Функція організації діяльності Зміст організаційної функції в державному управлінні

Об'єктивною передумовою здійснення процесу державного управлін­ня є наявність організації, в межах якої здійснюється цей процес. Термін «організація» вживається в основному у трьох значеннях. По-перше, під організацією розуміється певний об'єкт, система зі складною внутрішньою структурою. По-друге,- це стан упорядкованості тієї чи іншої сукупності предметів та явищ, як внутрішня форма, структура системи. По-третє,- це діяльність органу, людини щодо створення стану впорядкованості цілісної системи - це організаційна робота.

У контексті нашого дослідження розглянемо організацію як функцію державного управління. її сутність полягає у створенні такої мережі ор­ганізаційних відносин, яка б забезпечила цілісність управлінської систе­ми, ефективні взаємовідносини її компонентів, доцільні відносини коор­динації і субординації між ними. Стосовно державного управління, на­приклад, це означає формування управлінської структури, добір персоналу, організацію його праці тощо.

Організаційна функція державного управління - це процес ство­рення управлінської структури, що дає можливість працівникам ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.

Сучасна система виконавчої влади складається із сукупності окремих органів, їх структурних підрозділів, територіальних представництв, що функціонують у всіх регіонах країни. Для ефективного функціонування цих органів необхідні, перш за все, досконалі внутрішні зв'язки. Об'єднання складових частин органу в єдине ціле здійснюється за допомогою органі­заційної функції. Попередньою умовою для побудови структури органу є формування стратегії, а основною метою організаційної функції управлін­ня є забезпечення переходу від стратегії до структури організації.

Системний підхід у державному управлінні розглядає організацію як множину взаємопов'язаних і певним чином упорядкованих компонентів, які забезпечують цілісність організації та її стосунки із зовнішнім середо­вищем. Організація - один із найважливіших складових елементів управ­лінського процесу, без якого неможливо забезпечити послідовність у ви­рішенні управлінських завдань.

Поняття «організація» охоплює такі взаємопов'язані елементи:

· мету, завдання;

· групування завдань для визначення видів діяльності;

· групування видів діяльності у відповідних підрозділах згідно з метою організації;

· делегування повноважень, розподіл відповідальності й визначення кількості рівнів в ієрархії управління;

· створення організаційного клімату, який спонукає працівників актив­но працювати для досягнення мети організації;

· проектування системи комунікацій, здатної забезпечити прийняття ефективних рішень, їх контроль та координацію;

· побудова єдиної організаційної системи, що забезпечує внутрішнє узгодження всіх елементів організації, адаптацію до змін зовнішнього се­редовища [247, с 188].

Організація - це певна властивість, що полягає в раціональному спо­лученні й впорядкуванні всіх елементів певного об'єкта у часі й просторі таким чином, щоб кожен із них сприяв успіху його діяльності. Організація - це система свідомо скоординованих дій двох і більше осіб, що має на меті об'єднання й підкорення собі дій всіх її членів. Досягнення мети пов'язане з перетворенням ресурсів при застосуванні тієї чи іншої технології, у ре­зультаті чого створюється певний продукт або послуга.

Склад організаційної функції передбачає такі три основні фази:

· фаза почину (ініціювання) бере початок від першого задуму органі­зації до стадії реального формування апарату організації;

· фаза облаштування (координації) триває від початку формування до поточної діяльності;

· фаза розпорядча (адміністрування) здійснюється у сформованому апараті за визначеними напрямами як поточне керівництво діяльністю організації.

Слід урахувати, що організація, по-перше,- об'єкт, по-друге, упорядкування, по-третє,- діяльність. Тому, лише за умови впорядкованої діяль­ності можна ефективним шляхом реалізувати визначені перед організа­цією цілі, створити умови посилення ефекту індивідуальних дій та дій структур, пов'язаних між собою. Реагуючи на зміни зовнішнього середо­вища, будь-яка організація створює свою структуру, яка дозволяє їй функ­ціонувати та ефективно розвиватися.

З метою дослідження організації в сфері управління коротко розгля­немо основний закон організації - закон синергії. Система є тоді систе­мою (а не випадковою сукупністю розрізнених елементів), коли вона орга­нізована, тобто є такою сукупністю, у якій визначені місце, значення та зв'язки кожного елемента. Організація ж як система є не просто такою, а відносно відокремленою системою, тобто має необхідний для самостійно­го існування набір утворюючих елементів (підсистем, ланок). У добре орга­нізованих системах кожний елемент (як частина) необхідний для підтри­мування та функціонування цілого і поза ним (цілим) існувати не може. Іншими словами, частина необхідна для існування цілого, а ціле необхід­не для існування частини. Отже, закон синергії полягає в тому, що сума властивостей (потенціалів, енергії, якостей) організованого цілого пере­вищує «арифметичну» суму властивостей елементів - складових даного цілого [247, с 189]. Ефект синергії виникає на основі взаємної співучасті, взаємодії елементів, які знаходяться в межах цілого.

Крім закону синергії, при розгляді теорії організації згадуються такі закони:

· закон єдності аналізу-синтезу (процеси спеціалізації, диференціації, з одного боку, доповнюються протилежними процесами інтеграції, універ­салізації - з іншого);

· закон пропорційності (необхідність певного співвідношення між час­тинами цілого);

· закон композиції (мета діяльності підсистеми одночасно є однією з підцілей діяльності системи);

· закон самозбереження (кожна реальна система прагне зберегти се­бе як цілісне утворення).

Головними характеристиками організації структури є:

· ефективність, досягнута шляхом суворого розподілу обов'язків між державними службовцями, що дає можливість використовувати високо­кваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;

· сувора ієрархієзація влади, що дає можливість вищій за рангом по­садовій особі здійснювати контроль за виконанням завдань співробітни­ками, нижчими за рангом;

· формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що за­безпечує однотипність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;

· безособовість адміністративної діяльності та емоційна нейтраль­ність відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник пев­ної посади [15].

Вирізняють такі аспекти організаційної функції:

1. взаємостосунки повноважень, що забезпечують розподіл та коор­динацію завдань між рівнями управління;

2. створення управлінської системи - суб'єктів та об'єктів управління і встановлення зв'язків між ними;

3. удосколення управлінської системи.

Організаційний процес поділяють на два аспекти:

· поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто побудова структури;

· організація взаємовідносин і повноважень.

З метою реалізації потенціалу органу управління в організаційну струк­туру впроваджується механізм координації та інтеграції всіх підрозділів.

Інтеграція - це процес досягнення єдності зусиль усіх підсистем (під­розділів) організації для здійснення її функцій та цілей.

Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносини між рів­нями повноважень, є делегування. Делегування - це передача завдань і повноважень особі, яка приймає на себе відповідальність за їх виконання. Делегування є способом, за допомогою якого керівництво розподіляє між співробітниками численні завдання, що їх необхідно здійснити для досяг­нення мети організації. Якщо керівник не делегував свою роботу іншим, він змушений виконувати її сам. Оскільки суть управління зводиться до вміння досягти виконання роботи іншими, то делегування - це той процес, який перетворює особу в керівника. Але повністю відповідальність не може де­легуватися. Якщо передбачається, що конкретний службовець бере на себе відповідальність за певне завдання, то організація повинна надати йому певні ресурси для його виконання, тобто повноваження.

Відповідальність - це зобов'язання виконувати поставлені завдання та відповідати за їх позитивне вирішення. Працівник зобов'язується викона­ти певні завдання в обмін на отримання визначеної винагороди. Відпові­дальність означає, що службовець відповідає за результати виконання за­вдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування реалізу­ється лише у випадку прийняття повноважень, а власне відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмежувати відповідальність, передаючи її підлеглим. Хоча особа, на яку покладено відповідальність за вирішення певного завдання, залишається відповідальною за якісне завер­шення роботи, навіть коли не виконувала його особисто.

Повноваження - це обмежене право використовувати ресурси органі­зації і направляти зусилля її співробітників на виконання поставлених пе­ред організацією завдань. Повноваження делегуються посаді, а не особі, яка займає її в даний час. Повноваження відрізняються від влади. Повно­важення - це делеговане, обмежене, притаманне даній посаді право ви­користовувати ресурси організації, а влада - реальна здатність діяти або можливість впливати на ситуацію. В організації межі повноважень визна­чаються посадовими інструкціями, процедурами, правилами. Межі повно­важень розширюються в напрямку більш високих управлінських рівнів. Зрозуміло, що повноваження завжди обмежені, а тому слід розглянути відносини між рівнями повноважень. Вони проявляються у формі двох загальних типів; лінійних і штабних (апаратних) повноважень.

Лінійні - це такі повноваження, що передаються безпосередньо від начальника до підлеглого. Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівнів управління. Процес створення ієрархії називається скаляр­ним процесом. Характерною рисою всіх формальних організацій, окрім найменших, є ланцюг команд, який створюється лінійними повноважен­нями. Лінійні повноваження створюють струнку систему координації, коли є всім відомі відповідальні особи, а також те, у компетенції якого службов­ця перебуває вирішення того чи іншого питання. Існують дві характерні ознаки координації і лінійних відносин:

· єдиноначальність - принцип, згідно з яким підлеглий повинен отриму­вати повноваження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед ним. Такий підхід підтвердив свою практичну цінність як координуючий меха­нізм і знайшов своє широке застосування в управлінській діяльності;

· обмеження кількості працівників, які безпосередньо підлеглі одному керівнику. Дослідження показали, що оптимальна величина так званої норми керування коливається в межах 7-10 осіб. Але така кількість не є абсолютною, все залежить від культури управління, характеру виконува­них функцій, характеристики персоналу і здібностей керівника.

Однак у багатьох ситуаціях лінійні повноваження не можуть забезпе­чити потреб організації. Це можна пояснити кількістю та різноманітністю функцій державного управління. Враховуючи особливості цих функцій, виділяють також штабні або апаратні повноваження.

Штабні (апаратні) повноваження відповідають певним типам адмініст­ративного апарату. Вперше поняття штабу було запроваджено О. Маке­донським. З метою спрощення управління військами офіцери були поді­лені на стройовий і штабний склад. Останні не здійснювали безпосе­реднього управління солдатами, а розробляли військову стратегію, яку втілювали в життя стройові офіцери.

Штабні повноваження класифікуються на такі основні види:

· рекомендаційні повноваження (передбачається, що лінійні керівни­ки будуть звертатися за консультаціями при виникненні потреб до консу­льтативного апарату; однак вони можуть вирішити проблему на свій роз­суд, навіть не ставлячи апарат до відома);

· обов'язкові узгодження (у цьому випадку лінійні керівники повинні обговорювати відповідні ситуації зі штабним апаратом, перш ніж діяти або подавати пропозиції вищому керівництву; однак лінійні керівники не зо­бов'язані дотримуватися рекомендацій апарату);

· паралельні повноваження (метою цих повноважень є встановлення системи контролю для врівноваження влади та попередження грубих помилок);

· функціональні повноваження (усувають різницю між лінійними і штабними обов'язками для всіх практичних цілей);

· лінійні повноваження всередині апарату (адміністративний апарат може бути підрозділом з більш ніж одним рівнем управління, отже, сам штабний апарат має лінійну організацію і керівники у цій ієрархії наділені лінійними повноваженнями стосовно своїх підлеглих) [247, с 192-193].

Отже, керівництво повинно вирішити, лінійним чи штабним буде пев­ний вид діяльності, виходячи з доцільності того чи іншого для досягнення загальної мети. Види діяльності повинні сприяти досягненню мети.

В організації як системі виділяють структури і ланки. Структури слід розглядати як спосіб організації системи, а ланки - як здатність керівників та інших посадових осіб здійснювати регулювання і координацію діяль­ності декількох структурних підрозділів. При цьому вплив здійснюється за ступенями управління, які характеризують послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим.