осіб, відповідальних за виконан­ня. Безпосередній контроль за виконанням документів покладається на канцелярію або спеціально створену контрольну службу. У малочисельних органах, а також у структурних підрозділах апарату такий контроль здійснюється посадовою особою, відповідальною за діловодство, що за­значається в її посадовій інструкції.

Проте управлінський контроль не може обмежуватися лише контро­лем за виконанням документів. Він повинен бути всеосяжним і здійснюва­тися у комплексному порядку. Забезпечення систематичного та дійового адміністративного контролю може відбуватися тільки у плановому режимі. Контроль не може бути відокремлений від організації управління в цілому, керівник органу виконавчої влади всі управлінські дії, у тому числі й конт­роль, повинен здійснювати як єдиний процес. Кожен працівник апарату управління у межах своїх повноважень повинен здійснювати контроль як частку своїх посадових обов'язків навіть тоді, коли йому це спеціально й не доручено окремим розпорядженням.

Підсумовуючи, можна зазначити, що існуюча система організації конт­ролю й перевірки виконання рішень, прийнятих органами виконавчої вла­ди, в Україні ще остаточно не сформована, а тому потребує вдосконален­ня в напрямку створення єдиної системи державного контролю, в межах якої на правовій основі діятимуть спеціалізовані контрольні органи. В сис­темі державного управління слід визначити такі напрями контролю, які стосуються найбільш важливих сфер життєдіяльності держави та прав, свобод та інтересів громадян і суспільства в цілому. Тільки такий підхід дасть можливість наблизитися до дійового та ефективного контролю, який сприятиме підвищенню ефективності державного управління і відповідно посиленню стабільності в державі.

Методи контролю

У практичній діяльності регламентація процедур контролю має не менш істотне значення, ніж будь-які інші управлінські механізми. Право­ве забезпечення контрольних процедур, які мають значення як для суб'єкта, так і для об'єкта контролю, повинно відповідати таким основ­ним принципам:

· відкритість процесу контролю для засобів інформації та громадсько­сті, гласність проведення;

· відповідність здійснюваних процедур чинному законодавству;

· законність, яка забезпечує здійснення управлінської діяльності на засадах і відповідно до Конституції та законів України;

· демократизм, що передбачає активне залучення громадян до процесу проведення контролю, інформування населення про результати контролю;

· раціональність, яка передбачає науково-практичне обґрунтування

· вдосконалення процедур, що унормовуються [12, с. 298].

Процедури проведення контролю можна класифікувати на основі ви­ділення основних етапів (стадій) контрольного провадження. Серед них найбільш відповідним до сфери державного управління є такий:

· вибір об'єкта контролю, визначення мети і прийомів контролю; ви­значення кола контролюючих суб'єктів, що будуть брати участь у здійс­ненні перевірки та узгодженні їхніх дій;

· прийняття рішення про проведення контролю з остаточним визна­ченням органів, що будуть задіяні у проведенні контрольних перевірок;

· організаційні дії, пов'язані з ознайомленням із наявною інформацією про об'єкт контролю, вибір методів контролю, повідомлення про час його проведення;

· аналіз та встановлення фактичного стану об'єкта контролю;

· прийняття рішення за результатами контролю, інформування відпо­відних органів, підготовка пропозицій та рекомендацій;

· виконання рішень, прийнятих за результатами перевірки [12, с. 299].

Методи контролю у сфері державного управління є такими: контроль здійснює група фахівців; проводять його планово та позапланово; перевірці підлягають як окремі ланки (операційний контроль), так і вся робота в цілому (лінійний контроль); за особою, що перевіряється, майже завжди зберігається право на пояснення та оскарження; свій висновок перевіря­ючий передає керівникові органу, який призначив ревізію чи перевірку, і, нарешті, принцип, якого дотримуються скрізь і завжди,- це принцип роз­межування контролю та ієрархії - ті, хто здійснюють перевірку, самі не можуть приймати рішення. Лише керівник, який призначив ревізію чи пе­ревірку, має право розглядати отримані результати і вживати заходів, пе­редбачених законом, а також забезпечити контроль за виконанням рі­шень, прийнятих за наслідками ревізії або перевірки. У необхідних випад­ках матеріали передаються відповідним правоохоронним органам.

Контролюючий орган повинен бути незалежним як від політичних методів тиску, так і від адміністрації, де він здійснює свої функції: пере­віряючий не повинен залежати від посадової особи, чию установу він перевіряє.

Методи контрольної діяльності також включають як відмову в схва­ленні нормативно-правового акта, так і скасування його під час перевірки.

За часовими параметрами контроль буває: попередній, поточний і кін­цевий.

Попередній (превентивний) контроль - це контроль, що здійсню­ється до початку реалізації того чи іншого проекту, до приведення акта до виконання. Тому контроль на цій стадії має характер оцінки, аналізу стану чи констатації формального дотримання чинного законодавства. Він по­винен забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінан­сових ресурсів, необхідних для нормального функціонування органу вико­навчої влади в процесі досягнення поставлених цілей [169, с. 27]. Основ­ними засобами попереднього контролю є реалізація (але не створення) правил, процедур та ліній поведінки, суворе виконання яких є засобом упевнитися, що робота розвивається у правильному напрямку. Цей конт­роль здійснюється за трьома напрямками: щодо трудових, матеріальних та фінансових ресурсів. Попередній контроль надзвичайно ефективний, адже контролер може заборонити діяльність, яка не відповідає встанов­леним критеріям. Але контроль такого виду має істотний недолік у плані сповільнення процедури та частково знімає відповідальність з виконавців проекту у випадку негативного його втілення.

Поточний контроль визначає стан об'єкта в процесі виконання операції і здійснюється безпосередньо під час самої роботи у вигляді перевірки, обліку, обстеження, ревізії, інспектування, спостереження. Цей вид контролю базуються на зіставленні й аналізі показників роботи до її початку і після отриманих результатів. Для цього застосовується зво­ротний зв'язок, який дає можливість повідомити об'єкт управління про помилки, виявлені у процесі перевірки. Всі системи зі зворотним зв'язком характеризуються тим, що вони: мають цілі; використовують зовнішні ресурси; перетворюють зовнішні ресурси для внутрішнього ви­користання; стежать за значним відхиленням від накреслених результа­тів; коригують ці відхилення з метою забезпечення досягнення цілей. Під час поточного контролю зворотний зв'язок використовується в ході ви­конання самої роботи. Цей вид контролю дає можливість проводити си­стематичну оцінку стану справ і їх регулювання за допомогою цілеспря­мованих заходів, що розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від запланованого стану.

Кінцевий (підсумковий) контроль запроваджується після завершен­ня виконавчої процедури, тобто зворотний зв'язок використовується після того, як робота виконана. Фактично отримані результати порівнюють із встановленими вимогами (нормативами), ухвалюючи на основі цього вис­новок щодо окремої дії чи до цілої системи актів, здійснених протягом пев­ного періоду. Його переваги і недоліки є протилежними попередньому (превентивному) контролю. Він не стримує управлінську ініціативу, даючи оцінку діяльності лише після завершення управлінської процедури. Сам по собі він не дуже ефективний, оскільки контрольна операція лише кон­статує ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Проте, незважаючи на те, що виправити практично вже нічого неможливо, кінцевий контроль виконує дві важливі функції: 1) дає інформацію, необхідну для врахування майбутніх ситуацій; 2) сприяє правильній мотивації (наприклад, з оплати праці для матеріаль­ного стимулювання працівників).

На сучасному етапі державотворення в Україні проблема контролю набуває виняткового значення, адже він допомагає досягненню стабіль­ності й сприяє динамічному розвитку громадянського суспільства.

Контроль за діяльністю органів публічної влади, державних чи­новників є неодмінною складовою демократії.

Ефективність системи контролю характеризується такими параметрами:

· стратегічна спрямованість контролю;

· орієнтація на результати;

· орієнтація на суть роботи;

· своєчасність контролю;

· гнучкість контролю;

· простота контролю;

· економічність контролю (переваги від контролю повинні бути біль­шими, ніж затрати на його здійснення).

Врахувавши ці чинники та розвинувши конституційну та нормативно-правову базу контрольної діяльності, можна створити ефективну систему контролю в Україні. Оволодіння контролем як засобом управління, його вміле використання допомагає правильно застосовувати інші елементи управління. Постійний, якісний контроль підвищує ефективність держав­ного управління, а його недостатнє використання чи відсутність-- украй негативно впливають на функціонування апарату державного управління.